投資PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

摘要：PPP模式下跨越投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)復(fù)雜業(yè)務(wù)領(lǐng)域，合作期限長(zhǎng)不可控風(fēng)險(xiǎn)因素較多，且風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)因素與各個(gè)階段、環(huán)節(jié)的操作缺陷具有跨階段的關(guān)聯(lián)性。通過(guò)全面評(píng)估PPP項(xiàng)目的各階段風(fēng)險(xiǎn)因素，系統(tǒng)性分析風(fēng)險(xiǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，避免風(fēng)險(xiǎn)最終成為損失，將項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)控制在企業(yè)可承受程度內(nèi)。

關(guān)鍵詞：PPP投資風(fēng)險(xiǎn)防控

政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱“PPP模式”）是我國(guó)供給側(cè)改革的重大創(chuàng)新，區(qū)別于傳統(tǒng)的政府投建模式，PPP具有適用領(lǐng)域有限、合作期限長(zhǎng)、強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)的效率和質(zhì)量、更加遵循契約精神等特點(diǎn)。自2014年推廣運(yùn)用以來(lái)，PPP模式作為地方政府最重要的融資方式之一，迎來(lái)了快速發(fā)展。2017年7月全國(guó)金融會(huì)議后，為降低地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范PPP模式應(yīng)用，國(guó)家對(duì)PPP市場(chǎng)進(jìn)行了全面清理整頓，PPP模式在快速發(fā)展過(guò)程中由于不規(guī)范操作引發(fā)的問(wèn)題凸顯。

一、投資PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

在PPP模式成為政府開(kāi)展基建項(xiàng)目主要方式的大環(huán)境下，企業(yè)尤其是建筑類企業(yè)，因其具備較強(qiáng)的施工能力已成為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的主導(dǎo)力量，占據(jù)市場(chǎng)較高份額，特別是投資規(guī)模大，建設(shè)難度較高的項(xiàng)目。而PPP模式不同于傳統(tǒng)的企業(yè)參與的投建模式。傳統(tǒng)模式下，企業(yè)作為政府基建項(xiàng)目的代建方，通過(guò)項(xiàng)目施工獲得施工利潤(rùn)，項(xiàng)目建成交付委托方后退出。PPP模式下參與項(xiàng)目投資建設(shè)的企業(yè)是與政府建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作關(guān)系，有別于傳統(tǒng)的基建項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中更注重項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)且合作期限周期長(zhǎng)。對(duì)于PPP這個(gè)新的合作模式，目前直接參與投資建設(shè)的企業(yè)對(duì)PPP模式的理解水平參差不齊，實(shí)施過(guò)程中存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

（一）項(xiàng)目前期

1項(xiàng)目不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目特性決定了入庫(kù)項(xiàng)目才是真正的PPP項(xiàng)目，是地方政府將項(xiàng)目未來(lái)年度支出責(zé)任安排進(jìn)財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算的前提。目前，大部分PPP項(xiàng)目的收益獲取依賴于政府付費(fèi)與缺口補(bǔ)助，投資未入庫(kù)項(xiàng)目或非正規(guī)PPP項(xiàng)目，無(wú)法及時(shí)、足額獲取預(yù)計(jì)回報(bào)，項(xiàng)目收益將無(wú)法得到基本保障，項(xiàng)目整體喪失基礎(chǔ)，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗損失風(fēng)險(xiǎn)。

2可研預(yù)測(cè)不合理風(fēng)險(xiǎn)。有別于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目可研盈利預(yù)測(cè)包含施工階段收益及運(yùn)營(yíng)階段收益，且PPP項(xiàng)目合同中將對(duì)項(xiàng)目收益率作出限定。企業(yè)面對(duì)新的商業(yè)模式運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足，易于產(chǎn)生可研預(yù)測(cè)過(guò)于樂(lè)觀導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施失敗和損失風(fēng)險(xiǎn)。一是對(duì)地方政府財(cái)政支付能力未做詳細(xì)考察，而政府的支出責(zé)任需納入地方財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算，可研中對(duì)地方政府的支出承受能力樂(lè)觀預(yù)測(cè)，將會(huì)導(dǎo)致可研收益預(yù)測(cè)高于將來(lái)實(shí)際簽到合同約定的收益率，致使項(xiàng)目決策前提失效。二是對(duì)環(huán)境變化估計(jì)不足。PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)周期特性，決定了項(xiàng)目周期過(guò)程中，不可避免的會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、金融等政策環(huán)境變化，存在較大不確定性。企業(yè)基于傳統(tǒng)相對(duì)較短周期的基建項(xiàng)目可研方式下往往對(duì)后期額外成本估計(jì)不足，如利息支付頻率與政府補(bǔ)貼頻率的不匹配造成的額外開(kāi)支、貸款利率的提高造成的融資成本倒掛等，造成實(shí)際收益率的降低，甚至導(dǎo)致?lián)p失。

（二）項(xiàng)目實(shí)施

1投資不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)作為社會(huì)資本參與的PPP項(xiàng)目，背后是項(xiàng)目開(kāi)展建設(shè)所需要的巨額資本金。根據(jù)規(guī)定項(xiàng)目資本金應(yīng)為非債務(wù)性資金，由投資者認(rèn)繳出資，現(xiàn)階段投資項(xiàng)目的資本金比例一般要求不低于20%。不合規(guī)的出資方式易于導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一是企業(yè)為了降低自有資金的投入，出于保持企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)資金運(yùn)轉(zhuǎn)需要、PPP項(xiàng)目并表之后易推高集團(tuán)整體負(fù)債率等因素，往往通過(guò)引入基金和信托計(jì)劃來(lái)充實(shí)項(xiàng)目資本，在PPP項(xiàng)目中不同程度使用了“名股實(shí)債”的方法，承擔(dān)了額外的固定付息成本。且為引入基金，企業(yè)通過(guò)認(rèn)購(gòu)劣后級(jí)份額和簽署回購(gòu)協(xié)議對(duì)基金額外增信，當(dāng)投資沒(méi)有達(dá)到預(yù)期收益甚至虧損的情況下，可能連本帶息一起損失殆盡。二是項(xiàng)目公司成立后，受國(guó)家金融政策調(diào)整影響，基金股東出資難以到位，直接影響項(xiàng)目公司后續(xù)銀行貸款等債務(wù)性融資進(jìn)程，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目資金產(chǎn)生巨大缺口，影響項(xiàng)目整體進(jìn)度。三是受到國(guó)家降杠桿約束，出于調(diào)節(jié)賬面資產(chǎn)負(fù)債率目的，企業(yè)在項(xiàng)目公司所持比例大都在50%以下，可以從會(huì)計(jì)準(zhǔn)則角度規(guī)避控制和并表責(zé)任。導(dǎo)致合并報(bào)表的資產(chǎn)負(fù)債率不能真實(shí)反映企業(yè)實(shí)際情況，不利于對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融性風(fēng)險(xiǎn)的把控。四是失去對(duì)PPP項(xiàng)目公司管控權(quán)，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按照預(yù)定方案順利實(shí)施，項(xiàng)目失敗或未達(dá)預(yù)期的投資損失風(fēng)險(xiǎn)。

2債務(wù)融資不達(dá)預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中資金絕大多數(shù)來(lái)源于債務(wù)性融資，規(guī)定一般不高于80%。根據(jù)PPP模式特點(diǎn)，項(xiàng)目公司承擔(dān)融資責(zé)任，非因政府方原因?qū)е马?xiàng)目融資不能到位視為項(xiàng)目公司違約，將會(huì)承擔(dān)融資不到位的一系列后果。一是PPP項(xiàng)目受到融資期限長(zhǎng)、融資成本限制等因素，其融資渠道受到較大局限。而項(xiàng)目公司現(xiàn)實(shí)存在的資本金未按期到位、“名股實(shí)債”的不合規(guī)資本金、項(xiàng)目施工許可權(quán)證不齊等等因素，致使有限的融資渠道也難以實(shí)現(xiàn)融資放款。導(dǎo)致項(xiàng)目擱置，嚴(yán)重阻礙項(xiàng)目進(jìn)程甚至終止風(fēng)險(xiǎn)。二是融資成本高于預(yù)期。適合采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目須通過(guò)物有所值論證，因此在進(jìn)行項(xiàng)目成本效益分析時(shí)，一般會(huì)限制項(xiàng)目融資成本，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目采用PPP模式相較傳統(tǒng)模式更物有所值。實(shí)際融資過(guò)程中，金融企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與企業(yè)不同，且PPP項(xiàng)目長(zhǎng)周期過(guò)程中國(guó)家金融政策的調(diào)整，導(dǎo)致實(shí)際融資成本高于預(yù)期的情況，且超出合同約定的融資成本部分不屬于政府付費(fèi)的責(zé)任承擔(dān)。造成項(xiàng)目收益難以達(dá)到預(yù)期甚至虧損。三是違規(guī)擔(dān)保形成隱性債務(wù)。按照國(guó)家規(guī)定，地方政府及其所屬部門(mén)不得在預(yù)算之外違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，故目前PPP項(xiàng)目中，凡是政府方出資代表在項(xiàng)目公司中占有股份的，都無(wú)法為融資提供擔(dān)保。當(dāng)銀行要求項(xiàng)目公司股東為貸款提供擔(dān)保時(shí)，往往由社會(huì)資本方全額擔(dān)保，即擔(dān)保范圍超比例覆蓋政府方出資代表份額的情況較為普遍;形成企業(yè)的隱性債務(wù)，為自身帶來(lái)潛在財(cái)務(wù)壓力。

3施工不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)基于參與傳統(tǒng)基建項(xiàng)目的慣性經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目中施工合規(guī)性重視程度不足，加大了PPP項(xiàng)目中的關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)。一是墊資施工。企業(yè)為“獲取”項(xiàng)目，提前開(kāi)工造成既定事實(shí)，以防止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手介入，此時(shí)項(xiàng)目尚未進(jìn)行采購(gòu)，相關(guān)開(kāi)工手續(xù)尚未辦理，資金未落實(shí)，工程成本由企業(yè)墊支。如后期PPP項(xiàng)目未能通過(guò)入庫(kù)，前期投入將難以收回。二是施工手續(xù)不全。先開(kāi)工后補(bǔ)辦手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)或手續(xù)不全開(kāi)工的項(xiàng)目，存在違規(guī)開(kāi)工處罰風(fēng)險(xiǎn);此外，大部分施工手續(xù)不全即開(kāi)工的項(xiàng)目，都存在建設(shè)規(guī)劃變更、融資障礙、墊資施工等情況，易對(duì)后續(xù)問(wèn)題產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)影響，造成企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)

1政府履約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于運(yùn)行模式為可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)的項(xiàng)目，政府履約風(fēng)險(xiǎn)對(duì)現(xiàn)金流的多少和穩(wěn)定程度有直接影響，直接關(guān)系到項(xiàng)目的收益情況。如未能將本項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入中長(zhǎng)期預(yù)算，未能穩(wěn)定、足額、按時(shí)履行PPP合同中約定的付費(fèi)責(zé)任，導(dǎo)致項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)陷入困境。

2運(yùn)營(yíng)收益不達(dá)預(yù)期。在可行性缺口補(bǔ)助類、使用者付費(fèi)類項(xiàng)目中，運(yùn)營(yíng)收入是否達(dá)到測(cè)算預(yù)期或最低承諾量是企業(yè)能否在運(yùn)營(yíng)期回款的重要判斷依據(jù)之一。PPP項(xiàng)目中承諾最低年運(yùn)營(yíng)收入，若項(xiàng)目公司實(shí)際收益無(wú)法達(dá)到，該部分無(wú)法獲得政府缺口補(bǔ)助，只能依靠運(yùn)營(yíng)獲取。即使全額獲得政府可行性缺口補(bǔ)助，總收入也無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。

3運(yùn)營(yíng)能力不足風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)一般由社會(huì)資本承擔(dān)。企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”，PPP模式的推廣讓多年來(lái)習(xí)慣于承攬工程與設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)的企業(yè)被迫急速轉(zhuǎn)型，對(duì)于行業(yè)種類繁多、合作周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)不確定因素較多的PPP項(xiàng)目，大多數(shù)參與項(xiàng)目的企業(yè)暫時(shí)尚未具備運(yùn)營(yíng)能力。

4調(diào)整機(jī)制不完備。PPP項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)，情況復(fù)雜，在制定合同時(shí)就考慮到今后所有的風(fēng)險(xiǎn)并不現(xiàn)實(shí)，如果沒(méi)有明確的溝通渠道、溝通方式、及雙方溝通談判時(shí)的框架機(jī)制，在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中遇到合同未規(guī)定的情況或合同制定不合理事項(xiàng)情況下，易造成相互推諉責(zé)任、項(xiàng)目停滯、發(fā)生訴訟甚至終止，造成更大損失。如：在PPP合同簽訂后，由于原合同設(shè)計(jì)存在漏洞或突發(fā)事件造成重大影響等原因，合同雙方在覆蓋范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、利益分配、投資責(zé)任等方面產(chǎn)生分歧，或與PPP項(xiàng)目有關(guān)的融資、擔(dān)保、施工等發(fā)生重大變動(dòng)等。

二、風(fēng)險(xiǎn)防范建議

在PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)生命周期中，項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)并不是在某個(gè)階段獨(dú)立產(chǎn)生，風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)因素與各個(gè)階段、環(huán)節(jié)的操作缺陷具有跨階段的關(guān)聯(lián)性。因此，在投資PPP項(xiàng)目中，通過(guò)全面評(píng)估PPP項(xiàng)目的各階段風(fēng)險(xiǎn)因素，系統(tǒng)性的預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，制訂風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，不讓風(fēng)險(xiǎn)最終成為損失，將項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)控制在企業(yè)可承受程度內(nèi)。

（一）完善管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，統(tǒng)籌項(xiàng)目運(yùn)作

PPP模式涵蓋內(nèi)容廣泛，包括：政策解讀、合規(guī)流程、盈利預(yù)測(cè)、經(jīng)濟(jì)金融、基建管控、運(yùn)營(yíng)策劃等，全過(guò)程的管控并非由單一人員或單一職能部門(mén)可以勝任;建議企業(yè)建立PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或虛擬運(yùn)營(yíng)中心，統(tǒng)籌管控、協(xié)調(diào)集團(tuán)內(nèi)各相關(guān)部門(mén)及資源推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)程、應(yīng)對(duì)突發(fā)情況等。

（二）做實(shí)前期，夯實(shí)基礎(chǔ)

前期工作的不扎實(shí)，將會(huì)在后續(xù)項(xiàng)目階段或關(guān)鍵環(huán)節(jié)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)概率大幅度提升。建議企業(yè)高度重視項(xiàng)目前期工作，只投資合規(guī)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目;充分了解當(dāng)?shù)氐呢?cái)政情況、金融環(huán)境和項(xiàng)目類型，提前與當(dāng)?shù)劂y行接洽，衡量該項(xiàng)目在金融機(jī)構(gòu)獲取貸款的可能性，融資存在障礙的項(xiàng)目不能貿(mào)然實(shí)施;尋找專業(yè)過(guò)硬的咨詢機(jī)構(gòu)科學(xué)合理預(yù)測(cè)項(xiàng)目盈利預(yù)期等;避免項(xiàng)目因先天缺陷導(dǎo)致后期無(wú)法挽回的損失風(fēng)險(xiǎn)。

（三）未雨綢繆，提升前瞻性和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

PPP項(xiàng)目本質(zhì)是建立在合同雙方契約精神之上的，前期考慮情況越周全，解決方案越詳細(xì)，后期可能形成的爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)就越少。建議企業(yè)在在PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)詳細(xì)約定政府方的具體義務(wù)，將前期工作履行作為合同生效條件，對(duì)于可能出現(xiàn)的后期違約情形，應(yīng)針對(duì)性確定每一種違約情形下投資企業(yè)的提前退出機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制;建立再談判機(jī)制，對(duì)各類可能存在的突發(fā)情況及爭(zhēng)議解決方案進(jìn)行明確約定等。

（四）嚴(yán)格過(guò)程管控，建立異動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制

PPP項(xiàng)目長(zhǎng)生命周期中，某個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控不力，可能導(dǎo)致項(xiàng)目整體損失風(fēng)險(xiǎn)。建議企業(yè)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全過(guò)程管控，合法合規(guī)開(kāi)展實(shí)施項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，避免以點(diǎn)帶面產(chǎn)生項(xiàng)目整體性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)建立完善異動(dòng)應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的與預(yù)期不符狀況進(jìn)行處置，避免造成項(xiàng)目中斷，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)閾p失。此外，還應(yīng)加快轉(zhuǎn)型步伐，規(guī)劃部署運(yùn)營(yíng)能力。建議企業(yè)由重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型，在PPP項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，內(nèi)部加強(qiáng)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)能力提升，外部積極引入行業(yè)領(lǐng)先、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的戰(zhàn)略合作方，積極拓展新的運(yùn)營(yíng)模式、收益渠道，將PPP模式中的運(yùn)營(yíng)做到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)43號(hào)文）[Z].2014

[2]財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金[2014]76號(hào)）[Z].2014

[3]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金[2014]113號(hào)）[Z].2014

[4]財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）[Z].2014

[5]財(cái)政部PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）的通知（財(cái)金[2015]167號(hào)）[Z].2015

[6]國(guó)資委關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知（國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)）[Z].2017

[7]財(cái)政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金[2018]23號(hào)）[Z].2018

（魏萊，國(guó)企績(jī)效評(píng)價(jià)中心）