我國征信業(yè)的現(xiàn)狀、問題和進路

◎吳晶妹

一、我國征信業(yè)現(xiàn)狀

我國征信最早源于人民銀行，1997年，開始銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)建設。2004年2月，又啟動了個人征信系統(tǒng)建設，同年4月成立銀行信貸征信服務中心。2006年1月，全國集中統(tǒng)一的個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫建成并正式運行。2006年11月，經(jīng)中編辦批準，人民銀行征信中心成立，注冊地為上海浦東新區(qū)，是人民銀行直屬的事業(yè)法人單位，業(yè)務歸口征信管理局指導，主要任務是負責企業(yè)和個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫的建設、運行和管理，提供個人征信服務、企業(yè)征信服務和登記服務。

根據(jù)中國人民銀行征信中心有關負責人就征信系統(tǒng)建設相關問題答記者問的回復，截至2019年4月，個人和企業(yè)征信系統(tǒng)已采集9.9億自然人、2591.8萬戶企業(yè)和其他組織的信息，分別接入機構(gòu)3564家和3465家，年度查詢量分別達到17.6億次和1.1億次。實現(xiàn)了信用卡、貸款、信用擔保、融資融券等金融領域負債信息的全覆蓋，可有效防范信用違約風險跨市場、跨行業(yè)、跨地域的轉(zhuǎn)移。

人民銀行征信系統(tǒng)應用廣泛、成效顯著，有效降低了信息不對稱，提高了社會公眾融資的便利性，創(chuàng)造了更多的融資機會，對促進信貸市場健康發(fā)展、提高企業(yè)與個人的信用意識均發(fā)揮了重要作用。

從征信的監(jiān)管情況看，根據(jù)2003年中央機構(gòu)編制委員會辦公室 《關于中國人民銀行主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制調(diào)整意見的通知》的規(guī)定，國務院賦予人民銀行管理信貸征信業(yè)，推動建立社會信用體系職責。2003年11月，人民銀行成立了征信管理局，負責承辦信貸征信管理工作，是人民銀行的內(nèi)設機構(gòu)，具有行政監(jiān)督權(quán)。

2012年12月26日國務院第228次常務會議通過 《征信業(yè)管理條例》，自2013年3月15日起施行。 《征信業(yè)管理條例》明確中國人民銀行及其派出機構(gòu)是征信業(yè)監(jiān)督管理部門，依法履行對征信業(yè)和金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫運行機構(gòu)的監(jiān)督管理職責。

根據(jù) 《征信業(yè)管理條例》、 《征信機構(gòu)管理辦法》及有關法律法規(guī)，中國人民銀行對開展企業(yè)征信業(yè)務的機構(gòu)實行備案制。企業(yè)征信機構(gòu)備案工作開始于2014年。根據(jù)人民銀行副行長陳雨露在2019年3月圍繞 “金融改革與發(fā)展”答中外記者問資料可以看到，目前市場上已有125家備案的企業(yè)征信機構(gòu)。另從監(jiān)管官網(wǎng)上可以看到其中有2家中外資的征信機構(gòu)，分別是華夏鄧白氏和益博睿。

中國人民銀行對開展個人征信業(yè)務的機構(gòu)實行許可制。2015年1月，央行印發(fā) 《關于做好個人征信業(yè)務準備工作的通知》，宣布芝麻信用、騰訊征信、深圳前海征信、鵬元征信、中誠信征信、中智誠征信、拉卡拉信用管理、北京華道征信8家首批入圍個人征信牌照許可機構(gòu)。后來，中國互金協(xié)會持股36%與8家各持股8%共同籌建百行征信有限公司。2018年2月，人行官網(wǎng)發(fā)布了 《設立經(jīng)營個人征信業(yè)務的機構(gòu)許可信息公示表》，百行征信申請設立個人征信機構(gòu)獲得了許可，個人征信牌照有效期為3年，同年3月百行征信在深圳市正式成立。目前，我國個人征信許可機構(gòu)有2家，分別是人民銀行征信中心和百行征信。

二、我國征信業(yè)的發(fā)展趨勢與現(xiàn)存問題

總體看，我國征信業(yè)監(jiān)管比較嚴，開展個人征信業(yè)務的均為國有機構(gòu)，沒有競爭，開展企業(yè)征信的有國有、民營、外資，監(jiān)管思路與整個征信業(yè)的業(yè)務發(fā)展不在一個軌道上。監(jiān)管的思路主要是金融信貸征信，而市場上的發(fā)展趨勢是三大征信。目前，在中國，事實上已經(jīng)出現(xiàn)金融、公共、商務市場三大征信體系的格局。

第一是金融征信體系。上面所述的中國人民銀行已經(jīng)給予備案的125家企業(yè)征信機構(gòu)和2家個人征信機構(gòu)都屬于金融征信體系，是為金融信貸服務的。

第二是公共征信體系。最具有代表性的是在國家發(fā)展改革委、中國人民銀行指導下成立的全國信用信息共享平臺和 “信用中國”網(wǎng)站，是我國社會信用體系建設的基礎性工程，是信用信息共享交換的總樞紐，其功能與內(nèi)容主要是信用瀏覽、行政許可與行政處罰信息公示。根據(jù)國家公共信用信息中心主任周民的介紹，截至2018年6月底， “信用中國”已累計歸集各地區(qū)、各部門可向社會公開的信用信息1.8億余條， “紅黑名單”信息1559萬條，行政許可與行政處罰信息9374萬條，重點關注名單789萬條，向社會公開累計簽署的37項聯(lián)合懲戒與守信激勵備忘錄。根據(jù) “信用中國”2017年10月公布的官方數(shù)據(jù)，該網(wǎng)站日訪問量超過500萬人次，網(wǎng)民瀏覽、查詢 “信用中國”網(wǎng)站已累計突破9億次。

全國信用信息共享平臺和 “信用中國”網(wǎng)站是我國社會信用體系建設的重要成果，目前已具有廣泛的影響力，在推動城市信用建設、公共信用信息共享與公開應用、守信聯(lián)合激勵與失信聯(lián)合懲戒、信用惠民工程等很多方面均發(fā)揮了重要的引領作用，對建立良好的社會信用環(huán)境和信用秩序起到了非常積極的推動作用。

第三是市場征信體系（商業(yè)征信體系）。在市場上，越來越多的商戶愿意為有信用的人提供各種各樣的產(chǎn)品和服務。他們需要借助市場征信機構(gòu)，如企查查、天眼查等了解消費者的信用情況，按消費者不同的信用水平提供不同層級的信用服務。商業(yè)化市場征信的實質(zhì)是與商戶及用戶共同約定信用規(guī)則，并在信用服務的生活場景中建立準入、交易服務、記錄、獎懲的信用管理流程，是為現(xiàn)代信用服務提供支撐的一般信用信息管理咨詢服務，與金融征信、行政征信不是一個性質(zhì)。

目前，我國征信業(yè)最大的問題就是缺乏頂層設計，即征信業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位與作用，以及現(xiàn)在、未來應該怎樣發(fā)展。現(xiàn)在整個征信業(yè)的監(jiān)管是由中國人民銀行內(nèi)設機構(gòu)征信管理局依據(jù)《征信業(yè)管理條例》開展的。從征信管理局的背景與職能來看，其管理征信主要是為金融信貸服務，防范金融交易風險的。所以，對個人征信牌照發(fā)放很少，對企業(yè)備案時停時整頓，監(jiān)管一直比較嚴格，符合金融審慎監(jiān)管原則。

但是，現(xiàn)在迅速發(fā)展的公共征信和商務市場征信機構(gòu)，其征信產(chǎn)品與服務征信的目的、征信的服務對象等與金融征信完全不同。對這兩類機構(gòu)怎樣管理？也要實行較為嚴格的與金融征信機構(gòu)一樣的審慎監(jiān)管原則嗎？整個征信業(yè)都由人民銀行內(nèi)設機構(gòu)征信管理局來監(jiān)管嗎？

事實上，人民銀行的監(jiān)管思路一直沒有把非金融征信納入監(jiān)管范圍，包括市場征信服務機構(gòu)、在社會信用體系建設中產(chǎn)生發(fā)展起來的一些公共征信服務機構(gòu)。但是在實踐中，當這些機構(gòu)要在工商注冊、入駐產(chǎn)業(yè)園、租入寫字樓開展業(yè)務時，往往被要求去人民銀行進行行政許可或備案，很多政府管理部門在辦理行政事務的時候，也都要求這些企業(yè)提供人民銀行的征信備案或許可資質(zhì)。那么這些機構(gòu)就面臨著很困難的境地。一方面，直接的監(jiān)管機構(gòu)人民銀行不給他們進行備案或許可，另一方面，很多監(jiān)管部門和地方政府以及社會組織及市場機構(gòu)們，都會要求他們要拿到這個備案或許可。這使得很多從事公共征信與商務市場征信的機構(gòu)無所適從、心態(tài)不穩(wěn)、看不到希望，漸失信心。

三、推進我國征信業(yè)發(fā)展的三點建議

首先，放開公共征信與商務市場征信。事實上，我國征信監(jiān)管部門對征信行業(yè)的監(jiān)管可以稱得上是管制，對金融信貸征信監(jiān)管應該如此，但對一般的為商務市場服務與公共服務的征信機構(gòu)就沒必要了，更沒必要由人民銀行這個中央銀行監(jiān)管。其實，在很多國家，成立征信公司是不需要找專門的監(jiān)管機構(gòu)進行特別的審批的，即使在監(jiān)管比較嚴的歐盟，也是按照法律規(guī)定，在成立征信公司的時候向國家數(shù)據(jù)保護機構(gòu)進行登記即可。

其次，在國家深改組中成立征信管理小組。組織開展征信業(yè)頂層設計研究，把征信體系建設納入國家深改規(guī)劃與十四五發(fā)展規(guī)劃，使征信監(jiān)管突破某一個部委、某一個領域的職能限制，站在全國一盤棋的高度，該嚴格監(jiān)管的嚴格監(jiān)管，該放開的就放開，為新時代的各種各類創(chuàng)新發(fā)展的征信機構(gòu)提供有魄力、有定力的支撐，使征信機構(gòu)可以放心地為人們的生產(chǎn)、生活提供更多、更好的征信產(chǎn)品與服務，使人們享受到生活的美好。我國征信活動發(fā)展至今已有二十年了，至今沒有制定與發(fā)布過任何規(guī)劃。應該好好地研究和規(guī)劃我國征信行業(yè)發(fā)展的總體目標、市場結(jié)構(gòu)與布局、人才培養(yǎng)、產(chǎn)品與服務要求、機構(gòu)監(jiān)管、人員監(jiān)管、整個征信系統(tǒng)在國民經(jīng)濟中及國際活動中主要承擔的任務等，在重要的方向性問題上，有統(tǒng)一的認識和具體的目標與實施路徑，從國家戰(zhàn)略高度布局征信業(yè)，為我國作為大國、強國崛起與發(fā)展保駕護航。在現(xiàn)在的國際形勢下，我們更應該有組織、有戰(zhàn)略地支持我國征信業(yè)快速發(fā)展，支持一些征信機構(gòu)做大做強，為我國一帶一路戰(zhàn)略和亞投行發(fā)展提供征信產(chǎn)品與服務支撐。在世界范圍內(nèi)，在國際戰(zhàn)略發(fā)展高度上認識征信，掌握世界征信話語權(quán)。

第三，加快立法進程。盡快建立與完善統(tǒng)一的征信法律，廢止 《征信業(yè)管理條例》，在國務院下設 “征信業(yè)監(jiān)督管理委員會”，承擔對三大征信統(tǒng)一管理職能，并對金融、公共、商務市場三大征信實施分類監(jiān)管。一方面為構(gòu)建以信用為核心的新型監(jiān)管機制提供信用法律支撐，另一方面是為實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒的社會治理提供信用法律支持，更重要的就是為公共信用信息共享與向社會公開的公共征信服務提供必要的信用法律支撐。

現(xiàn)代社會已進入信息化、數(shù)字化時代。信用信息及其征集、傳播、報告與應用已經(jīng)成為人們工作生活中的重要關注點之一。現(xiàn)在企業(yè)和個人信用信息的征集與應用已經(jīng)不限于金融信貸了，征信的產(chǎn)品和服務應用非常廣泛，涉及到金融、社交、商務合作、日常消費、監(jiān)管等很多領域，已經(jīng)呈現(xiàn)多元化的、層次豐富的場景。

公共信用服務機構(gòu)、市場信用服務機構(gòu)的地位與監(jiān)管需要在法律上進一步明確。他們開展的征信活動其實并不是為金融信貸服務，為行政管理、為社交、為了生活消費等。如果都要由人民銀行按著 《征信業(yè)管理條例》要求、按照對金融信貸相關的征信活動的管理辦法來管理，監(jiān)管不分類、一刀切，這不合理，也不現(xiàn)實。以金融審慎原則管一般市場活動，是監(jiān)管過度，會制約征信發(fā)展。

目前，社會各界都迫切需要有一個更高階的、基礎性的、統(tǒng)一的征信法律支撐。政府需要依法歸集、共享和向社會公開信用信息，同時需要依法監(jiān)管；提供征信、信用評價及信用調(diào)查與咨詢管理等的信用服務機構(gòu)需要依法經(jīng)營；企業(yè)與個人需要明確法律界限，在依法維護自身信用、保護自身隱私的同時，要依法向社會提供必需共享的信用信息。

法律與監(jiān)管都需要與時俱進，要符合新時代要求，要順應社會發(fā)展趨勢。新的統(tǒng)一的征信法律應適用于整個現(xiàn)代征信服務業(yè)，覆蓋金融、行政管理與公共服務、商務與市場等全領域，涉及融資、網(wǎng)絡、投資、消費等各種場景下的傳統(tǒng)征信與大數(shù)據(jù)征信等全部征信活動。新的 “征信業(yè)監(jiān)督管理委員會”應以放手、開放的態(tài)度，站在國際化的高度，帶領我國征信業(yè)做大做強，為民服務，走向國際。