府際關系視角下我國縣級市政府職能轉變問題研究

李帥

[摘 要]隨著我國縣級市數(shù)量增加，相關單位有必要對縣級市政府職能轉變問題加以研究。對于縣級市政府而言，基于府際關系的視角分別從層級隸屬、政府競爭、職能下移、政府創(chuàng)新等幾個角度分析，將有助于明確既有問題并得出相應解決思路。

[關鍵詞]縣級市;政府職能轉變;府際關系;條塊關系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.086

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）14-0-02

0? ? ?引 言

在我國，政府作為公共管理的重要主體，是促進區(qū)域發(fā)展的主要力量。縣級市的建制形態(tài)和所處行政層級使政府職能轉變呈現(xiàn)特殊性，因此，本文選取我國縣級市中數(shù)量較多的一類，即屬于縣級行政級別且由地級市代管的縣級市為研究對象，筆者認為需要基于府際關系的視角分別從縱向、橫向等條塊關系視角對阻礙縣級市政府職能轉變問題進行梳理，并從進一步理順府際關系的角度探索解決該問題的思路。

1? ? ?我國縣級市增設工作重啟

一些地方在1997年之前進行了大量“撤縣設市”工作，而之后將近20年的時間內，國家嚴格控制縣級市設立，縣級市數(shù)量增長緩慢。隨著我國經濟的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，為了更好地發(fā)揮城市作為經濟發(fā)展中心的帶動輻射作用，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量，我國于2014年出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。在我國城鎮(zhèn)化實際發(fā)展水平以及完善國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略頂層設計的基礎上，我國縣級市數(shù)量開始有所增加。據(jù)國家民政部官網數(shù)據(jù)顯示，到2017年年底，我國縣級市數(shù)量363個。政府在縣級市區(qū)域發(fā)展中作用較大，更好地發(fā)揮政府的作用，實現(xiàn)政府職能轉變。在當前行政環(huán)境中，理順府際關系有助于轉變縣級市政府職能。

2? ? ?我國縣級市政府職能轉變的阻礙因素

縣級市政府屬于我國的地方政府，在府際關系的視角下分析政府職能轉變問題，需要從所處的地方政府體系、條塊關系以及政府自身角度出發(fā)，進而找到因政府間權力邊界模糊而阻礙政府職能轉變的問題。

2.1? ?層級隸屬關系不順

縣級市作為縣級行政區(qū)的一種類型，與同級的縣、市轄區(qū)等相比較為特殊，一般由省級政府直轄、所在地級市代管，呈現(xiàn)出既隸屬于省級又隸屬于地級市的雙重層級隸屬關系。正是由于這種隸屬關系，造成縣級市在層級隸屬關系上的歸屬不明晰，省級政府和地級市政府都擁有“部分管理權”，主要體現(xiàn)在經濟權限和非經濟權限方面。在地方政府層級體系中，省級政府對縣級市的管理具有直接性和間接性兩種特點，即對部分經濟領域的直接管理和對政治領域的間接管理。地級市政府作為代管主體，擁有對縣級市行政方面的管轄權。作為地方政府的縣級市政府，要服從上級政府管理，但不同類型的權力在對接上級政府時需要對接不同層級的政府上，這對縣級市政府行政管理權限的整體性有所影響，要同時接受來自兩個層級的上級政府管理，若權力關系協(xié)調不好將阻礙縣級市政府職能轉變。

2.2? ?政府競爭盲目性大

政府間盲目性競爭不利于政府職能轉變。一方面，政府競爭的著眼點在于區(qū)域發(fā)展，對職能轉變重視不足。目前，我國對區(qū)域和官員考核的主要依據(jù)是地方經濟社會發(fā)展水平，縣級市政府重視區(qū)域發(fā)展要多于政府職能轉變問題。另一方面，政府本身作為一個組織，在促進區(qū)域發(fā)展過程中與其他政府形成競爭關系。發(fā)展離不開一定的資源，為了吸引更多資源，縣級市政府與其他政府之間會展開競爭。在同級政府之間，縣級市政府往往采用政策優(yōu)惠和政策承諾的辦法吸引資源，這種方式只是應急性策略，更為長久的辦法在于為實現(xiàn)政府職能轉變營造更好的發(fā)展環(huán)境;縣級市政府與地級市政府之間有所競爭，為防止自身變?yōu)槭休爡^(qū)或者失去一些本不屬于地級市政府管轄的權力而展開競爭。

2.3? ?服務職能下移受阻

建設服務型政府是我國政府的目標，縣級市政府與其下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都直接服務于廣大人民群眾，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道更具直接性，但是基層機構卻無法很好地承接縣級市政府所轉移的服務職能。首先，基層負擔較重，承擔了大量工作任務且要接受相當多的只是注重形式的檢查、監(jiān)督，難以再承接縣級市政府下放的服務職能。其次，基層能力較弱，在人力、物力、財力以及工作能力等方面存在諸多不足，難以高效開展服務型工作。最后，不管是作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是作為派出機構的街道辦，工作和職能的側重點都在于管理而不是服務，無法承接一些服務職能。總之，縣級市政府之下的行政層級仍然是政權延伸，受職責側重點的影響而導致其公共服務職能下移受阻。

2.4? ?政府創(chuàng)新能力不足

目前，我國縣級市政府創(chuàng)新能力方面有所欠缺。一般而言，行政機關擁有一定的自由裁量權，且我國政府機關在法律允許的范圍內可以進行“試錯”性改革，但是縣級市政府在政府層級體系中所處位置較低，只能嚴格按照上級要求履行職責，加之缺少新理論和先進經驗的啟示和引導，無法對一些條塊關系進行梳理和變通，這就導致本來可以進行試錯性改革的縣級市政府因害怕承擔相應政治責任或其他責任而不敢主動進行改革，即使有所變動也要得到上級許可，無法探索新的轉變政府職能思路。

3? ? ?我國縣級市政府職能轉變的思路

縣級市政府層級較低，所管轄的范圍和區(qū)域相對較小，可以在政府職能轉變方面進行大膽改革創(chuàng)新，理順政府間關系尤其是調整條塊關系方面是一個比較合理的切入點。

3.1? ?制定權力清單以明確管轄范圍

我國政府的職權是由相關法律、法規(guī)所規(guī)定的，但是法規(guī)只做了一般化的規(guī)定，對于每一個具體政府的行政管理來說，還需要結合當?shù)鼐唧w實際來開展。對于縣級市政府的雙重層級歸屬問題來說，如果直接歸屬于省級政府就要確保省級政府層級管理關系整齊，這就涉及調整政府層級的問題，就目前的實際來說，取消政府某一層級的難度較大，因此，在不改變政府層級的前提下，可以通過理順權力關系來解決此問題，這就需要省級政府出臺權力清單，對上級政府管理縣級市的權力內容進行列舉式明示。省級政府應制定兩張權力清單，一方面，由省級政府對縣級市進行管理的領域和事項進行清單式列舉，明確具體由省級政府行使的管轄權限，尤其經濟社會發(fā)展方面的管轄權需要以具體事項的形式加以列舉;另一方面，歸地級市管轄的權力方面也要由省級政府制定權力清單，防止地級市對縣級市發(fā)展造成影響。為了讓縣級市政府更好地發(fā)揮作用，避免上級賦予權力的同時擴張縣級市政府權力，兩張清單都應采用正面清單的形式。

3.2? ?規(guī)范政府間競爭關系

地方政府間的競爭有利于增強政府活力，更好地促進區(qū)域發(fā)展，但是對于盲目化的政府間競爭則有必要加以引導。首先，對縣級行政區(qū)政府及其工作人員的考核標準要多元化，設置引導地方政府關注自身變革的指標。根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定適時適地的考核標準，充分考慮區(qū)域發(fā)展不均衡的具體情況，避免地方政府只關注經濟建設而忽視其他領域的發(fā)展，同時，肯定有效的政府變革，鼓勵關注政府自身職能轉變探索。其次，在水平方向上要規(guī)范與縣級市政府同級的競爭，由共同上級政府加以引導。在涉及資源引進等問題時，上級政府應該引導資源配置，處理好效率和公平的關系問題。最后，在垂直方向上，地級市政府應當按照權力清單所規(guī)定的權力來行使權力，避免與縣級市政府競爭。

3.3? ?加強分工協(xié)作

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級推進黨政分工協(xié)作，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的服務能力，承接更多服務功能。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨組織建設，增強黨組織的能力，進而強化黨對基層政權的領導力量，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨組織承擔更多的政治功能，增強行政機關的服務功能。基層行政機關要提升自身服務能力，集中有限的資源進行公共服務，進而承接更多下移的服務職能。在黨政分工的基礎上加強協(xié)作，通過增強基層承接能力來促進縣級市政府職能轉變。

3.4? ?提升政府創(chuàng)新能力

縣級市政府有必要借助專家咨詢系統(tǒng)來更新管理理念和方法，借鑒專家學者的建議來創(chuàng)新履行職責的途徑以及國內相似地區(qū)的成功經驗，促進自身職能轉變。此外，設置試錯、容錯、糾錯機制，允許縣級市政府在制度法規(guī)允許的范圍內創(chuàng)新手段、方式，加強專家學者、上級政府、社會的參與和監(jiān)督，通過政府創(chuàng)新實現(xiàn)政府職能轉變。履行城市政府職能對城市公共管理來說非常重要，早在古德諾研究政治與行政關系時就對美國城市政府予以關注，并認為應“大幅度擴展城市政府的行政職能”，通過“使城市行政集中化和集權化”變革來彌補效率缺失。當代中國的情況不同于當時的美國，但是縣級市政府職能轉變問題值得重視，尤其是基于府際關系的視角來理順政府間關系來解決這一問題，有助于促進我國縣級市進一步發(fā)展。

主要參考文獻

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