我國預算績效管理改革研究

任棟

一、預算控制方式的轉向：由加強投入控制到實施管理責任控制

作為發展中國家和轉型國家，投入控制一直是我國預算管理的主要特征，并將在一個較長時期內處于政府對財政資源控制的強化階段。投入控制強調規則和制度，是一種遵從式的預算文化，以確保財政資源的合規性和預算資金的安全性。投入控制是向管理責任控制轉變的基礎和鋪墊，如果沒有完善和有力的投入控制，財政資源的使用很難達到效率和有效性，并將對繼續推進預算改革造成一定的阻礙。

隨著投入控制的不斷加強，進一步提高支出部門的執行效率和資金有效性就成為下一階段的必然要求， 預算控制系統的重心也將逐漸轉向管理責任控制，以部門的管理責任代替財政部門的外部控制。 管理責任將管理者從僵硬的規則和程序的束縛中解放出來，但是，為了獲得新的運作自由和靈活性， 管理者被迫服從更難以達到、更明晰的業績要求，即 “以績效責任換取管理自由” 。 管理責任控制強調責任和機制，關注預期業績是否實現，通過強化各個部門的契約關系，建立新型的責任關系，要求部門的管理者對產出和結果負責，而這正是建立績效預算的關鍵內容。

二、預算制度內容的嬗變：從項目預算到產出預算，再到結果預算

在現行部門預算下，部門支出分為基本支出和項目支出，并建立了項目庫滾動管理的方式， 實現了預算內容從“管人”向“管事”的轉變。 預算支出項目側重于反映部門事業發展的各項活動需要，屬于典型的項目預算管理。 項目預算是當前預算制度的重要內容，注重部門項目支出優先順序的安排，雖然在一定程度上體現了績效的內容， 但并沒有將項目產出的有效性作為預算安排的依據，也沒有對項目資金使用績效及其完成情況進行系統的評價。

從部門支出目標層面看，可以將部門預算分解為相應層級的部門目標，從上至下依次是總體任務、主要活動、具體項目，其中，具體項目是部門預算編制的項目單元，基本上可對應到項目預算上;主要活動反映部門事業發展的目標，反映通過實施主要活動實現了哪些產出，大致可對應為產出預算的內容;總體任務反映部門職責、履職情況，通過履行總體任務達到了什么樣的效果，可歸納為結果預算的層級。從項目預算到產出預算、結果預算，清晰地說明了預算制度內容重點的變化。

三、財政管理手段的遞進：對財政管理集權到授權，再到分權

財政分權是指在職能明確下的責任下放，為績效管理提供了制度平臺，有利于明確績效管理的內容和目標，促進了績效預算的發展;而績效預算則為財政分權提供了技術保障，從而推進了政府績效管理，促進社會的宏觀穩定程度，有利于破解“分權困境”。如果沒有結果導向的績效管理，會造成重復建設，出現公共服務市場化改革中的群分效應和動態效率損失等現象w，導致宏觀經濟不穩定。同時，通過績效評價、績效預算等手段保證過程透明和信息公開，把公共部門在各方面的表現情況做出全面、科學的描述并公布于眾，有助于降低財政分權中交易的費用，進而實現財政分權的目標。

四、公共財政框架的演化：使政府管理走向市場管理、民主治理

1998年以來的預算管理改革，初步形成了適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架，政府職能得以理順，市場邊界更加清晰，公共產品供給范圍方向更明確，財政管理逐漸從重投入到重產出觀念轉變，績效預算是基于公民委托下的一種民主參與預算的訴求機制的“升級版”，使公民可以有效地表達對公共產品和服務的偏好及需求，體現績效管理的核心準則和對顧客負責的服務取向，也能夠更好地加強社會公眾對政府部門的監督，使公共部門資金的來龍去脈、提供的公共服務的效率與水平等均置于“眾目睽睽”之下，促進政府行政由“暗箱操作”轉向“透明公開”，有助于轉變政府職能，實現公共財政的民主治理，使民主理財落地生根。

公共財政的民主治理方向是政府對公眾受托責任的本質要求，也是績效預算得以有效實現的政治路徑。 黨的十八屆三中全會也提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化” 的要求，對于實現政府由管理向治理方向轉變，推動建立績效預算民主治理模式指明了方向。在績效預算改革過程中，發達國家主要形成了兩種不同的針對預算管理的民主治理模式：一種是英美模式，該模式強調了政府對公眾的受托責任，在公共財政框架下實行更為嚴格的績效預算控制與績效預算管理;另一種是歐洲大陸模式，此模式更強調政府對議會的受托責任，將績效理念融入立法機構對公共財政支出的約束與控制的政治過程中。 就現實國情和我國公共財政框架演進的選擇而言，未來的績效預算改革在治理路徑上可以結合這兩種模式， 并更多地以英美模式為參考，明確提出基于績效預算基礎上的我國公共財政的借鑒框架，即：一方面，加強各級人大對預算及其績效的監督，明確公民與政府間的公共委托一代理關系;另一方面，在政府內部構建嚴格的預算績效控制體系，利用績效協議完善政府內部的委托一代理關系。 在上述基礎上，從立法和行政兩個層面構建起完善有效的績效預算制度，促進帶有市場管理理念、民主治理方式“烙印”的現代公共財政框架形成。

（作者單位：天津市西青區財政局）