追求投資回報，釋放美國創新

編譯 方陵生 梁偲

2018年12月，美國商務部（DOC）和國家標準與技術研究院（NIST）聯合發布了年度特別出版物——《釋放美國創新的投資回報計劃》綠皮書。該投資回報計劃的愿景是要將創新注入美國經濟中，通過聯邦科技投資實現美國經濟效益的最大化。

自二戰以來，美國在科學、技術和創新發展方面一直處于世界領先地位，但目前這種領導地位正在全球范圍內受到挑戰，特別是美國在人工智能、量子計算和機器人等未來行業的領導地位。與快速、根本性的技術進步相結合的創新對美國經濟競爭力和國家安全從未像今天這樣重要。

兩個法案促進美國經濟發展

美國的創新體系在很大程度上是由聯邦政府資助的大學、研究所和聯邦實驗室的研究開發所產生的發現和發明推動的。1980年頒布的《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）和《史蒂文森-懷德勒法案》（Stevenson-Wydler Act）對美國產生了革命性的影響，明確了公眾的知識產權歸屬，并通過激勵措施促進對美國經濟產生影響的技術發明的商業化開發。這些具有里程碑意義的立法以及隨后的更新對美國起到了很好的作用。

《拜杜法案》主要解決由聯邦政府資助發明的所有權問題。具體來說，它允許公司、非營利組織和大學保留由聯邦政府資助的研發發明的所有權，以促進其進一步發展。根據《史蒂文森-懷德勒法案》，作為機構任務的一部分，每個聯邦資助的研發機構都被授權確保知識產權的所有權，并通過技術轉移直接為美國創新做出貢獻。聯邦機構有義務將具有潛在經濟價值的發明轉移給私營部門，有效地將創新技術轉讓給美國公司和企業家所用。通過這些立法，技術轉移行業應運而生，美國經濟也因此一直增長。

自這兩個法案的實施以及隨后對技術轉移立法的修訂以來，美國的競爭環境發生了巨大變化。技術轉移立法的框架在世界各地得到廣泛效仿和進一步調整。隨著全球創新步伐不斷加快，技術轉移及其實踐已取得長足進展。更短的產品生命周期、顛覆性的商業模式、新的合作戰略、全球化的研發和供應鏈，都得益于數字、通信、生物、材料和量子技術領域內的研發與革命性進步。

事實證明，聯邦研發部門和私營部門之間的合作是一種有效的模式。僅2017年一年，聯邦政府在研發上就投入了約1 500億美元（約有1/3投資在全國聯邦實驗室，2/3在大學和私營研發機構），聯邦政府的研發資金約占美國研發支出的1/3。1996年到2015年美國技術轉移指標顯示，經濟增長超過了1萬億美元，創造了數以百萬計的新工作崗位。拯救生命的藥物、疫苗和醫療設備、互聯網、全球定位系統（GPS）等關鍵技術，以及支撐美國生活方式各個方面、不勝枚舉的其他創新，都可以追溯到聯邦實驗室、聯邦資助的大學和私營部門研發機構的開創性工作。

實現“從實驗室到市場”的目標

盡管聯邦技術轉移法律和技術轉移活動在近40年來一直秉承為國家服務的宗旨，并鍥而不舍地支持創新，但美國近來卻遭遇了前所未有的挑戰。為了應對這種挑戰，美國于2018年3月20日發布的《總統管理議程》為21世紀聯邦政府的現代化制定了一個長期愿景。而《釋放美國創新的投資回報計劃》（Return on Investment Initiative for Unleashing American Innovation）綠皮書是對管理議程的一個直接支持，旨在釋放美國的創新能力，推動總統管理議程中“從實驗室到市場”跨部門優先目標，使得美國人民在聯邦研究與開發上的投資為國家經濟和國家安全帶來回報。

“從實驗室到市場”的目標旨在促進技術從聯邦資助的研發轉移到私營部門，進而促進美國經濟增長和國家安全。“從實驗室到市場”的目標由美國商務部通過美國國家標準與技術研究院和白宮科技政策辦公室（OSTP）共同主導實施。商務部是負責技術轉移政策和實施的主要聯邦機構，商務部長授權NIST負責技術轉移政策的管理工作，促進技術轉移，并向國家報告技術轉移的進展。NIST的使命是促進美國的創新和產業競爭力，NIST也是聯邦實驗室技術轉移聯盟（FLC）召集美國各聯邦實驗室的組織機構。

投資回報計劃綠皮書是基于對美國利益相關者反饋評估的一份討論文件，文件提供了關鍵利益相關者的初步總結，陳述了美國21世紀技術轉移和創新體系現代化的關鍵性需求，并確定要進一步加強美國公私合作創新的短期和長期行動。綠皮書還綜合了以往報告的廣泛性審查結果，以及與聯邦資助的研發技術轉移政策和實踐相關的研究。

2018年4月19日，“釋放美國創新”研討會在華盛頓特區的美國和平研究所舉行

投資回報計劃將通過聯邦科技投資實現美國經濟效益最大化，實現方式包括以下兩個方面：一是在快速變化的技術市場中滿足當前和未來經濟發展、國家安全的需求，增強美國在全球的競爭力；二是吸引更多私營部門投資創新產品、流程和服務，投資新的企業和行業。為進一步釋放美國創新活力，實現“從實驗室到市場”的目標。綠皮書中提出了以下5個戰略目標和15項行動方案。

確定聯邦技術轉移政策和實踐中的監管障礙，提出改進措施

旨在使產業界更容易與聯邦實驗室合作，并通過消除實際的監管或行政障礙，促進聯邦政府資助的研發成果轉化。

行動1.政府使用許可證界定“政府使用許可證”的使用范圍，即供政府或政府承包商在與政府達成協議時直接使用的產品或服務，僅用于政府目的，包括在研發中的繼續使用。如果不是直接使用或消費的產品或服務，政府使用許可證的適用范圍就不應擴展到有關商品或服務的制造、銷售，或以其他方式提供給第三方。

行動2.介入權確定政府可以在何種情況下行使介入權（March-In Rights），授權某項發明的進一步開發，以實現實際應用。介入權的使用要與法規規定一致，而不能作為聯邦政府控制商品或服務市場價格的監管機制。在其他補救措施失效的情況下，在重大國家問題或宣布國家進入緊急狀態下保留介入權。

行動3.向美國制造業傾斜的政策保護并加強美國制造業，聯邦政府資助產出的產品必須在美國境內大規模生產。在政府范圍內簡化程序，并實施統一的豁免程序。確定美國制造業優先的途徑包括：將現行法規中的獨家許可證修改為針對所有的許可證；除被許可人之外，還包括任何等級的所有承包商。

行動4.軟件著作權為聯邦政府研發的軟件產品建立著作權保護。這種小范圍定制化的調整符合“將研發創建的知識產權轉移至私營部門，以開發市場化的產品和服務”的原始法定意圖。

行動5.商業機密為保護與聯邦政府實驗室開展研發合作的公司所持有的商業機密，建立清晰一致的定義和所需權限。擴大保護商業機密的權限，如果商業合作者在實現合作研發協議產品的實際應用上有顯著需求，則可將潛在的信息保護期從當前的5年延長至10年。

行動6.促進聯邦實驗室的技術轉讓精簡聯邦實驗室的技術轉讓政策和做法，授權商務部頒布實施與《史蒂文森-懷德勒法案》一致且簡明的政策和實踐。確定所有從事研發的政府實體需要為美國創新做出貢獻的使命要求。為支撐美國創新，促進制造業發展和出口，制定和實施與國際知識產權保護中的“合理使用”相一致的政策。根據《2018年國防授權法案》，需要就聯邦雇員向非發明形式的知識產權支付特許使用費做出立法修正，此項修正延伸至所有的聯邦雇員。

行動7.對雇員發明權的規定向聯邦政府提供聯邦雇員當前的發明權轉讓現狀，規定發明權的現有分配方式，簡化發明權的確定過程。

加強與私營部門技術開發專家和投資者的合作

旨在使私營部門更容易與聯邦研發機構合作，吸引私營部門對研發成果轉化的投資，加速技術成熟和商業化。

行動8.精簡合作機制確立立法解釋、許可政策與實行最佳實踐之間的一致性，同時精簡執行程序，將包括許可和賠償條款在內的合作透明化，為每項許可定制具體的財務條款。在政府范圍內，通過開發、使用基于業務發展速度的最佳實踐和工具，獲得現代化、精簡化和快速響應的客戶體驗。聯邦研發項目承包商、受讓人和合作者的一致性賠償條款將考慮使用替代條款，包括在《聯邦侵權索賠法》范圍內的免除責任。

行動9.新建或擴展合作機制批準建立新機構，擴大現有機構，簽訂合作伙伴關系協議。擴大技術商業化協議（ACT）權限的使用；建立研究交易管理局（RTA），以商業發展的速度來簡化、加速、定制和執行合作協議，以促進研發合作成果的轉化，確保RTA傳遞與《拜杜法案》相一致的知識產權政策；授權所有聯邦研發機構建立非營利基金會，制定和使用一致的政策和實踐來運營此類非營利基金會，通過吸引私營部門投資來加速成果轉化、促進技術成熟和商業化，促進研發機構使命的完成；向所有聯邦實驗室擴展租賃使用權限，以便將未使用的不動產租賃給私營部門，支持技術轉讓和商業活動的開展。

行動10.技術成熟基金允許有限度地使用研發資金來保護知識產權，尤其是為了確保政府對專利發明的權利和利益。與美國小企業管理局合作進行小企業創新研究，總結公眾對技術成熟基金和對小企業管理局的改進意見，以便制定后續行動方案。

建立更具創業精神的研發團隊

旨在深化研發團隊對行業需求的了解，靈活地支撐行業需求，以推動技術轉移工作，促進初創企業成長，創造就業，促進經濟增長。

行動11.技術創業項目在聯邦研發機構內廣泛設立技術創業項目，聯邦研發機構利用這些項目推廣最佳實踐。在政府范圍內，制定和使用連續性的政策和實踐來實施和運行聯邦研發機構的技術創業項目。針對NSF的項目、能源部的實驗室嵌入式企業家項目等就公眾意見進行匯編總結，以供其他部門采取適當的行動。通過招聘、培養和留住具有商業和科學技術背景的專業人才形成特定的職業體系，以從事聯邦技術轉移工作。

行動12.管理利益沖突執行政府要求，更好地管理各方利益沖突，促進創新，包括任何經濟利益，由機構負責人與機構的法律顧問協商批準。授予隸屬聯邦實驗室的科學技術專業人員、高級管理人員長達3年創業假休的權利，允許他們參與有償或無償的促進技術轉移和商業化的企業活動，并具有恢復職位的權利。

優化支持技術轉移的創新工具和服務

旨在使聯邦研發資助產生的知識產權更易獲取，也方便公眾獲取聯邦研發資產信息。

行動13.聯邦知識產權數據報告系統建立一個現代化、安全可靠、可互操作的數據平臺，用于公布政府范圍內的由聯邦研發產出的知識產權相關數據。保障聯邦研發基金的獲得者以及負責管理知識產權數據的相關人員能夠方便地獲取、分析和使用數據。在政府層面，制定一致和簡化的監管要求和相關實踐，以保證能及時、透明地公布聯邦研發資助產生的知識產權數據。

行動14.擴大聯邦研發資產訪問權建立聯邦數據門戶，方便公眾對數據的訪問、使用和分析。該門戶提供的信息包括政府層面聯邦內外部研發計劃產生的知識產權以及聯邦的研發項目、專業知識、設施、工具、服務和其他相關資產等。為聯邦實驗室提供一致和簡化的實施規則，以方便公布其研發的最新數據。

提高對全球科技趨勢和基準的把握和理解

旨在更好地獲取、評估和改進聯邦研發成果，提高影響力和優化技術轉移業務流程。

行動15.基準和指標建立測度指標體系，以便對全球科技趨勢和基準有更好的把握。更好地獲取研發成果、評估其影響和改進支持技術轉讓的運營流程。

編制權威分析報告，為聯邦政府資助的研發項目提供有意義的測度指標。這些測度指標可用于評估和改進研發成果及其影響力，還能預測研發成果產生影響所需的時間。在政府層面，對評估聯邦研發計劃的研發成果和影響力的指標提出法定要求，制定和使用對研發成果和影響力進行評估的指標，并與高校進行比較，同時對其經濟影響進行研究和評估。

美國經濟競爭力的增強得益于私營企業有能力推動基礎研發產生的新技術，并提供推動美國經濟向前發展的產品和服務。這一生態系統使美國享受到了科技進步帶來的經濟利益，并保持了國家的繁榮和強大。綠皮書中的行動措施旨在簡化聯邦技術轉移政策流程，減少政府官僚作風和繁文縟節，以加速向私營部門的技術轉移，加快創新。我們的目標是消除技術轉移與合作中的障礙，消除創新障礙，實現伙伴關系模式的現代化，擴大創新創業生態系統，加速經濟價值的創造，通過研發投資回報美國人民，創造更多機會。