制度變遷視角下資產評估準則發展的國際比較研究

■ 郭志廣 鐘澤宇 王文姝

一、問題的提出

諾思認為：“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”資產評估準則是為了適應政府監管部門、社會公眾、評估報告使用方等利益集團的需求而制定的，用來規范和指導資產評估機構及資產評估專業人員執業的標準。從制度變遷的視角來看，資產評估準則是一種制度，它有提高估值的質量、使專家工作更容易等優點。

制度變遷理論作為新制度經濟學的核心部分，它指出制度在均衡與不均衡中不斷發展變化。一個制度之所以會變遷，是因為行為主體對現存制度安排不滿意，認為變遷后帶來的利潤大于變遷的成本，就會廢除舊制度建立新制度實現制度均衡。李雙海（2003）認為新制度經濟學中的制度變遷理論對評估準則的制定具有很強的解釋力，認為評估信息提供者和使用者的分離以及國際交流和國際融資的需要產生了中國資產評估準則，而由于成本效益問題導致中國資產評估準則制定較遲。趙邦宏，王淑珍，王哲（2002）提出影響資產評估準則制度成本的因素包括知識存量、準則變遷類型、制定方式等。Krabec, Tomas（2014）基于新制度經濟學，認為評估準則是“經濟理論的產物”，分析出影響評估準則發展的因素主要有三個：一是國家和立法，二是科學，三是專業利益集團。王哲，王誠軍（2015）認為由于各國的經濟發展和法律體制不同,各國的評估管理體制與相應準則也存在較大的差異。諾思告訴我們，歷史是至關重要的，因此通過制度變遷的視角研究資產評估準則的發展是非常有必要的，但鮮有關于從制度變遷角度來對中外資產評估準則發展進行比較的文獻，本文在上述研究的基礎上，主要根據諾思的制度變遷理論對中國以及在評估界有著較長歷史的美國、英國的資產評估準則進行對比分析。在敘述三個國家資產評估準則演變的基礎上，著重從準則變遷的動因、方式、路徑依賴方面進行展開，對其發展歷史進行全面剖析，從而對它們現階段形成的準則予以解釋。

二、各國資產評估準則的演變

（一）美國

1.評估準則的探索階段

19世紀下半葉，美國成立了專業評估公司，一些自發形成的評估團體對評估準則的制定開始進行初步探索。“20世紀30年代，美國多個評估專業組織就已制定并采納了職業道德準則和專業評估準則。最初的評估目的主要是財產保險、維護產權交易雙方利益、資產抵押貸款、家庭財產分割等。20世紀70年代以來，形成的規模較大的評估協會有16 個，各協會制定有自己的規章制度和評估準則。”這時美國政府認為其作為資本主義國家，應通過市場自發調節經濟，從而未對評估行業進行直接管理。

2.評估準則的統一階段

20世紀80年代，美國出現泡沫經濟，爆發了從房地產行業延伸到金融行業的儲蓄和貸款危機。1986年9月美國國會指出此次事件的重要原因之一是抵押資產的不當評估。那時美國還沒有一個統一的資產評估標準。為了使得抵押貸款業務中的評估行為更加規范并且防止誘發金融危機，1987年，美國評估師協會（ASA）和其他8 個評估協會成立了美國評估促進會(AF)，并于當年制定了第一部統一的行業標準《專業評估職業統一準則》（USPAP）。1989年，美國國會通過《金融機構改革、復興和實施法令》（FIRREA），該法令規定必須根據公認的評估準則即評估促進會發布的評估準則來執行涉及聯邦交易業務的評估。由于USPAP 得到了美國立法的認可，所以它被大多數專業評估組織所采納遵循。

3.評估準則的發展階段

USPAP 自制定之日起就帶有綜合性評估準則的性質，不僅包括了不動產評估和報告的準則，還包括評估復核、評估咨詢和動產評估、企業價值評估等準則，這大大降低了未來制度變遷的成本。從1992年到2006年，每年都會修訂并出版一部新的《專業評估執業統一準則》。

4.評估準則的逐步完善階段

2006年，國際評估準則委員會（IVSC）和美國評估促進會就準則趨同問題在美國華盛頓舉行會議，簽署了麥迪遜協議，進一步促使美國評估準則與國際評估準則協調一致。2006年以后，USPAP 改成每兩年修訂一次，主要對一些細節、概念類的要求進行修改完善，使其能夠及時反映出評估業最新理論成果和實踐。USPAP 的不斷修改完善，促使開展評估項目更加規范化與合理化。

（二）英國

1.評估準則的探索階段

早在1868年，各地規模不一的測量師協會和俱樂部共同組建了英國測量師協會。1881年協會獲頒“皇家”榮譽，1964年正式更名為英國皇家特許測量師協會（RICS）。19世紀中后期到1976年期間，RICS 制定過相應的評估準則，但由于存在局限性而沒有形成一個較為完整的準則。

2.評估準則的統一階段

20世紀70年代，英國出現了不動產危機，相關利益集團對不動產評估中一些不規范、不一致的做法十分不滿；同時，歐洲及其他地區的相關人士也開始重視準則的重要性。因此，RICS 開始著手制定統一的評估準則，并于1976年正式發布了世界范圍內最早的評估準則——《評估與估價指南》（又稱RICS 紅皮書）。但此時該準則主要用于以規范財務報告為目的的評估，沒有形成一個比較完善普遍的準則體系，具有很大局限性。

3.評估準則的發展階段

英國的評估準則注重與會計準則的協調，隨著會計準則和評估執業慣例的變化，RICS 紅皮書也因此多次修改，1990年第三版出版并于1991年成為所有特許測量師的強制性標準。1996年第四版生效，內容上主要針對不動產評估。但隨著經濟全球化的發展，其準則、理論、實務以及專業術語上與國際上廣泛認可的《國際評估準則》存在差異，不能滿足日益全球化的資本市場和國際經濟界的要求。在這種背景下，參考《國際評估準則》的重要理念和思路，2003年第五版紅皮書出版并改名為《評估與估價準則》，由此形成了具有普遍性的通用準則。

4.評估準則的逐步完善階段

隨著英國會計準則（GAAP）和國際評估準則的發展，紅皮書不斷修訂，于2007年發布第六版，2011年發布第七版。第八版紅皮書于2012年發布，該版本根據2011 版《國際評估準則》進行修訂，并將它以附件形式單獨附在紅皮書后。2014年，為反映GAAP 的變化，對《RICS 評估-英國專業標準》進行了修訂；同時，根據測量師在其他國家評估的實踐需求，全球版《RICS 估價—專業標準》新增了包括商業估價及無形資產相關的內容，其覆蓋范圍擴大至各種資產以及相關負債。由于2017 最新版國際評估準則（IVS2017）發布，RICS 對紅皮書全球部分進行了修訂，在語言使用和術語等方面更加規范。

（三）中國

1.評估準則的探索階段

中國的評估行業在改革開放和國企改革的浪潮中應運而生。由于政治上條塊分割的管理體制，中國評估行業發展初期形成了多部門的管理模式。1989年，財政部、原國資局等發布了《關于企業兼并的暫行辦法》、《關于出售國有小型企業產權的暫行辦法》，開始對資產評估做出規定。1991年，國務院發布《國有資產評估管理辦法》（第91 號國務院令）。同時相關政府部門也發布了一些評估執業技術要求。但此時未形成全面的標準，也未以準則的形式發布。

2.評估準則體系的初步建立階段

1993年，中國的評估公司及合格的評估專業人士成立了中國資產評估協會（簡稱“中評協”）。1995年中評協加入了國際評估準則委員會（IVSC），奠定了它在國際及國內的重要地位。1996年中評協組織起草了《資產評估操作規范意見（試行）》，是我國評估準則的開端。1999年至2000年，中評協和業內專家以財政部的名義發布了相關規范性文件，以中評協名義發布了多項指南。2001年以財政部名義發布了中國第一項實體性評估準則——《資產評估準則——無形資產》。中評協在總結中國資產評估理論研究和實踐成果的基礎上，充分借鑒《國際評估準則》(IVS)和相關國家評估準則的成功經驗，制定了《資產評估準則——基本準則》和《資產評估職業道德準則——基本準則》，并于2004年3月22日由財政部發布，這兩個準則標志著中國資產評估準則體系已初步建立。

3.評估準則的發展階段

隨著評估界對準則的迫切需要及評估范圍的拓展，2007年，中評協在基本準則的基礎上發布了一系列程序性準則、實體性準則及指導意見。與此同時，由職業道德準則和業務準則兩部分組成的資產評估準則體系正式形成。

4.評估準則的逐步完善階段

2008年，在財政部和國家知識產權局的指導下，中評協修訂了《資產評估準則——無形資產》。為了適應經濟的快速發展，08年后，中評協發布了一系列準則，包括《資產評估準則——珠寶首飾》、《資產評估準則——企業價值》等若干實體性具體準則以及程序性準則、評估指南、評估指導意見，使得資產評估準則體系更加完善，更具有普遍意義。2017年，為貫徹落實2016年頒布的《中華人民共和國資產評估法》，財政部制定了《資產評估準則——基本準則》，中評協在此基礎上發布了25 項資產評估執業準則和1 項職業道德準則。至此，中國的資產評估準則體系已經基本全面建成。經過多年的改進，中國評估準則（CVS）在基本的專業概念、主要技術方法和重要的技術術語方面已經達到了與IVS 的一致，這意味著評估工作的開展符合中國國家標準的同時也符合國際標準。

三、各國資產評估準則的演變分析

結合上文三個國家的資產評估準則演變歷史，下文將根據制度變遷理論，對資產評估準則制度變遷的動因、方式、路徑依賴進行分析。資產評估準則作為一種制度，它的變遷不是自發產生的。諾思的制度變遷理論認為，社會條件發生改變而現存制度不能滿足人們需求時，會促使新的制度產生。根據變遷的主體不同，林毅夫提出強制性變遷與誘致性變遷的制度變遷方式，對制度變遷理論進行了完善。諾思沿著阿瑟和戴維的思路將路徑依賴的分析方法引入制度變遷分析中，他研究發現，路徑依賴對制度變遷具有極強的制約作用，并且是影響經濟增長的關鍵因素。

（一）評估準則變遷的動因分析

1.制度環境的變化

美國評估準則變遷的動因同制度環境的變化密不可分。由于美國民主性較強，發展初期便有多個民間評估組織各自制定準則，導致這些準則之間存在矛盾，評估出現混亂局面。20世紀80年代出現儲蓄和貸款危機，美國頒布了FIRREA。在這種制度環境發生轉變的背景下，評估準則發生了變遷，從而制訂了USPAP。隨著經濟全球化的發展，評估準則的制度環境又發生了改變。國際評估準則委員會不斷促使世界各國形成一個統一的評估準則，為了適應全球化的發展方向，美國于2006年就準則趨同問題與國際評估準則委員會簽署了麥迪遜協議，促使美國評估準則隨之變化。

同美國資產評估準則發展非常類似，英國于20世紀70年代出現不動產危機，各路金融人士對不動產評估中的不規范提出不滿，基于這樣的制度環境，英國統一的資產評估準則才開始制定與確立。在英國會計準則不斷變化的制度環境下，RICS 紅皮書不斷修訂。同時，由于經濟逐漸向全球化方向發展，英國評估準則不能滿足日益全球化的資本市場和國際經濟界的要求，因此2003年參考《國際評估準則》，發布了與以往內容相差較大的紅皮書——《評估與估價準則》，實現了與《國際評估準則》的接軌，而內容上也不再只注重不動產評估。2012年版的紅皮書中，更是將《國際評估準則》附為一個獨立部分，可見經濟全球化的環境對英國評估準則的影響之大。

隨著經濟的發展和國企的改革，中國資產評估準則隨之發展。中國資產評估行業起步較晚，評估行業在計劃經濟向市場經濟轉變中誕生，這時各國經濟交易不斷增強，資產評估準則需要適應評估行業國際化的發展，而此時英美等國的評估準則及國際評估準則的制定比較完善，所以在中國資產評估準則制定初期就有明顯借鑒國際評估準則的特征，這大大降低了準則制定的成本。同時，在國企改革的環境下，1991年國務院以法令形式頒布了《國有資產評估管理辦法》，為中國資產評估準則體系的建立健全和在全社會的推廣應用埋下了伏筆，在一定程度上規范了與國企改革有關的資產評估行為，優化了資產評估準則的制度環境。資產評估準則需要以適應制度環境為目的不斷變遷。隨著中國證券市場上發生多起因關聯方交易而引發對無形資產評估的爭議，2001年發布了《資產評估準則——無形資產》。2016年頒布的資產評估法，為評估及市場經濟的有效運行、健康發展，產權的運作提供了良好的環境，為準則的不斷完善奠定了良好的環境基礎。這是制度與制度環境不斷協調適應的過程。為了適應立法環境的變化，2017年重新修訂了一系列準則。這些都充分表明了中國資產評估準則與制度環境相適應而不斷變遷的特征。

2.準則需求的變化

美國評估行業誕生于19世紀，最初的評估目的主要是財產保險等，所以其準則的針對性較強。在此后的將近一個世紀，由于美國對自身財產歸屬的看重與個人財產維權意識等，美國資產評估行業“百花齊放，百家爭鳴”，各組織有各自的評估準則，行業呈現混亂局面。經濟復蘇時期，外部環境的改變讓資產評估準則制度供給嚴重滯后，導致了儲蓄和貸款的危機。由此根據政府等相關利益集團的需求，制訂了統一的行業準則，該準則的制定也開始帶有綜合性和一般需求性。

英國評估行業也誕生較早，誕生早期就組建了統一的行業協會。20世紀70年代的不動產危機促使對評估準則的迫切需求，但該準則當時還僅限于以財務報告為目的的評估，具有鮮明的不動產評估特色，不具有普遍性。此后隨著經濟的不斷發展，出現了更多其他方面的準則需求，由此英國的評估準則不斷修訂與完善最終形成了在全球范圍內對其會員均具有指導意義的評估準則。

由國企改革應運而生的中國資產評估行業，最初的評估主要服務于國有資產的產權交易，評估范圍較為狹窄，此時由政府為主體制定規范標準，這個過程中政府既是制度的需求者，也是制度的供給者。隨著證券市場上關于無形資產評估的爭議增加，相關利益集團包括產權所有者及資產受讓方等對無形資產評估準則的需求增加，因此推動了中國第一項資產評估實體性準則——《資產評估準則——無形資產》的頒布。此后十幾年中，隨著經濟快速發展，中國資產評估的業務范圍以及業務深度不斷拓寬和加深，其他準則的需求也不斷加大，因而出現了機器設備評估、珠寶首飾評估、森林資源資產評估等專業性極強的評估準則。

（二）評估準則變遷的方式分析

美國資產評估準則制度變遷過程就是誘致性變遷，其主體為自發形成的組織、協會。美國由得到立法認可的評估促進會制定基本準則，州和地方政府在此基礎上制定各自標準，各聯邦金融機構的監管部門再制定附加要求。即美國FIRREA 建立的準則體系由行業到政府，自下而上層層遞進。比如泡沫經濟產生后，作為初級行為主體的美國八個資產評估行業組織聯合制定了統一的行業標準USPAP，作為次級行為主體的美國政府制定了嚴格的立法和統一的執業規范來推動制度的變遷。美國評估準則變遷的過程從一開始一直都是誘致性變遷，有著評估準則的制定自下而上、評估準則由局部到涵蓋多種評估目的的整體性的特點。

與美國相似，英國資產評估準則制度變遷為誘致性變遷，其主體為英國皇家特許測量師協會。英國最早出現的評估準則是RICS 紅皮書，也是世界范圍內最早的評估準則。準則形成之前的不動產評估不規范影響了相關利益集團的利益，由此這些利益集團要求對準則進行規范，這可以保障他們各自的應得利潤，于是推動了評估準則的制度變遷。后來隨著經濟全球化的發展，英國資產評估行業外部環境發生了改變導致原有的制度出現了不均衡的現象，作為初級行為主體的測量師協會為了推動該國評估行業國際化發展，又推動了準則的變遷，使得至今2017年版的RICS 紅皮書的覆蓋范圍擴大至各種資產，包括相關負債。

中國早期的資產評估準則制度變遷為強制性變遷，其變遷主體為政府機構。政府機構通過領導人指示、研究機構負責制度設計的方式，推動了準則自上而下的制度變遷。其原因主要有以下兩點：一是由于中國各種制度的供給者長期以來都是政府，資產評估準則也不例外。二是國企改革進程中需要防止國有資產流失，政府必須牽頭組織制定相關評估制度。該方式具有由于政府權力和威望使得制度革新的成本較小、阻力較小的特點。隨著中國資產評估協會的成立使資產評估行業擁有了利益代言人，協會在財政部門的牽頭下組織制訂了一系列準則。2001年取消國有資產評估項目的立項確認審批制度，評估具體準則的制定也隨之轉移給行業協會。此時準則的變遷主體逐步轉變為政府和行業自律組織并存的形式，變遷方式也由強制性變遷逐步過渡到強制性與誘致性變遷結合的方式。2016年資產評估法的頒布正式明確國務院有關評估管理部門制定評估基本準則，各行業協會在此基礎上制定執業準則等其他準則，并且該法律建立起政府監督與行業協會自律管理相結合的監管方式，充分彰顯了資產評估準則強制性變遷與誘致性變遷相結合的變遷 方式。

（三）評估準則變遷的路徑依賴分析

中國的評估準則具有很強的路徑依賴特征。從一開始，中國評估準則的制定就借鑒了國際上相關評估準則的制定經驗和成果。其中，國際評估準則對中國評估準則的制定有很大影響。這種“搭便車”的方式大大降低了制度的制定成本。由于存在路徑依賴的影響，制度變遷往往會依賴于原始的路徑選擇。因此，中國資產評估準則的變遷在照顧到國情的同時更多依賴國際評估準則發展的路徑。其次，2004年后，中國評估準則在發展中一直保持以兩個基本準則《資產評估基本準則》和《資產評估職業道德基本準則》為基礎的框架來制定其他準則，具有明顯的路徑依賴特點。除此之外，中國資產評估準則沒有經歷西方國家的自然孕育過程，因而準則一開始就具有高度權威性與法規特征，并進而演變并呈現國家政策的特性，直到今天，政治導向和政府行為還在嚴重影響著準則的變化。

對于美國資產評估準則的路徑依賴，首先提到的是其民主性較強，很早之前美國自律性評估組織便自發制定了規章制度和準則。雖然之后有政府統一領導制定的準則，但是行業協會和民間組織對評估準則的影響依然很大，而這些專業的組織知道市場真正需要什么樣的準則來規范秩序，所以美國評估準則一直是沿著滿足市場需要的路徑發展。其次，隨著經濟全球化的發展，美國評估準則的演變路徑逐漸朝著國際評估準則趨同，但由于美國評估行業發展歷史較長，USPAP 從一開始制定就已經比較完善，在準則發展過程中始終沒有脫離原來主要的框架體系，一直保持著包括定義、導言、職業道德規定、準則和準則條文、評估準則說明在內的框架 結構。

英國資產評估準則的發展從一開始便受著會計制度的影響，直至今日，隨著會計與評估行業的合作和聯系越來越密切，英國評估準則變遷的路徑隨著會計等相關準則的變化而不斷變遷。其次，雖然在評估行業國際化過程中準則的制定參考了《國際評估準則》的理念及思路，但是，不管是其全球版還是英國版的專業標準都沿襲了以往準則的主要框架，均包含執業規范、附錄、指南這三大部分。由此可見，英國評估準則在變遷過程中具有很強的路徑依賴特征。

四、結論

在資產評估準則制度的變遷動因方面，中國、英國、美國的資產評估準則都隨著制度環境的變化及準則需求的變化而演變。由于初始制度環境的不同導致各國資產評估準則起初朝著適合各自國情的方向發展，制度環境的變化影響著評估準則的需求，隨著經濟全球化發展，需要規范評估人員在國際上的執業行為，各國評估準則都向國際評估準則不斷靠攏。但評估準則在向國際化方向發展的同時，由于制度變遷的方式不同，以及存在很強的路徑依賴特點，導致各國的準則存在不同的特色。在資產評估準則制度的變遷方式上，中國與美國、英國存在著顯著差異，這與它們不同的國情有關。美國及英國的評估準則均為誘致性制度變遷，其準則制定均為民間行業組織；而中國早期是政府主導的強制性制度變遷，隨著市場經濟的比重增大，政府將權力下放到行業協會，準則變遷方式逐步轉變為強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結合的方式。路徑依賴方面，美國及英國評估準則一直沿著由民間組織供給的路徑，而中國即使準則變遷方式發生了轉變，但政府始終都在準則的變遷過程中起著重要影響作用。其次，在評估準則國際化的進程中，各國評估準則的制定框架都依賴于各自原來的主要框架。