信用監管的特點、意義及主要內容

◎宋立義

一、信用監管的主要特點

信用監管是在市場范圍內，監管部門依靠信息技術手段收集、整理、分析市場主體信息進而判斷市場主體的信用狀況，并對市場主體信用狀況進行分級、分類監管，以加強事中事后監管為主，是一種對監管理念、監管制度和監管方式進行調整的一種新型監管方式。根據信用監管的內涵，我們可以將信用監管的特點總結為事中事后監管、差別監管、協同監管以及依法依規監管。

1.信用監管重點是事中事后監管

信用監管是以市場主體發生過的信用記錄為基礎進行監管，這決定了信用監管應該以事中事后監管為主，但同時也需要事前監管，形成事前、事中、事后的監管閉環。信用監管在事前的環節主要是給出事中事后監管的標準，為事中事后監管給出參照。事中監管的重點是記錄市場主體產生的信用數據，后期的信用應用提供支撐；事后環節主要信用產品應用，可以是信用報告之類的初始產品也可以是經過加工的信用產品和服務，應用方式也可以形式多樣。

2.信用監管是差別監管

監管資源有限決定了監管中不能眉毛胡子一把抓，必須把有限的資源用在刀刃上。信用監管就是要根據市場主體的信用狀況進行差別監管。差別監管就是要根據市場主體信用狀況的不同決定監管資源的分配，將監管資源配置在需要監管的重點領域、重點環節、重點對象。在實踐中，還需要互聯網、大數據、人工智能等技術手段做支撐，對市場主體進行精準畫像。

“信用中國”網站由國家發展改革委、人民銀行指導，國家信息中心主辦，百度公司提供技術支持和運維，是政府褒揚誠信、懲戒失信的總窗口。

3.信用監管是協同監管

協同監管分為部門協同和手段協同。部門協同就是要改變傳統的單打獨斗的監管方式，通過將有限的監管資源協同使用，提高監管效能，倒逼市場主體重視自身信用狀況，加強信用管理，進而營造遵紀守法、誠實守信、公平競爭的市場環境，為此不同監管部門間需要加強合作，應建立監管資源的分享機制，盡量將監管資源最大化使用。手段協同就是激勵和懲戒兩種方式同步使用，大力懲戒市場主體失信行為的同時也應該強化對守信主體的激勵。

4.信用監管是依法依規監管

信用監管是對傳統監管的提升，也應該依法依規進行。在監管時應對各類市場主體一視同仁，依法依規實施公平、公正監管，平等保護各類市場主體合法權益。政府部門在監管中應注意運用法治思維和法治方式履行職責，通過建立明確的權力責任清單，監管部門需以法無授權不可為、法定職責必須為原則，市場主體通過負面清單明確法無禁止即可為，通過規范監管部門的自由裁量權，推進監管的制度化、規范化、法治化。

二、強化信用監管的重要意義

1.信用監管是監管方式的重要創新

信用監管使傳統監管走向 “動態管理”模式，信用監管擴張了傳統監管的作用范圍，通過信息共享與聯合懲戒可將小范圍的 “權利能力”在一定時期、一定條件下進行全方位的限制，實現行政監管效力范圍的擴張。信用監管使傳統監管具有“間接管理”的特征，信用監管利用市場力量約束市場主體遵守法律法規，誠信履約，變政府對市場主體的直接監管為間接監管，更多地用 “信用約束”來改變市場主體的行為，使市場主體從外控式守法變更為內生式守法。信用監管能夠實現行政監管與行政服務的結合，通過信息的歸集、整理并以信用產品和信用服務的方式向全社會提供，這不僅促使行政部門的監管模式從事先監管轉為事中事后監管為主，而且屬于政府提供公共服務的一種形式。信用監管是規范行政行為、統一執法尺度的重要保障，信用監管參照的信息必須在統一的信息平臺上進行公示，接受社會監督，將促使做出決定的行政機關嚴格依照法定的條件和方式進行監管；信用監管制度的構建與完善，有利于統籌目前各地、各部門的信用監管實踐，明確監管部門職權，統一政府執法尺度，促使聯合獎懲有法可依、有法必依。

2.信用監管是加快政府職能轉變的迫切需要

政府從發展的主體轉為推動發展的主體，加強市場監管，建設法治政府，營造公平競爭的市場環境，這是國家治理體系和治理能力現代化的要求，也是市場經濟條件下履行好政府職能的重要方向。法治政府對公平和規范監管提出了更高的要求，需要壓縮傳統監管手段的自由裁量空間，而有限政府則要求政府樹立底線思維，減少對企業正常經營的干擾。信用監管正好提供了一個選擇，既能夠規避傳統監管手段的一些弊端，又能夠提高監管的準確性和效率，還可通過信息公開吸收社會力量參與監管，將監管由政府單一主體的封閉式監管提升為社會多元參與的開放式監管，適應了政府職能轉變的要求。信用監管是市場經濟和交易安全的重要保障。信用監管通過信息公示與聯合懲戒的方式對對違法、失信企業的市場行為進行限制規范，使違法、失信企業 “一處違法，處處受限”，維護良好的市場經濟秩序。信用監管有利于選擇交易對象，交易安全的保護措施一般包括支付定金、提供擔保或選擇資信能力強的交易相對人，支付定金、提供擔保不但會增加交易成本，而且不一定每個交易都會都有，選擇一個資信能力高的交易相對人便更加重要。信用監管體制健全的情況下，各個行業的信用記錄統一公示平臺將建成并向社會公示，市場主體的信息將相對容易的檢索到，基本可以對市場主體的資信狀況做個較為全面的評估，從而做出理性選擇。信用監管有利于防止違法違約行為的發生。信用監管的作用不僅僅在于各個政府部門之間的聯合懲戒，還在于其巨大的威懾力會促使企業在日常經營中更加注重合法合規，一旦有嚴重失信行為將使企業面臨巨大困境。

國家市場監督管理總局主辦的國家企業信用信息公示系統。

三、完善的信用監管制度體系的主要內容

信用監管制度體系主要包括信用監管機構/平臺、信用評價體系、信用監管實施手段、信用監管執行機制、信用監管協同機制、信用監管實施評價機制等幾方面的內容。

1.信用監管機構/平臺

信用監管機構/平臺應該包括信息收集共享機制、信用產品的共享機制、信息平臺的協調機制、聯合獎懲制度建設、實施機制協調等方面的內容。共享與協調機制建設的關鍵要讓各方明白自己需要干哪些事情，以及根據所做事情的好壞進行相應的激勵和懲戒。以信息共享為例，各信息擁有方將哪些信息共享，以什么形式共享，都需要有明確的規定，對于沒有共享的應該根據事先制定的規矩進行懲戒。在信息歸集共享基礎上，建設跨部門市場主體監管平臺，并將其作為部門間信息互動平臺和協同聯動平臺，構建部門間雙告知、雙跟蹤、雙反饋信息通道，高效整合、調配監管力量和監管資源，推動跨部門協同聯動實時化、智能化。

2.信用評價體系

信用評級體系應該包含可用于評價的基礎信息以及信用產品開發。開展信用評級的基礎在于信用信息的歸集共享，以 “誰審批、誰監管、誰主管、誰監管”為原則，橫向上梳理監管事項清單，縱向上根據監管事項清單確定被監管的市場主體范圍，精確到點，相關信用監管信息均歸集到市場主體名下，形成統一的市場主體監管信息庫，為開展信用監管夯實數據基礎。信用產品的開發應該綜合考慮監管要求，依托電子政務云等信息平臺，綜合市場主體行政審批、監管執法、投訴舉報、市場機構等信息資源，建立市場主體信用評估模型，科學評估、實時評價市場主體信用分，為實施信用分類監管提供支撐。

3.信用監管實施手段

信用監管的時候手段可以根據事前、事中、事后三個環節進行。事前主要是讓監管對象明白信用監管是什么情況，讓市場主體了解信用監管，并簽署信用承諾證書，進行必要的資格審查等；事中監管主要是根據事先確立好的規則對市場主體進行監管，如根據市場主體的評價情況將其分為幾種情況，確立每種情況的檢查頻次，再隨機抽取檢查人員進行現場檢查；事后監管對市場主體的行為進行判定，并將相關信息推送至信息共享平臺，更新市場主體的信用信息。如，可以類比駕駛證的扣分制度，給企業設定一個總分，被列入經營異常名錄一次或者被行政處罰一次扣掉相應的分數，扣取一定分值的企業的股東和法定代表人必須到工商機關進行法律法規培訓學習，對存在侵犯消費者合法權益、未履行信息公示義務等違法行為的，依法嚴懲并公示。

4.信用監管執行機制

信用監管的執行機制就是根據信用評價結果更科學合理分配監管資源，以及探索新的激勵懲戒措施。科學合理分配監管資源是提高行政監管效率的重要保證，應不斷細化隨機檢查規則，針對不同信用等級的市場主體制定相應的抽查比例和頻次，對存在失信記錄的單位實行不定時抽檢或集中檢查，對于信用記錄良好的單位實行普通檢查，從而實現日常監管與信用監管的配套實施。探索新的激勵懲戒措施。依托國家企業信用信息公示系統、信用中國等信息公示平臺，加快推進政府部門、行業協會、社會組織信用信息共享共用，暢通信息渠道，保障公眾的知情權、參與權和監督權，引導社會公眾、社會組織參與市場主體監管，強化行業協會自我規范和信用約束能力，推動市場主體強化信用責任意識。

5.信用監管協同機制

根據協同機制設計到的兩個方面來進行展開。一是原有的協同機制在新的監管模式下如何處理。首先，應梳理原有監管模式下有哪些協同監管機制，分析在新的模式下是否適用；其次，根據情況進行相應的處理，沿用、棄用或者改進后繼續使用。二是提出新的協同監管方式，可以沿著將執法職能相近的部門予以合并，建立完善各部門在審批、資質審核、監管執法等各環節實現信用信息的互認互用等手段進行，充分發揮現有信息平臺，如信用中國、國家企業信用信息公示系統的作用，鼓勵各地將其改造建設成為政府部門監管工作平臺。

6.信用監管實施評價機制

信用監管的評價機制是要對信用監管實施效果、出現的問題及原因給出全方位的評估，并給出解決問題的建議等。評價可分為內部評價和外部評價相結合的方式。內部評價來說，按部門職責職能動態排查市場主體監管風險點，制定風險管控策略，建立風險預警模型，依托智慧監管平臺海量監管數據資源，推進大數據分析應用工作，暢通風險發現渠道，掌握風險發現方法，構建風險發現機制，實現多維度、多層次、立體化的風險預警，為政府部門提升監管風險識別、風險分析、風險預判和風險處置能力提供支撐。外部評價來說，具體的評價可委托獨立的第三方機構對市場監管體制改革予以評估，保障評估的科學性、獨立性和權威性。同時，可以聘請牽頭部門的專業人員作為評估顧問，保證評估的高效性，而且評估成果也應該按照一定的標準適時地對相關數據和結果向社會開放。