大數據背景下外國人一體化管理研究

摘要：隨著我國對外開放程度的增加，對外國人的吸引力也逐年增強。由于入境人員數量龐大、群體集中，外國人危害社會治安等問題已逐步成為影響社會安定的潛在因素。伴隨信息技術的發展，大數據已可以通過分析數據間關系來對事件進行預測和判斷。如何在大數據背景下開展外國人一體化管理，打破部門信息壁壘，并針對重點問題，提出相應的改進措施，如健全數據終端建設、完善數據安全等，為新時期外國人管理工作提供參考。

關鍵詞：大數據管理系統信息安全外國人管理

伴隨經濟全球化的逐步推進，國家經濟快速發展，對外開放程度不斷擴大，更多的外國人愿意來中國找尋機會。隨著入境外國人群體日益龐大，各國各地區人員較為復雜，對其管理的難度也隨之增加。外國人管理本質上是對人的有效管理，但受各方條件制約，目前公安機關外國人管理的相關基礎性工作較差，往往無法全面采集外國人在華期間居住、活動的相關信息。如果可以實現各涉外部門的信息資源共享共用，用大數據思維來解決外國人的服務和管理的難題，將可以達到站在信息時代前沿指導工作、繞過傳統難題而解決問題的目的。尤其是近些年涉外案件的頻繁發生，對相關部門快速響應、迅速決策、科學判斷提出了更高的要求。所以利用大數據技術解決問題，對外國人管理機關的科學決策、準確研判具有重要的現實意義，也為外國人的有效管理奠定基礎。

一、大數據背景下外國人一體化管理必要性

（一）外國人管理的現狀與局限性

在我國頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》中，對“外國人”的解釋為不具有中國國籍的人。因此對在華外國人的管理即為對已進入中國國境且尚未離境的不具有中國國籍的人的管理，主要包括出入境管理、居留管理、涉外案件管理等。其中涉及到多個管理部門職責，如公安部門、工商管理部門、交通部門、外事部門、教育部門等，眾多的職能部門形成了多頭管理的特點。同時由于沒有統一的領導機制，跨部門協調合作難以推進，效率低下。目前，在外國人管理工作中，由國家移民管理局承擔著大部分的管理職責。近年來，隨著經濟發展，出入境便利化，私人旅游和經濟交流頻繁，臨時來華人員數量逐年遞增，形成了來華外國人“大進大出，快進快出”的情況。其中一項較大的變化是，外國人管理方式由原有固定單位，固定住所的管理變為了散居管理，外國人活動的地點和流動的范圍越來越廣，管理壓力日益增加，難管難控也成為了外國人管理工作中令人頭痛的問題，同時也間接導致了涉外案件的滋生。

對此問題，公安部通過加強公安機關各部門各警種之間相互協作，明確職能分工，將工作下放到各部門基層中隊、派出所，分散移民管理部門的壓力，形成新型管理模式。但這種僅僅依靠公安部門實施的外國人管理模式，受到部門聯系機制不完善，警力不足等方面的影響，很難達到真正意義上的全面管控。同時也浪費了大量的資源，無法達到與之相稱的效果。

（二）大數據在社會管理領域的應用

大數據是近年來被廣泛引用的一個概念，是繼互聯網、云計算后一次新型的技術革命。而它也正深度的改變著人們的生活和習慣。對于政府和企業而言，海量的數據不再成為包袱和累贅，通過對這些數據的分析、篩選、提煉，獲取更大的價值，從而應用到社會管理、人員管理、金融行業等多個層面。

目前，大數據在社會管理層面主要關注領域有社會安全、開放數字接口、流動人口管理、公共服務等方面，大數據在這些領域的應用使數據立體起來，形成了簡單方便的立體化管控模式。比如鐵路、民航、人力資源和社會保障部門通過大數據的引導，對流動人口的手機數據進行挖掘，不但可以了解整個區域的人口流向，還可以得到不同年齡段、不同性別的人群關注的問題、喜好的活動、節假日的流動規律等信息，并對此開展針對性的服務和管理，及時調整交通運力和社會資源分配;政府部門通過網絡整合戶政、出入境、交通、消防等部門的辦事大廳，將文件證照電子網絡化、民眾辦事全程無紙化，為老百姓提供個性化、精準化的一站結服務，還可以結合多部門的信息資源對辦事人員進行篩查，精確打擊違法違規行為。另外，在衛生醫療領域，對“咳嗽”“發燒”等關鍵詞搜索進行監控——這些詞語被搜索的越頻繁，則該地區爆發疫情的可能性越高。通過這些數據分析，合理調配衛生醫療資源，大大提高了對疫情爆發處置的能力。

大數據背景下利用數據剖析大大推動了管理手段的科學化，可以揭示常規管理中難以發現的關聯事件，并通過科學的預測與判斷，從而提供精準化的服務和管理。

（三）大數據技術應用于外國人管理的必然趨勢

隨著國家的發展，對外開放的不斷深化，外國人管理工作已經成為一項舉足輕重的事情。多年的工作實踐表明，僅依靠個別單位甚至單個部門管理，難以發揮應有的成效。多部門多警種齊抓共管，才是外國人管理工作的大方向、新出路。但我國目前實行的由中央直屬自上而下的條塊分割管理體系很難對流動性較大的外國人進行管理，它使得各部門間缺乏交流，難以共享信息，在工作中存在很大矛盾性。同時高敏感性和責任承擔制也成為了部門間相互推諉的原因。

部門管理改革很大程度上是被現實的管理困境倒逼所致，近年來很多城市嘗試進行了外國人管理模式的創新。比如上海的“大外管”綜合管理機制，但目前看來其仍存在交流協商松散、信息分享不完全導致的個案共商的情況，況且其主要以大塊、多頭管理為主，出現一例解決一例，無法做到預知問題防范問題，作為緊密聯系外國人日常生活的機構，沒有結合外國人的真實需求對其行為、動向進行了解，在工作中無異于一塊管理空白。入境過程中邊檢機關沒有義務提醒市區公安機關外國人入境情況，而在出入境檢查過程中，邊檢機關對外國人活動軌跡、住宿情況等信息也未能仔細核查。那么在這個過程中，各涉外部門與外國人都有所接觸卻又都了解不多，不能構建、描繪出一個立體的、多面的外國人形象。

黨的十八屆三中全會中提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一宏偉目標，大數據就是實現這一目標的技術路徑，它帶來了管理工作革命，可以完成曾經難以實現的創新。在外管工作中，大數據技術不但是一項行之有效的革新手段，更是發展的必然趨勢。外管工作涉及到的部門眾多，大小工作僅依靠人力資源不但難以管控得當，更造成警力人力的大幅浪費。通過大數據技術，可以將前臺工作逐步轉向后臺，利用海量數據分析研判、精確到人，提高部門管理服務水平，形成“以人為本”的外國人管理思路。因此，在大數據背景下集成信息資源，打破部門壁壘，建立動態化、系統化的外國人管控機制是外管工作發展的必然。

二、外國人管理的數據種類與作用

（一）出入境數據

目前，外國人管理工作中的大部分內容都由國家移民管理局承擔，所采集的通關數據是外管數據中的重點。出入境管理部門在信息技術普及方面一直走在前列，基礎數據的采集整理也十分完善。在外管工作中，外國人出入境記錄是其進入和離開管理范圍的起點和終點標志，對于外管工作的開展有著特殊意義。

出入境數據不僅簡單的包括中國公民與外國公民的旅游、工作的出入境信息，還應包括其他幾個子數據庫。如不準入境人員信息庫、不準出境人員信息庫——對重點人員、法律所規定情形的人員布控、撤控，防止不法分子和敵對勢力潛入潛出，限制國家工作人員出入境權限等管理工作是邊防檢查業務的重要內容;境外人員臨時登記庫、境外常住人員數據庫;對于長期居住、有固定居所的外國人，還應嚴格掌握其在華期間活動信息是否與簽證相符，簽證是否在有效期內等信息。

（二）消費數據

一直以來，外國人的消費信息都是被忽略的一項重要內容。例如，淘寶、京東等電商平臺通過對國人網購交易中隱藏的信息進行深度挖掘，將各年齡段各地區人員的消費愛好、消費習慣、消費水平等定期匯總公布，為店家、物流企業起到了很好的參考作用。同理，對在華外國人的消費數據收集匯總，不但可以了解外國人的消費習慣，從而有針對性的提供服務，而且可以有效預測其是否有不法活動嫌疑——如無足夠經濟能力而非法滯留等，以達到先期預防的目的。

其中，外國人消費數據則包括外國人對消費內容的選擇，如旅游、購物、餐飲、娛樂場所等等;對消費地點的選擇;對何種價位、哪一類的消費場所更為青睞，人均消費水平等。近年來，由于商務來華和旅游觀光的外國人數量增多，來華消費市場存在很多有價值的數據，服務能力和水平仍有很大的提升空間。

（三）就業與居留數據

隨著來華外國人數量不斷增加，就業和居留問題成為了外國人管理工作中的重中之重。近年來“三非”（非法入境、非法就業、非法居留）問題的不斷提出足以證明外管工作所面臨的嚴峻挑戰。

由于入境事由不同、外國人在華居留時間和申報時間不同，治安管理部門應對基礎信息進行登記，包括暫住地登記、房產登記、房屋租賃登記等，并完善重點國家人口備案數據庫，對其在華家庭子女、婚姻情況進行分析，動態了解外國人的居留情況。而外國人社區和服務站也應當主動提交相關信息資料，提供社區聚居外國人并住宿流動情況，對疑似“三非”人員進行報備，建立相關數據庫。

在就業方面，除了對外國高等人才的統計，也要加強對普通就業數據的重視，并將就業人員的性別比例、分布情況、年齡大小等信息統計備案。同時增加學歷文憑鑒定、就業許可篩查、稅務數據驗真等項目，防止偽假數據出現。此外，對“三非”重點省份如云南、廣西等地用人單位進行監察，建立獨立的外國人就業數據庫，對應聘工作的的外國人進行資格審查，根據實地情況定期上報人員信息，將外國人就業數據與中國公民就業數據區分開來，便于各部門服務與管理。

（四）活動軌跡數據

外國人在華活動數據不為公安機關采集，分散在鐵路、民航等多個部門，其對于流動外國人管理工作的意義重大。目前而言，外國人入境后活動大多呈現出聚居性、流動性的特點，與此相關的數據雖較為全面，但卻未多加利用，不能全面立體的構建外國人在華的形象。

活動軌跡的基礎數據庫中應包含外國人鐵路、民航、汽運乘坐時間、始發地、目的地等基本數據。除此之外，還應利用大數據技術，構建出遷徙熱門路線、熱門時間、主要遷入遷出城市等直觀的分析結論。通過外國人在華活動軌跡，完善各國公民在華的遷徙活動數據庫，外管機關可據此對個別有問題的數據進行重點核查，加強對流動外國人的管控能力，防止出現被動管理或管理空白的局面。

（五）其它數據

除了上述與外國人在華生活息息相關的數據，還有很多涉及外國人工作的部門和機構，也都采集了相應的數據，但范圍不大，不具有普遍性。諸如教育部門對留學生這一特殊群體在校的相關管理數據;文廣宣傳部門對涉外演出活動的審批;檢驗檢疫部門對外國人進行的身體檢查數據;在華新聞記者相關信息管理等等。

三、基于大數據的外國人一體化管理系統構建

（一）系統框架

大數據理念首先就是要打破條塊化的部門壁壘，克服數據“孤島化”“碎片化”，建立一個標準化統一化的數據平臺，為外國人管理工作提供服務。傳統意義上多部門協商，綜合治理的信息共享理念難以保證數據立體完整，形成“管理部門—大數據平臺—管理部門”的共享方式，可以保證數據收集的的全面、及時、權威。同時，大數據平臺不只是單單作為查詢信息的數據庫，外管工作敏感復雜，“管理”才是賦予大數據平臺的重要意義，紛繁的數據在經過有效的分析、預測后，由量變到質變，外管機關通過前置介入，提前應對，將不穩定因素，不安全因素消除在萌芽狀態。同時，即時的“瞄準”重點區域，動態調整控制的方向，預測管理對象的現實狀態。

一體化管理系統由外管機構進行統一管理、統一負責。其中出入境管理工作是外管工作的基礎，出入境系統應在原有基礎上提高自動化，實現受理、審核、審批的智能化，將核查工作作為管理的核心內容。在對入境外國人進行檢查記錄時，應提取該入境人員的全部關鍵信息如國籍、年齡、性別、經濟情況等，導入大數據平臺與綜合數據庫內的信息進行比對分析，對其可能興趣、愛好、活動、習慣進行初步推斷，標注其所需管控的重點程度。在其進入中國境內的那一刻起，就建立一個專屬于本人的動態活動檔案，并在大數據平臺上公布共享。通過這種方式，其他涉外部門也都能做好充足準備，做到心中有數，提高管理質量。

在華外國人活動期間同樣受到大數據平臺中心的實時管控，但眾多涉外部門并不直接參與管理決策和統一調度，而是作為大數據平臺的業務“螺絲釘”和數據“收集器”。各部門各司其職，不需要對管轄范圍進行推諉扯皮、逃避責任，而是由大數據平臺中心對每個外國人進行單獨分析管理，這樣不但提高了管理精確度，更打破了部門的固有壁壘。比如，通過對某外國人的活動軌跡、居留情況、就業情況和近期消費數據分析，判斷其可能有跨省市流動的趨勢或可能正從事未經登記的工作。預測中諸如“非法就業”“非法拘留”等重要管控問題會傳達至外管工作人員處進行進一步核查，經審核無誤后向相應部門發布信息，而如“跨省流動”類的基礎管控問題會由大數據平臺自動對相關部門進行提示，將被動管理變為主動管理。

相應的，一體化管理系統的數據庫需要實時的更新。數據挖掘不單需要分析各變量間的關系、加強算法優化，大量的數據才是大數據應用的基礎。完整記錄外國人在華各項活動，需要加強基礎層面的信息聯網與收集工作，防止出現數據收集的盲區。在綜合數據庫中，要完善外國人動態活動檔案評級機制并定期更新。與通常違法犯罪等不良記錄寫入重點管理人員數據庫的方法不同，大數據平臺可以通過分析數據間的相關性，將看似無意義的信息進行聯系，在后臺對潛在的不穩定因素進行評估。若超過一定闕值，則加強對其管控優先程度，實現精細化管理。

大數據平臺同時也需要服務廣大在華外國人。可以通過設計相應的軟件，在手機等無線終端上對外國人的各項需求進行一站式網絡辦結，使外國人不懂中國國情、辦事難的問題得以解決，也便于整個外管工作的順利開展，有利于業務正規化辦理，減少代辦、不辦的現象。

（二）關鍵技術與面臨困難

1保障數據庫建設。大數據平臺建設的基礎是大規模、多類型的數據庫，整個平臺搭建的是一個動態化、智慧化的數據系統，除了基礎技術需要滿足要求，也需要完整的建設機制保障各個環節的有序發展。整個數據庫不是作為一次性產品來制作，而是一個可持續維護的系統。需要在建設之初明確總體布局，自上而下的完成設計，才能確保平臺的穩定性和可行性。在國家層面，可以設立統一領導的的外管信息化部門與數據中心，由各省市分管數據庫的建設，各基層單位負責信息的錄入與收集，各司其職的完成工作。

在數據庫建設中，大量資金投入和人員維護是大數據平臺運轉所必不可少的。由于各地區情況不同，容易出現各省市發展不均衡，水平參差不齊的現象。如今，后臺工作逐漸成為管理的重心，應當轉變發展思路、創新發展理念，將技術人員作為大數據平臺構建的核心骨干進行統一管理，國家統一補貼數據庫的建設，減少行政冗余，提升工作效率。

2深入數據分析技術研究。長期以來，數據發展經過了被動收集、主動產生、自動生成的各個階段，其中自動生成是大數據應用的核心。外國人在華期間的各項活動生成了海量的數據，收集的根本目的是依照需求提取并利用其中有價值的信息點。這其中提取的能力顯得尤為主要，也是建設大數據平臺面臨的挑戰。

在外國人管理工作中，處理模式可分為流處理與批處理兩種。流處理通常稱為數據的實時處理，對于大數據平臺計算能力是一個重要挑戰，它可以對指定區域與重點管控的外國人進行實時預測與管理。隨著在華外國人數量的不斷增加，處理壓力增大，數據分析算法應針對外國人活動進行研究、提高效率，并不斷加強平臺計算性能和多線程并行的能力。批處理則是整個外管大數據平臺的標尺，它對各國公民活動的分析畫像，是流處理數據比對的標準。外管大數據平臺的數據紛繁復雜，管理對象并非機器，具有實時變化的特點。只有定期將新的數據深入分析研判，充分利用編程模型分塊處理、優化算法，得出符合現階段外國人活動行為的種種標準，才能實現更好的管理效果。

3完善大數據功能設置。大數據功能的實現需要很多技術的輔助，大數據平臺是在不斷發展的，云計算能力只是運行的基礎的功能，而非全部。除云計算需要大量的處理性能外，文件系統也是支撐整個數據平臺運轉的基礎。如此龐大繁雜的數據，將之理順、分類、劃分優先級是極為困難的，同時新的數據又在源源不斷的產生，如果不能有所改善，平臺的運轉會耗費大量的財力物力并效率逐漸低下;此外，在數據庫物理結構和軟件系統出現故障時如何處理;數據頻繁讀寫造成的硬盤損害如何更替;數據庫如何加強自檢與備份，都是大數據平臺應做好的功課，也是所面臨的重要挑戰。

四、外國人管理中的數據安全分析

（一）數據安全的必要性

外國人管理工作作為國家管理工作的重要內容，由于外國人本身群體的敏感性，對其隱私的保護至關重要。同時數據的真實性也極大的影響整個大數據平臺預測結果的準確性。目前，我國處于發展的深水區和攻堅期，與其他國家的友好往來、共商共建是大勢所趨，為防止部分別有用心的境外分子破壞兩國關系，觸動國家根本利益，安全問題至關重要。不論是流動數據還是已經存儲的靜態數據，都是整個大數據平臺搭建過程中都需要認真對待和解決的問題。

（二）保障數據安全的對策

1構建數據信息安全體系。大數據安全不同于普通的數據庫安全，大數據平臺的數據種類、存儲結構、內容價值都很不相同。所以這也意味著傳統數據庫的軟硬件保護方式已經不適應當前需要，不僅保護外國人活動隱私是十分重要的內容，分析功能和評估功能一旦被利用，整個大數據平臺都有可能出現錯誤的預測和評判。龐大、復雜是構建整個外國人管理大數據平臺的特點，也對全新的信息安全體系提出了挑戰。

在整個安全體系中，網絡安全的各個方面都應有所考慮，其中一個關鍵需求是不論大數據平臺受到何種攻擊和破壞，系統仍可以可靠的運行，不會中斷。將數據中心進行分散，并行運轉，進行安全風險預估，制作多種風險模型，災難備份，使整個體系中的人員、軟件、硬件整體結合起來，建立一個安全標準的外管大數據平臺。

2基于大數據真實分析技術。外管平臺一項重要工作就是評估各國公民在華的生活習慣與軌跡并作為平臺的參考依據。在保證整個大數據平臺的內部安全的情況下，仍有可能通過外部惡意提供大量錯誤、垃圾數據的方式，影響評估結果的真實可靠性，以達到某些目的。在這種情況下，基于大數據的真實分析技術是不可或缺的。及時發現數據中的問題，依據算法自主判斷數據的真假與來源，對于整個外管大數據平臺的正確運

作具有重要的意義。

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（石鵬，中國人民警察大學）