我國公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”的再思考

摘 要：目前，我國的公共養(yǎng)老金運行模式是社會統(tǒng)籌與個人繳費相結合的模式，這一模式在早期的運行中實現(xiàn)了我國養(yǎng)老保險制度改革的一次創(chuàng)新。但是，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，問題也逐漸暴露出來。人口老齡化現(xiàn)象的加劇，企業(yè)繳費負擔上升，養(yǎng)老金缺口加大，我國公共養(yǎng)老金實際運行模式依然是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，個人賬戶中的空賬問題突出，政府面臨著巨大的財政壓力。因此，我國的公共養(yǎng)老金需進行“系統(tǒng)改革”。

關鍵詞：統(tǒng)賬結合;現(xiàn)收現(xiàn)付制;公共養(yǎng)老金

1997年《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》發(fā)布，標志著養(yǎng)老保險制度采用“統(tǒng)賬結合”的模式，“統(tǒng)賬結合”也就是將社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合來進行籌資，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶部分實行基金積累制，這是我國養(yǎng)老金制度改革的一次創(chuàng)新。該決定明確規(guī)定按員工工資的11%設立個人賬戶，個人繳費率為8%（從4%開始，每兩年遞增1個百分點，逐步提高到8%），企業(yè)繳費率為3%，企業(yè)繳費率（含劃轉個人賬戶部分）不超過20%。

2001年7月，完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點工作在遼寧展開。2004年試點范圍擴大到吉林、黑龍江兩省，主要是完善企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險制度，做實養(yǎng)老保險中的個人賬戶，同時改革基本養(yǎng)老保險金的計發(fā)辦法等。但是在東北三省試點工作中，政府承擔了大部分責任，中央財政承擔主要財政支持。2005年《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》明確指出要逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶;2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提到要完善個人賬戶制度，但在實際行過程中全國各省都做實個人賬戶，中央財政恐無力承擔。

一、我國的公共養(yǎng)老金制度的運行現(xiàn)狀

（一）我國公共養(yǎng)老金收支狀況

目前我國的公共養(yǎng)老金制度總體運行平穩(wěn)，2017年公共養(yǎng)老金收入為46613.8億元，相比2011年增加了28609億元，年均增長率為17.19%;2017年公共養(yǎng)老金支出為40423.8億元，相比2011年增加了27060.6億元，年增長率為20.26%，公共養(yǎng)老金支出增長率快于收入增長率（具體情況見表1）。

（二）我國公共養(yǎng)老金實際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制

我國“統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老保險制度在運行的過程中，個人賬戶空賬問題嚴重，籌資模式實際上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制。2005年提出逐步“做實個人賬戶”，但東北地區(qū)在做實個人賬戶上是中央財政承擔起相應的財政壓力，在全國范圍內做實個人賬戶困難重重。盡管國家提議做實個人賬戶，但總體規(guī)劃并未將個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶分開管理，個人賬戶的計發(fā)方法基本相同。而我國與世界銀行三支柱國家改革不同，我國的個人賬戶尚未成為獨立基金積累的第二支柱。2001年至2014年底，做實個人賬戶試點擴大到13個省市，2014年底個人賬戶資金做實為5001億元，個人賬戶記賬額為40974億元。因此，雖然有一定累積的目標和做實個人賬戶的試點措施，但職工養(yǎng)老保險制度基本上還是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制。

二、我國現(xiàn)行的公共養(yǎng)老金制度存在的問題

我國統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老金制度模式設計的主要目的是為了應對人口老齡化問題，然而在實踐中，統(tǒng)賬結合的制度模式仍然存在著一些不能克服的問題，在制度設計上還需要進行更深層次的改革，突出表現(xiàn)為以下方面：

1.公共養(yǎng)老金的總體替代率下降

我國養(yǎng)老保險制度改革以來，基本養(yǎng)老金替代率呈下降趨勢，由80%左右下降到60%左右。國外養(yǎng)老保險中企業(yè)年金和個人儲蓄計劃的發(fā)展相對完善，而我國二者尚處于起步階段，因此，我國養(yǎng)老保險金總替代率與國外還有較大的差距。此外，現(xiàn)在通用的替代率都是名義的替代率，考慮到中國近年來的通脹壓力，居民消費價格指數(shù)連續(xù)幾年徘徊在4%以上的高位，如果考慮不含通貨膨脹因素的實際替代率，養(yǎng)老保險的替代水平將進一步降低。

2.繳費率高

我國職工養(yǎng)老保險繳費率偏高，繳費率過高，企業(yè)承擔的壓力越大，最終可能會導致養(yǎng)老金的征收率下降，保費的拖欠問題也會隨之而來，最終的結果就是收不抵支。另外，一些企業(yè)的繳費基數(shù)是不真實的，這必然導致企業(yè)之間的不公平競爭。一旦支付負擔過重，將會導致人們不愿意參加保險或參加保險后退出。這不僅影響到企業(yè)的競爭力和國家的經(jīng)濟發(fā)展，而且動搖養(yǎng)老保險制度的基礎，直接影響到制度的覆蓋率，對做實繳費基數(shù)也會產生不利影響。

3.個人賬戶空賬

社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度，在實際運行過程中，企業(yè)和職工繳納的基本養(yǎng)老保險費由社會保險管理機構管理，養(yǎng)老保險費劃入“養(yǎng)老保險基金專戶”，社會統(tǒng)籌部分與個人賬戶部分在一個賬戶中混合管理。而退休人員當年的養(yǎng)老金支出，不論是個人賬戶還是基本養(yǎng)老金的發(fā)放，均從“養(yǎng)老保險基金專戶”中支出，剩余資金用于積累，以應付人口老齡化帶來的資金短缺。用社會統(tǒng)籌部分去支付當前時期退休人員的養(yǎng)老金是遠遠不夠的，個人賬戶中的資金就被用來彌補社會統(tǒng)籌支付中的不足部分，同時個人賬戶中的實際資金是小于職工個人賬戶記賬的金額，這就形成所謂的個人賬戶空賬。隨著制度的逐年實施，空賬積累也在不斷增加，政府的信用面臨喪失的危險，員工對基本養(yǎng)老保險制度的信心也受到影響。

4.多支柱養(yǎng)老金發(fā)展比例失衡

世界上大多數(shù)國家的養(yǎng)老保險都采用多支柱模式，政府負責的基本養(yǎng)老保險是第一支柱，企業(yè)年金是第二支柱，個人養(yǎng)老儲蓄和商業(yè)養(yǎng)老保險是第三支柱。在我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度中，“統(tǒng)賬結合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是第一支柱，企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險等其他層次的補充養(yǎng)老保險是第二支柱和第三支柱。而且三大支柱比例嚴重失衡，第一支柱獨大。

三、我國公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”的建議

（一）強化社會統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付功能，取消個人賬戶

我國公共養(yǎng)老金制度雖然是“統(tǒng)賬結合”模式，但實際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，它以部分積累制度為目標，導致效率低下，而且做實個人賬戶還會導致過高的繳費率以及低覆蓋率等一些問題的出現(xiàn)。而且由于我國人口老齡化的加劇，養(yǎng)老金資金缺口加大，個人空賬問題明顯，做實個人賬戶困難重重。所以，公共養(yǎng)老金可以直接采用現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，加強社會統(tǒng)籌的功能，并將原個人賬戶的8%直接轉入統(tǒng)籌賬戶，以后隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，適當降低繳費率。

（二）降低繳費率，保障現(xiàn)收現(xiàn)付制度健康可持續(xù)發(fā)展

我國的公共養(yǎng)老金繳費率過高，不僅給企業(yè)造成了嚴重的負擔，也對經(jīng)濟發(fā)展造成不利影響。所以，改革公共養(yǎng)老金制度的最緊迫目標應該是：降低繳費率，保障目前的收現(xiàn)付制度成為一種健康的、可持續(xù)的制度。可以將原本28%的繳費率降低到24%，減輕企業(yè)的負擔，同時政府要明確承擔相應的財政責任，彌補相應的臨時差額，使企業(yè)和個人負擔合理化。同時還應加強監(jiān)管措施，我國現(xiàn)行法律對社保違法行為懲處不嚴，因此應修訂相關法律法規(guī)，規(guī)范企業(yè)繳費行為，明確法律責任，盡快建立跨部門的信息共享機制，加強跨部門聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)管的力度。

（三）政府承擔起個人空賬問題

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國家財政實力在不斷增強，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和老齡化狀況，應逐步提高政府財政在養(yǎng)老支出中的比重。在核清隱性債務規(guī)模基礎上，通過國有資產變現(xiàn)和收益充實養(yǎng)老保險基金、發(fā)行養(yǎng)老金長期國債和專項公益彩票等途徑，解決制度轉型過程中產生的“老人”和“中人”養(yǎng)老金歷史欠賬問題。2017年，國務院總理李克強在政府工作報告中提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，在我國政府高度重視并計劃通過劃轉國有資本的方式彌補歷史債務的政策契機下，應明確測算歷史債務，針對商業(yè)類、公益類等不同類別的國有企業(yè)，聯(lián)合財政部和人社部等相關部門，分階段、分步驟制定不同的劃轉方式，劃轉比例和劃轉規(guī)模。完善國有股減持和轉讓的相關政策，做好國有上市公司追溯部分國有股的轉讓工作，在保持國有企業(yè)正常經(jīng)營的情況下，進一步提高對社會保障基金的支持力度。

（四）積極發(fā)展企業(yè)年金，推動多支柱養(yǎng)老金體系發(fā)展

截至2015年底，我國第二支柱企業(yè)年金參保總人數(shù)為 2316萬人，僅占第一支柱參保人數(shù)的6.55%。第一支柱的高繳費率擠占了第二支柱的發(fā)展空間，導致企業(yè)年金發(fā)展滯后，企業(yè)年金滯后又反過來加重了第一支柱的負擔，形成惡性循環(huán)。我國應嚴格劃分不同支柱的界限，逐步把降低的第一支柱繳費并入第二支柱，實施稅收優(yōu)惠等措施，大力支持企業(yè)年金的發(fā)展，改變第一支柱獨大的現(xiàn)狀。公共養(yǎng)老金統(tǒng)一歸到統(tǒng)籌賬戶以后，可以將其中的4%劃撥到企業(yè)年金，同時降低企業(yè)的繳費負擔。企業(yè)年金由強制繳費和自愿繳費組成，強制繳費部分是從職工基本養(yǎng)老保險轉為企業(yè)年金的4%那一部分，企業(yè)可以根據(jù)經(jīng)營情況增加自愿繳費部分，企業(yè)和職工按1：1的比例共同繳費。還可以將企業(yè)年金與住房公積金賬戶打通，所存資金采取實賬管理，成為養(yǎng)老金體系的第二支柱。還要加大稅收優(yōu)惠激勵力度，鼓勵個人養(yǎng)老儲蓄，推動商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，促進多支柱養(yǎng)老體系的發(fā)展。

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作者簡介：孫翠（1995- ），女，山東青島人，青島大學碩士研究生在讀，研究方向：社會保障，醫(yī)療保險制度與政策。