推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化—基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思考

摘要：鄉(xiāng)村振興是“十九大”作出的重大戰(zhàn)略決策，是全面建成小康社會(huì)的必由之路。“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。”鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，則需要進(jìn)一步建立健全鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興基層黨組織鄉(xiāng)村治理治理體系現(xiàn)代化

黨的“十九大”報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，對(duì)全面振興鄉(xiāng)村作出總體部署和宏觀(guān)指導(dǎo)。鄉(xiāng)村是國(guó)家治理最基本的單元，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)和諧有序、增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力的重要保障。本文結(jié)合筆者在鎮(zhèn)巴縣楊家河鎮(zhèn)賀家山村（深度貧困村）駐村幫扶過(guò)程中所了解的實(shí)際情況，淺談對(duì)鄉(xiāng)村振興背景下如何推動(dòng)鄉(xiāng)村治理工作的一點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、鄉(xiāng)村治理三要素：鄉(xiāng)村基層黨組織、村民自治組織和農(nóng)民

（一）鄉(xiāng)村治理核心——鄉(xiāng)村基層黨組織

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。鄉(xiāng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)和核心。習(xí)近平總書(shū)記歷來(lái)重視鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)工作，在河北省正定縣工作期間曾指出：“搞好農(nóng)村基層班子建設(shè)，充分發(fā)揮它的職能作用，是搞好農(nóng)村各項(xiàng)工作的保證”。鄉(xiāng)村基層黨組織是保持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要組織保證，是與廣大農(nóng)民聯(lián)系最直接、最廣泛的紐帶。鄉(xiāng)村基層黨組織關(guān)系黨的路線(xiàn)方針政策和決策部署在鄉(xiāng)村的落地落實(shí)，關(guān)系鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，關(guān)系鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。因此，鄉(xiāng)村基層黨組織這個(gè)堅(jiān)固堡壘只能加強(qiáng)，不可松懈。

（二）鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵——村民自治組織

村民自治組織不但承擔(dān)著宣傳和執(zhí)行黨和國(guó)家在鄉(xiāng)村的方針政策、組織管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、帶領(lǐng)村民增收致富、維護(hù)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定的重要職能，而且還承載著在新農(nóng)村建設(shè)中關(guān)注民生、反映民意、凝聚民心等職責(zé)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的組織保證。村民自治的根本目的在于保證和支持廣大鄉(xiāng)村農(nóng)民實(shí)行自我教育和自我管理，讓村民能夠真正當(dāng)家作主。加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)，要“堅(jiān)持自治為基，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的村民自治機(jī)制”[1]。

（三）鄉(xiāng)村治理主體——農(nóng)民

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確提出，“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用”。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，既要充分尊重農(nóng)民意愿、聽(tīng)取農(nóng)民呼聲，又要利用各種手段調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的主動(dòng)性、積極性和參與性，激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力。鄉(xiāng)村有沒(méi)有人氣、能不能留住人才，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)能否優(yōu)化，也是鄉(xiāng)村是否振興的一個(gè)重要標(biāo)志。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，必須破解人才瓶頸制約。

二、鄉(xiāng)村治理存在的主要問(wèn)題

社會(huì)治理的基礎(chǔ)在基層，薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村振興應(yīng)該是全面發(fā)展、全方位的振興，然而，反觀(guān)當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)狀：很多鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)蓬勃發(fā)展，社會(huì)、生態(tài)、文化等領(lǐng)域治理卻逐漸陷入虛置化、形式化、空殼化的困境，形成了新時(shí)期農(nóng)村“空心化”、勞動(dòng)力“老齡化”與鄉(xiāng)村凋敝等社會(huì)問(wèn)題[2]。此類(lèi)問(wèn)題在賀家山村表現(xiàn)得尤為突出——村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、產(chǎn)業(yè)支撐相對(duì)不足、貧困戶(hù)就地就業(yè)增收難、勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，極大制約著本村脫貧摘帽后順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（一）鄉(xiāng)村治理體制亟待轉(zhuǎn)型

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)的大背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)處于結(jié)構(gòu)性的弱勢(shì)地位，鄉(xiāng)村衰敗成為必須要研究和解決的問(wèn)題。面對(duì)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、傳統(tǒng)文化衰落等方面的挑戰(zhàn)，單純地依靠目前的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制機(jī)制難以有效統(tǒng)籌利用好各種資源。一方面，鄉(xiāng)村無(wú)主體性、鄉(xiāng)村治理混亂導(dǎo)致動(dòng)員農(nóng)民能力不足。無(wú)主體性主要表現(xiàn)為農(nóng)民“等靠要”的性格特征和關(guān)注個(gè)體利益得失而漠視村莊公共事務(wù)的行為特征，以及約束個(gè)體行動(dòng)者的村莊加之規(guī)范的式微[3]。另一方面，缺乏組織動(dòng)員農(nóng)民的有效機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民參與度不高、參與積極性不高。在執(zhí)行落實(shí)涉農(nóng)政策和扶貧政策過(guò)程中，駐村干部、村“兩委”干部為完成縣鎮(zhèn)級(jí)政府安排的任務(wù)指標(biāo)，耗費(fèi)了較大的人力成本。在下鄉(xiāng)資源、項(xiàng)目安排使用中，往往忽視了農(nóng)民作為受益主體這一關(guān)鍵因素，未能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與到項(xiàng)目建設(shè)與資源使用的監(jiān)督中去，導(dǎo)致資源使用效率低下、村干關(guān)系趨于緊張，政府出現(xiàn)“信任危機(jī)”。

（二）鄉(xiāng)村治理主體缺位嚴(yán)重

鄉(xiāng)村振興主體是農(nóng)民，但是農(nóng)村勞動(dòng)力外流、農(nóng)民參與度低在很大程度上影響了鄉(xiāng)村的有效治理。一方面，鄉(xiāng)村精英式人才流失造成鄉(xiāng)村精英匱乏或精英結(jié)構(gòu)不均衡的社會(huì)現(xiàn)狀。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是國(guó)家對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的政策從“引導(dǎo)流動(dòng)”轉(zhuǎn)向“取消流動(dòng)限制”和“公平流動(dòng)”，加劇了鄉(xiāng)村勞動(dòng)力單向流入城鎮(zhèn)。以賀家山村為例，全村共351戶(hù)1216人，60歲以下勞動(dòng)力除殘疾、患病者外，85%以上的農(nóng)民都選擇外出務(wù)工，導(dǎo)致村內(nèi)勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺。另一方面，村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)有限。鄉(xiāng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村出現(xiàn)“空心化”、勞動(dòng)力“老齡化”現(xiàn)象，這意味著實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理只能依靠老年人和婦女群體。而在處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)方面，老人和婦女在參與積極性、組織協(xié)調(diào)能力等方面明顯不如男性具有優(yōu)勢(shì)，這就進(jìn)一步制約了鄉(xiāng)村整體治理效率和治理水平的提高。

（三）鄉(xiāng)村基層黨組織和農(nóng)民自治組織職能錯(cuò)位

農(nóng)村基層黨組織是開(kāi)展農(nóng)村工作的基礎(chǔ)和核心，是振興鄉(xiāng)村的主心骨和頂梁柱。當(dāng)前，鎮(zhèn)級(jí)黨委政府向村“兩委”下派黨務(wù)工作、行政事務(wù)較多。在賀家山村，駐村幫扶干部和村“兩委”干部除要完成本職工作外，還要承擔(dān)鎮(zhèn)政府委派的精準(zhǔn)扶貧、林地巡查等工作，導(dǎo)致駐村干部和村干部疲于應(yīng)付。鄉(xiāng)村基層黨組織工作缺乏相對(duì)獨(dú)立性，村黨支部、村委會(huì)公共職能的分割不清晰，村黨支部掌握著鄉(xiāng)村的主要權(quán)力，包辦村里的大小事情，村委會(huì)工作缺乏獨(dú)立性，難以發(fā)揮其作用[4]。賀家山村“兩委”基本處于“重疊”狀態(tài)，幾乎村內(nèi)大小事務(wù)都由黨支部負(fù)責(zé)處理，而村委會(huì)的職能難以真正發(fā)揮。村民自治組織處于虛置狀態(tài)，不少村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)情況、福利分配、涉農(nóng)扶貧政策等關(guān)系自身利益的事務(wù)較為關(guān)注，而對(duì)于公共事務(wù)、公益事業(yè)等村務(wù)決策參與積極性低，也很少主動(dòng)參與鄉(xiāng)村日常管理和治理。

（四）鄉(xiāng)村治理手段單一、有限

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理手段主要有兩種：一種是行政性或半行政性的手段，即上傳下達(dá)的治理手段;二是傳統(tǒng)的治理手段，主要是村干部按照傳統(tǒng)習(xí)慣推行治理措施[5]。在信息化時(shí)代大背景下，僅僅依靠行政或傳統(tǒng)的治理手段，面對(duì)大量精英人口在外的現(xiàn)狀，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的群眾基礎(chǔ)相對(duì)較差，甚至導(dǎo)致惠農(nóng)涉農(nóng)政策難以有效及時(shí)落實(shí)。因此，推動(dòng)治理手段多樣化和現(xiàn)代化，探索一條鄉(xiāng)村綜合治理之路成為必然。

三、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化

（一）夯實(shí)鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)，發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用

“火車(chē)跑得快，全靠車(chē)頭帶”，一個(gè)組織有力、領(lǐng)導(dǎo)有方的鄉(xiāng)村黨支部就是帶動(dòng)本村發(fā)展的“火車(chē)頭”。堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)，理順鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系，建立村級(jí)事務(wù)工作制度，提升鄉(xiāng)村黨支部標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。加強(qiáng)“兩委”干部隊(duì)伍建設(shè)，尤其是黨支部書(shū)記作為黨支部工作的組織者，過(guò)硬的基本素質(zhì)是引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，必須提高鄉(xiāng)村黨支部書(shū)記政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，使其在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中真正發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用。建強(qiáng)村級(jí)后備干部人才庫(kù)，重點(diǎn)發(fā)展培養(yǎng)鄉(xiāng)村年輕黨員和青年人才，避免出現(xiàn)村干部“斷層”和“青黃不接”現(xiàn)象。

（二）合理確定自治半徑，完善自治機(jī)制和功能

綜合考慮鄉(xiāng)村歷史淵源、地理關(guān)聯(lián)、利益基礎(chǔ)和族群關(guān)系等因素，在村民自愿、充分協(xié)商的前提下決定本村村民小組是單獨(dú)組織村委會(huì)還是與同一自然村的其他村民小組共同組織村委會(huì)[6]，或縮小或擴(kuò)大設(shè)置村民委員會(huì)自治半徑。規(guī)范民主選舉程序，強(qiáng)化民主選舉在村民自治中的基礎(chǔ)性作用。探索村民自治與行政管理職能分離，在法律層面上，進(jìn)一步明晰界定村民自治功能和政府行政職能的邊界，確保村民自治組織實(shí)現(xiàn)真正“自治”。

（三）因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)外出勞動(dòng)力回流

推動(dòng)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補(bǔ)助補(bǔ)貼政策，開(kāi)展糧食、果蔬、茶葉、中藥材等農(nóng)產(chǎn)品深度加工和綜合利用，提升農(nóng)產(chǎn)品加工率和附加值。拓展鄉(xiāng)村功能，因地制宜推動(dòng)農(nóng)業(yè)與休閑旅游、文化教育、健康養(yǎng)生等深度融合，打造田園綜合體，引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游向多業(yè)態(tài)、高品質(zhì)轉(zhuǎn)型。政府積極主導(dǎo)培育“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”新業(yè)態(tài)，逐步將該模式融入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程。擇優(yōu)選擇，重點(diǎn)培養(yǎng)具有示范效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)帶頭人，探索開(kāi)展鄉(xiāng)村振興專(zhuān)業(yè)人才、農(nóng)村電商人才培訓(xùn)，引導(dǎo)外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，夯實(shí)鄉(xiāng)村主體力量。

（四）學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)治理理念，探索治理新模式

湖北省恩施州采取律師進(jìn)村、村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”、文明創(chuàng)建等系統(tǒng)措施，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治“三治”落地生根，統(tǒng)籌了基層治理資源，提升了村級(jí)組織治理能力和水平。這種基于傳統(tǒng)治理手段實(shí)現(xiàn)資源整合的治理模式值得借鑒推廣。在信息化快速發(fā)展的背景下，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”鄉(xiāng)村治理模式，加強(qiáng)鄉(xiāng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)村信息化改造工作，確保互聯(lián)網(wǎng)接點(diǎn)全覆蓋。探索建立鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共資源和政策解疑等為內(nèi)容的共享平臺(tái)，充分調(diào)動(dòng)外出務(wù)工人員參與村務(wù)管理的積極性，把農(nóng)村資產(chǎn)、資源、資金等涉及村民利益的重大事項(xiàng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商公示，確保村民自治在陽(yáng)光下運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)[EB/OL].http：//wwwxinhuanetcom/politics/2018-02/04/c_1122366449htm

[2]張英魁，曲翠潔當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村精英社會(huì)流動(dòng)的內(nèi)在機(jī)制分析[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2014（3）.

[3]湖北省鄉(xiāng)村振興研究院鄉(xiāng)村振興之路[M].武漢：湖北科學(xué)技術(shù)出版社，2018

[4]卓永棟我國(guó)農(nóng)村基層自治組織的發(fā)展問(wèn)題及對(duì)策探索[EB/OL].https：//wwwxzbucom/1/view-4776669htm

[5]湖北省鄉(xiāng)村振興研究院鄉(xiāng)村振興之路[M].武漢：湖北科學(xué)技術(shù)出版社，2018

[6]葉興慶農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查與研究（第2部）[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2016

（劉秀琪，陜西省政府投資評(píng)審中心）