淺談公平理論視角下基層公務員績效考核的現實困境與化解路徑

于博文

[摘 要]績效考核作為公務員考核機制的重要組成部分，有利于規范公務員的行政行為，激發他們的工作積極性，從而提高政府的工作效率。在當前基層公務員考核機制中仍存在考核指標體系不成熟、考核主體局限性強、考核監管機制不到位等因素，制約政府充分發揮績效考核的職能。本文借助公平理論的分析視角，有利于突破當前的現實局限，了解基層公務員績效考核的運行困境，并提出針對性的化解路徑，以優化基層公務員考核機制，提高整體行政效能。

[關鍵詞]公平理論;基層公務員;績效考核

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.088

[中圖分類號]D630.3[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）14-0-02

0? ? ?引 言

中國共產黨第十九次代表大會報告中指出，中國特色社會主義已經進入新時代。作為開展政府工作的中堅力量，新時代的公務員應做到政治、思想和業務3方面合格。績效考核作為衡量公務員業務是否合格的標尺，是促進公務員做好人民公仆的有效激勵措施之一。目前，政府在制定基層公務員績效考核制度時存在一些問題，考核制度公平因素有待加強，影響工作人員的工作積極性。本文運用公平理論中的橫向比較，對基層公務員績效考核工作中的公平性展開分析，并以此提出解決對策，使考核更加規范化。

1? ? ?基層公務員績效考核公平性的價值功能

公平性對基層公務員的績效考核有著重要的價值功能，主要表現在3個方面。

1.1? ?個人層面：有利于提高工作積極性

中國共產黨第十八次代表大會上，習近平總書記指出，政府干部素質隊伍不斷提高、結構明顯改善，但是仍存在為官不為的現象。在基層公務員績效考核中運用公平理論有利于提升考核結果的公正合理，有效遏制平均主義，使考核結果更具說服力，促使考核工作更有現實意義;有利于加強個人對組織的認同感、歸屬感和信任感，提高公務員工作體驗的滿意度，從而更加認真對待工作;有利于形成正確的思想方向與愛崗敬業的工作精神，利用積極因素轉換思想中的消極因素來增加自己的投入與產出，充分展現個人價值。

1.2? ?組織層面：有利于改善政府部門的績效

在一些公平因素得不到充分體現的績效考核中，考核過程和考核結果很容易摻雜一些主觀因素與“官本位”的思想，對基層公務員的考核并沒有以最公平合理的方式展開，一定程度上致使基層公務員工作態度不積極。運用公平理論對基層公務員進行績效考核會讓其付出得到充分認可，從而產生歸屬感，以主人翁的精神充分開發自身潛能，使組織凝聚力、團隊合作力得以顯現，從而提高整體的素質和水平，提升政府內部工作質量、辦事效率、公開透明的政府形象。

1.3? ?社會層面：有利于實現國家治理體系和治理能力現代化的總目標

根據中國共產黨第十九次代表大會提出的社會主義現代化的新目標，突出重點、加快推進國家治理體系和治理能力現代化，貫徹落實國家政策需要基層公務員發揮相應作用，利用公平理論規范績效考核相關工作，讓其充滿精準性、合理性、公平性、科學性，保證基層公務員績效考核工作的風清氣正、合理有序。一方面，有利于培養真正有本事、肯實干、愛崗敬業、作風優良的基層公務員，持續不斷地完善人才隊伍建設，為德才兼備的基層公務員提供更廣闊的發展空間。另一方面，使其在行使職能時，能夠給民眾清晰透明、溫暖親切的感覺，通過全心全意為人民服務的宗旨得以實現，努力創建陽光型政府、服務型政府，從而使社會安定團結，推進國家治理體系與能力現代化。

2? ? ?基層公務員績效考核公平性的現實困境

亞當斯認為，員工要評估是否公平時，需要選擇一些參照對象進行比較。員工選擇的參照對象通常有3種類型：他人、制度、自我。在公平理論的視角下，目前在績效考核中也面臨著合理性、合法性、合規律性三大困境，大致如下。

2.1? ?合理性困境：考核指標體系不成熟

績效考核是績效管理的重要環節。從法律依據上，在《公務員法》中，對公務員考核制度的規定甚少，缺乏具體實施性，并未細致完整地界定基層公務員的績效考核，對考核工作起到指導和監督作用的力度很小;從考核指標內容上看，績效考核的指標體系是績效考核的中心內容，主要從德、能、勤、績4個方面來衡量，從這幾個方面不難看出，定性化考核多于定量化考核，容易導致工作人員用主觀方式而不是用具有針對性的方法來進行考核，導致無法合理有效測評不同部門的基層公務員的實際工作績效，不利于評價員工的實際工作情況，有失公平性。

2.2? ?合法性困境：考核主體局限性強、價值取向有偏差

一是績效考核的內部主體。基層公務員績效考核未能全面反映真實績效。先前的由上級領導部門主導全過程的基層公務員績效考核模式已經顯現出很多問題，例如，主觀性強、話語權較大、主考人員單一、非民主化、人性化溝通等，容易摻雜主觀想法、個人喜好對不同部門的基層公務員進行考核。在考核標準、內容、體系、要求等方面沒有進行全面細化分析，考核結果極易產生偏差。二是績效考核的外部主體。特別是不同部門的基層公務員，他們服務的大多數對象是廣大人民群眾，群眾是衡量廣大基層公務員工作態度的試金石。單憑內部考核不能顯現群眾話語權，不能完全說明個人業績，這種沒有通過有效反饋、民主溝通、群眾參與的考核，有失績效考核結果的公平性與合理性，政府服務水平也得不到相應提高。三是績效考核主體的價值取向。價值取向是理性層次的行為取向。作為行為方向選擇，價值取向主要表現為理性選擇;作為理性層面的行為取向，價值取向有別于動機取向。目前，我國績效考核主體單一、結構不完善、內外部考核主體所占比例嚴重不均、對績效考核的重視度不高、績效考核總是從考核主體內部思想的單一角度開展，容易導致考核結果的導向性較大、考核內容不充分等問題，譬如考核內容、指標符合考核主體的價值取向，則績效考核能有序進行，反之，違背考核主體的內部想法有失公平性。

2.3? ?合規律性困境：考核監管機制不到位

《公務員法》的出臺與實施，為政府部門對基層公務員的績效考核提供了法律依據，許多政府部門在《公務員法》的原則框架下開展工作。但是由于相關法律法規還處于不太成熟的階段且相應政策不夠完善，很難為企業具體開展績效考核工作提供有力支持。一方面，考核標準不明確，考核方式難以落實，考核結果難應用等問題沒有具體的針對性;另一方面，專業技術類、行政執法類等基層公務員的工作性質、工作內容沒有區分開來，對職責范圍、考核、獎懲制度等諸多方面只做了基礎規定，而細則方面沒有進行推敲，導致基層公務員績效考核工作容易流于形式，把績效考核看成面子工程，很多方面無法可依，在某種程度上擴大了上級領導的權力，容易滋生不健康的工作風氣，影響基層公務員績效考核的公平性。此外，沒有一個成熟的考核機構作為監督主體。第一，沒有合適的內部上級或同級監督組織，往往導致個人利益或者部門利益聯系部分的監督舉步維艱;第二，由于《公務員法》很多方面不健全，導致公檢法等專門機構的監督沒有依據，造成沒有主抓落實、貫徹實施、善始善終的監督主體;第三，對于互聯網、自媒體方面，沒有合理合法的規定去實行手中的監督權力，對信息認知程度不一，致使公眾在行使監督權利時沒有可依靠的標準。這樣既不能有序考核基層公務員的績效，更不能區別考核各個部門的基層公務員，一味為了完成任務而不考慮個體的感受，且沒有開展基層公務員可上訴渠道，從而失去考核意義，導致基層公務員不公平感增加，影響政府的形象。

3? ? ?化解基層公務員績效考核公平性現實困境的路徑

3.1? ?構建完善的指標體系

根據公平理論描述，員工一旦產生不公平感，自身就會進行自我調整，例如消極怠工、減少工作量等。因此，為保證績效考核的公平性，實現員工公平感，需從以下幾方面入手。一方面，完善績效考核指標體系。績效考核指標體系是績效考核的重點內容，在考核中占據的比例較大，必須高度重視其完善建立。另一方面，對基層公務員考核指標應采取定性與定量相結合的方式，并細化每一個指標，根據不同工作崗位、不同工作性質和職責要求、不同部門、不同地區的差異性進行標準細化，讓考核指標體系更具有針對性，讓考核結果更有說服力，增加基層公務員的滿意度、歸屬感、存在感，從而積極地開展工作。

3.2? ?多視域考核主體參與

在確定考核主體時，政府應該讓基層公務員績效考核工作多元化發展，引入第三方考核主體。自1991年起，在美國就有一種非常流行的領導能力發展方法，即360度考核法。運用這種方法，除了單一的自上而下考核，還可以讓同級之間或者與基層公務員工作有著密切聯系的人，例如群眾等，從多角度、針對性強、開放式的方面進行考核。由于群眾基層公務員有較多接觸，且來自群眾的意見是工作能力方面公平性的體現，因此，通過全面、客觀的工作能力考核能夠實現公務員在業務方面的績效考核公平感。績效考核對工作能力強弱區分，通過多視角的考核尋找考核的公平性，使評價結果更具有準確性。

3.3? ?完善監督約束機制

基層公務員績效考核監督約束機制不完善。政府要豐富機制、使其更加合理、科學，切實保證基層公務員績效考核工作順利進行，以公平公正的考核程序提升其公平感，在公平公正的前提下，制定合理規范的監督約束機制。一方面，做好內部監管，秉持愛崗敬業、遵紀守法的工作態度，提高自身素質的同時優化行政效率。結合公開考核結果的方法，定期在公務員群體范圍內公布平時考核成績，便于同級或者業務相關者及時發現問題。同時，還需要完善基層公務員的反饋程序，使績效考核更具民主化。另一方面，要建立社會監督體系，利用互聯網或者新聞媒體的傳播途徑，暢通各項監督渠道，提高人民群眾的參與熱情，保證他們具有行之有效的話語權。

主要參考文獻

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