多元化糾紛解決機制現代治理方略研究

關鍵詞 多元化糾紛解決機制 國家治理 轉型 互聯網思維

基金項目：2018年廣西河池市都安瑤族自治縣人民法院自抓課題“多元化矛盾糾紛解決機制研究——以都安法院為研究樣本”研究成果之一。

作者簡介：楊曉寧，中南財經政法大學博士研究生，河池市都安瑤族自治縣人民法院助理審判員，研究方向：犯罪學、偵查學。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.126

一、問題的由來

基層社會當中存在許多初級關系，于此便伴隨著初級糾紛的出現，初級糾紛是新糾紛或者更高層次次級糾紛的根本原因。 為了防止更高層次次級糾紛的發生，我國在傳統的司法糾紛結局機制之外，進行了多種模式的糾紛解決機制創新。例如上世紀60年代的創造性解決基層群眾糾紛的“楓橋經驗”，迄今為止，我國基層法治社會建設工作仍然可從中吸收有益經驗。黨的十八屆四中全會以正式文件的形式強調并確認了多元化糾紛解決機制的作用和地位。“完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”。 以此為改革與創新的依據，地方進行了如火如荼的制度改革，多元化的訴訟外糾紛解決機制得到法律規范的認可與發展。然而，與此相伴而生的是該機制的權威化與科學化問題。如何保證解決糾紛主體多元化之后帶來的科學化問題是保持其長足發展動力的前提，與此同時，現代語境下，多元化糾紛解決機制的權威性是其納入規范性的調解體系的關鍵，并且在實踐中能否被廣泛采用也同樣取決于機制的社會認可度。

二、糾紛解決的基本模式

伴隨著社會化進展不斷推進，糾紛頻發亦然成為該進程的附帶產物，改革開放新時期發展中，各種類型糾紛不斷涌現。此種情況再一次證明了這一規律。 只要人與人彼此獨立存在，且存在不同的利益，那么糾紛就是不可避免，為了避免因糾紛而導致的社會秩序失序，糾紛的解決就變得尤為重要。

（一）糾紛性質復雜化成為“司法中心主義”糾紛解決機制的新挑戰

“司法中心主義”的實質，是以司法者的立場來關注成文法律轉化為司法判決的過程，研究的范圍是法律在司法過程中的適用。 以“司法中心主義”為核心的糾紛解決機制是指訴訟相對于其他糾紛解決機制而言具有優先地位，處于糾紛解決機制的中心地位。 第一，訴訟對于糾紛的解決起著最直接的作用，亦是主要方式。第二，訴訟的終局性，使其成為利益救濟的最后一道陣地。

然而，隨著社會分工的細致化以及專業化，大量新型或者緊迫需要解決的訴求出現，傳統的訴訟在回應這些現實需要是出現了效率低下甚至無力回應的問題。判決出現的零和結果以及僵化性趨勢不能真正解決糾紛，保護當事人的合法權益。 例如家庭內部的糾紛，因涉及角度主觀情感因素，調解空間較大，傳統訴訟方式雖可在規范意義上明確權利義務關系，卻不利于家庭關系的恢復。自上世紀80年代以來，多位一體的糾紛解決方式因其簇新的理念深受學者與大眾的推崇。 在世界范圍內，美國以及其他國家在持續進行的民事司法中，推動訴訟調解以及替代性糾紛解決機制成為大勢所趨。

（二）多元化糾紛解決機制的緣起

糾紛需要解決，這是法治社會發展的必然要求，實踐中，糾紛解決的途徑與方式各異，有些有具體法律規范，納入法制體系的解決機制，有些則為在日常生活中的慣例，也同樣具有一定的權威性。這些法定方法與日常慣例綜合構成了所謂的多元化糾紛解決機制。司法機關作為社會中公平正義的最后守望者，其謙抑地位與作用的維護需要減少社會公眾在日常糾紛的解決中對通過人民法院以訴訟方式解決的路徑依賴。

法治秩序應當建立在社會的誠實與信任的基礎上，而非僅依靠裁決的形式予以支撐。建立多元化糾紛解決機制的建立源于市民社會的建立，并且彼此之間存在有著密切的關系。

市民社會是指既分割于國家又不同于個人的廣闊區域。如公共領域、市場、自治團體等，是該領域中社會成員間在日常生活中的社會關系總和。黑格爾就評價說：“市民社會是各個成員作為獨立的單個人的聯合。”政治國家與市民社會的分離，把人的社會關系從國家中分離盡可能歸還給人本身，人們可以按照自己的愿望、目的和意志安排自己的生活。這一分離使得國家無所不能的形象得以消解，從而實現“國家從任何化向制度化的轉變。” 市民社會中的能夠獨立活動的個人突破了社會關系對人的一種強制，不僅充分調動個人與群體之間的有效互動，發揮自身能動性，而且切實地將社會整體緊密聯系著，幫助個體突破自我轉變成社會力量的一部分，具有獨立、自由等本質。 市民社會實現了價值和利益的多元化，因而也導致了沖突與矛盾的經常化與多元化。當然，矛盾與沖突并非都是阻礙社會發展的消極因素，美國學者科塞主張，沖突的發生過程會激發新規則的創造，會督促舊規則的修正。 在市民社會中承認了私人具有一定的獨立性與合法的自由，矛盾沖突的多元是導致糾紛解決機制多元化的直接誘因。

糾紛解決途徑與方式的增加，向當事人提供了更多解決糾紛的可能性。當事人在作出決定時，必然是根據自身的需要進行的，這種“合目的性”的決定迎合了人類的自由本質，符合社會發展變遷的方向和需求。

（三）目前多元化糾紛解決的主要方式

有關糾紛的解決方式，學界存在多種劃分方式。美國學者埃爾曼對于解決糾紛方式的劃分較為清晰，可供我們借鑒。埃爾曼將實際的解決方式總結為兩種類型：一是糾紛當事人已協商的形式解決，此種方法的實現，存在第三人在其中的調解。二是糾紛參與審判，審判交給一位最佳狀態下中立的第三人來選出勝訴方，此時的第三人主要指公權力機關。 在我國，糾紛解決的多元化已經在諸多領域實現，例如在消費者權益保護領域，《消費者權益保護法》中就規定了和解、請求消費者協會中立調解、申訴、仲裁以及訴訟五種處理方式。在規范層面，訴訟制度是制約司法行為的規范，非訴訟制度是制約仲裁機構或人民調解組織的規范。隨著中央政策的要求以及立法的推進，地方相應立法也隨之展開，例如2015年，我國首部以推進多元化糾紛解決機制完善為主要內容的地方性法規：《廈門經濟特區多元化糾紛解決機制促進條例》，標志著我國地方政府開始時注重從規范層面為指導實踐中糾紛解決機制的完善提供規范依據。筆者將對我國目前有規范依據的糾紛解決方式進行歸納：

其一，訴訟。作為最為常規的糾紛解決方式，訴訟的完成需要借助于人民法院的公權力進行，是糾紛當事人訴權的充分體現。作為借助于公權力解決糾紛的主要方式，訴訟借助于“權利捍衛者”的時代使命成為人民廣泛采用的權威性的糾紛解決方式。借助于公權力的救濟對于保護社會公平正義具有令人信服的天然優勢。與其他非訴訟糾紛解決方式相比，訴訟的基本特征強制性與程序的法定性。司法救濟是不可舍棄的保護防線，若缺少其他糾紛解決途徑作為補充，在某種程度上會限縮當事人的權利，且無法應對糾紛多元化對于解決渠道多元化的需求。

其二，調解。調解包括人民調解、司法調解以及行政調解，作為多位一體的糾紛解決體系中不可或缺的一部分，也是歷史最悠久的糾紛處理途徑之一。借助無利益關系的第三人介入下，不僅推動糾紛的和平解決，而且減少過程中消耗的成本。人民調解協議是人民調解組織經過調解后對爭議雙方達成一致意見所形成的書面調解結果，其具有合同法意義上的意義和效力。司法調解的調解主體為人民法院，該調解程序可以在訴前，也可以在訴中，在訴訟雙方達成合意的前提下形成的調解書，同樣被賦予了與判決書一樣的效力。行政調解所涉事項范圍較廣，是一種與眾不同的行政管理方式。由此可見，這三種調解方式有機組合形成的體系，被學界稱之為“東方經驗”也是情有可原。

第三，仲裁。作為解決民商事糾紛的一種重要方式。仲裁程序雖然沒有訴訟程序需要遵循嚴格的司法程序，但是與其他訴訟外糾紛解決機制極具民間性、隨意性的特征也相區別。雖然仲裁與訴訟間存在相當多的差異，但是，在確定法律事實和法律權利義務關系上，仲裁裁決和法院判決在效力上是一致的，均具有拘束力，既判力，并且最終通過強制力得以貫徹執行，旨在保護當事人的合法權益。

第四，協商，又稱談判。通過雙方相互間的說服和交流，達到解決糾紛的目的。借助和解協議這種較為溫柔的方式，改變通過訴訟這種較為僵硬的解決方式所可能造成的不和諧后果。在解決糾紛的意義上講，談判的目的在于在糾紛當事人之間達成和解。從性質上來看，和解協議與民事合同相似，是當事人間在協商基礎上具有契約意義的合同。

三、訴訟外糾紛解決方式存在的問題

我國目前的多元糾紛解決機制在實施狀態中有以下幾個的特點：第一，在多元糾紛解決機制的發展過程中，發揮監督、主導作用的仍然是人民法院。在上文中已經論及，有關糾紛解決的立法和相關制度目前仍然無法回應社會復雜的糾紛解決需求。人民法院在其中起到了參與、引領的作用，通過已經開始司法改革，利用社會力量對訴訟壓力進行分流，并在這個過程當中監督社會權力的行使。第二，多元化糾紛解決機制在我國只是初步形成并運行，具體的制度建構還尚不能適應社會發展的需求，建構水平停留在較為初級的階段。且此種機制并未成為解決糾紛的主流方式，若要繼續深入推進并發展，政策的支持和實踐的經驗指導成為兩股雙重推動的力量。第三，多元化糾紛解決機制構建于復雜多樣的社會因素和人文因素之中，除了社會需求對其影響深遠，較為關鍵的便是政治體系與制度，特別是公權力的引導。多元化糾紛解決機制作為現代化進程中重要的新舊法治理念與政治資源經驗有機結合體，對我國的轉型改革有著重要意義。在視域融合的理念下，致力于客觀需求和條件的共同作用。建構一種以法治與社會自治相結合為基礎、以各種機制相互協調為前提的多元糾紛解決機制。

在實踐中，無論是仲裁機制、調解程序、還是訴訟程序，現有的法律、法規等規范對于不同類型案件所能夠適用的程序規定的較為模糊不清，且由于缺乏法律位階的規范，其他層級的規范缺乏權威性，具體表現在以下幾個方面：

（一）多元化糾紛解決機制相關立法較為滯后

1.有關調解制度的立法現狀。有關通過調解解決糾紛的規定大多集中在民訴法中，然而，隨著逐年增加民商事案件，人民法院僅依據民事訴訟法相關規定已無法應對復雜的現實情況。之后，在司法實踐的基礎上，立法機關出臺了一系列相關規范性法律文件，創新性地在法律框架中添加人民調解制度，使之成為有規范依據的一種糾紛解決途徑。特別是2010 年頒布《中華人民共和國人民調解法》，將人民調解協議的司法確認制度寫入法律，以法律的形式給予人民調解協議強制執行力。但是，目前的立法狀況還有不盡如人意的地方，首先，立法中對于涉密信息的保護不到位，不利于保護當事人的權利，有損法律權威。另外，已出臺的規范內容欠缺完整，特別是不同解決機制之間的銜接問題，例如調解與仲裁之間，這些問題導致實踐中的適用困難。

2.有關仲裁制度的立法現狀。我國于1986年加入了《紐約公約》并且頒布實施了《仲裁法》及相關司法解釋，在國內初步制定了與國際相關法相銜接的仲裁法律。雖然在立法方面已逐步實現與世界接軌，但是仲裁制度自身亟待完善的地方還有許多。例如，帶有較強行政性質仲裁制度，受案范圍狹較窄，僅適用于平等主體之間有關合同與財產性質的糾紛。對于性質特殊或者主體較為特殊的案件是否可以適用缺少相關規定。

（二）多元化糾紛解決機制間銜接較為困難

1.訴訟調解程序與人民調解機制對接中的理論困境。雖然二者同屬調解機制，但是作為不同程序，對人民調解協議進行司法審查的確認程序定性不明，該確認程序究竟屬于訴訟程序，還是非訴程序，尚無定論;其次，如何選擇確認程序的路徑，當事人是需要經過訴訟程序確認，亦或是僅需非訴程序即可，亦未合理規定;最后，審查方式上，人民法院對于人民調解協議是進行實質審查還是形式審查，沒有明確規定。

2.訴訟調解和人民調解銜接中的實踐問題。實踐中兩種調解方式在銜接程序上的問題體現在人民法院的內外兩個方面，從內部來看：相關審查部門和法官的工作職責并未明確。從外部來看：人民調解協議的司法審查缺少外部制度保障。首先，社會征信系統在調解協議的審查確認工作中并未實時跟進，缺少征信系統的制約是制導致協議過程中出現串通欺騙調解的外部原因。 其次，社會公眾對于調解協議的認知程度普遍不高，對于人民調解的權威性沒有充分的認識，導致訴訟外糾紛解決機制無法起到預想的分流訴訟壓力的效果。再次，調解員的培訓和工作體系尚未建立完善，高水平、職業化的糾紛解決人才隊伍建設還有很長一段路要走。提高調解人才隊伍建設水平是多元化糾紛解決機制長遠發展的關鍵。

四、權威化與科學化是訴訟外糾紛解決機制轉型的主要目標

多元化糾紛解決機制的出現順應時代要求與發展規律，其意義和作用在世界范圍內普遍被推崇和有效發展。在我國，傳統意義上的訴訟糾紛解決機制不斷得到改革，非訴訟糾紛解決機制漸漸進入現代社會的調整體系。在上一部分，筆者已經將多元化糾紛解決機制在理論與實踐中存在的問題與困境進行了梳理，以下便是對這些問題提出相應的改進措施。

（一）完善相關立法，保障訴訟外糾紛解決機制的權威性

首先，有關調解制度的立法完善。第一，通過出臺相關的法律、法規，注意保護人民調解制度中當事人的個人隱私等信息，更大程度保護其合法權利;第二，運用綜合思維，通過完善相關立法，建立其相關立法，例如：《人民調解法》《民事訴訟法》《仲裁法》《合同法》等法律中有關糾紛解決機制之間的有效銜接。第三，通過立法進一步明確法院的調解范圍與審判范圍，同時繼續擴大調解的適用范圍，在保證訴訟的終局性與權威性的基礎上，盡量涵蓋社會發展中的新型糾紛。最后，加強人民調解協議的強制執行力，為落實人民調解協議提供法律保障。

與社會的不斷發展相伴相生的是一些新情況和新問題的產生。因為在社會發展的過程中必然伴隨著各種體制之間的碰撞、不同思想的交鋒以及利益的相互沖突與重疊，這些均導致了社會矛盾糾紛的多種類型，情況錯綜復雜。在這種情況下建設和諧社會，最大程度地消除矛盾與減少糾紛就成為當務之急。由是，構建合理、高效便捷的糾紛解決機制之建立應運而生。

其次，有關仲裁制度立法的跟進。第一，通過修改《仲裁法》，厘清仲裁機構的性質以及仲裁制度的作用，促進仲裁制度行政化和民間化脫離的制度現狀。第二，提升仲裁機構的抗干擾能力，保障仲裁裁決不受法院的不必要影響。第三，擴大仲裁機制的適用范圍，特別是在民商事領域，其適用范圍還有較大擴容空間。第四，仲裁制度與其他類型糾紛解決機制的分工有待進一步明確，避免因分工不清造成缺位或者越位的情形出現。

（二）實現訴訟外糾紛解決程序與訴訟程序的良好銜接

訴訟外糾紛解決程序與訴訟程序的銜接主要是指人民法院的司法審查、確認和救濟程序對于訴訟外糾紛解決機制的后序保障程序，最終目的是保證 ADR 的法律效力以及有效執行。在司法審查的程序中設置必要的救濟和糾錯程序，更是司法救濟作為具有最終效力手段的應有之義。在規范層面構建出一套訴訟外糾紛解決機制與訴訟的堆積、確認機制。該機制的核心內容包括兩個方面：行為要素和對象要素。這一對接機制的建構需要明確以下幾個問題：第一，對接機制之程序屬性是屬于非訴程序，兼具司法監督功能，亦或是簡易程序。筆者認為，將這一程序認定為具有非訟程序和訴訟程序的特征與要素的觀點更符合實際情況。第二，規范對接機制的程序性規則。在人民調解組織的調節活動之下，形成的人民調解協議之程序是否符合法律規范，這一問題與人民法院對調解協議的審查確認息息相關。第三，明晰相應體系的啟動規則。主要包括提起申請受理的管轄范圍、申請司法審查的時間等等。另外，人民法院可以根據實際情況，在審查、確認時的程序中按照規范要求，適當放開法院主動介入案件的限度。第四，通過對接機制達成的實體性結果和最終結果之救濟途徑要繼續完善。缺乏強制執行力的人民調解協議在經過對接機制或得到人民法院的司法確認之后，性質發生變化，變為具有與判決結果同等效力的結果。對與其中存在明顯的瑕疵、顯失公平等情形，救濟路徑應該多元化且對不同的情況應當區別對待，使之達到完善對接機制所追求的結果，即公平與正義。

（三）構建多元化的糾紛解決機制

1.調解組織的建立應當依據糾紛類型進行，與此同時要配備對口的調解人員。目前，這一做法急需在行政調解程序中貫徹實施。因為在行政調解中，各部門的特征較為明顯，性質各異的糾紛由不同部門分別解決。然而，各部門間缺少相對應的調解組織和調解人員，這是現階段通過行政調解解決糾紛過程中出現人員不足、組織不齊全以及專業知識欠缺等問題的關鍵所在。譬如，由行政調解解決的糾紛中，較為典型的是交通事故案件，此類型案件多半是在交警的調解之下首先得到解決的，此種實踐中的慣例卻并未實際推動公安部門的改革。公安部門至今仍未建立針對此類糾紛的調解機構和調解人員，滯后的改革使糾紛解決的效率大大降低，原本在事故發生之時就能夠得到解決的糾紛拖至人民法院。人力、財力和物力的浪費是一方面，另一方面，糾紛擴大和矛盾升級是可能發生的另外一種弊端。因此，對口的調解部門和具有專業知識的調解人員提高糾紛解決效率的內部基礎。

2.鼓勵新型民間調解機構的建立。在傳統恥訴思想的影響下，傳統社會中存在大量的民間調解組織，例如村委會、居民委員會就承擔了相當部分的糾紛解決壓力，在此過程中贏得了人民的信任，城市發展中，人們似乎更加相信“科層權威”，但是由于人民法院司法資源有限，無法滿足大量出現的矛盾與糾紛，因此應當大力推進民間調解組織的發展與壯大。民間協調組織可以在糾紛解決過程當中協同居委會、街道辦事處、司法所、派出所等國家單位，積極參與民間糾紛治理活動，貢獻自己的專業知識以及人力資源，為當地社會的穩定發揮積極作用。這種民間組織與國家機關協助解決糾紛的模式適應了社區自治的環境以及村民自治的發展需要，較益適合在城市社區以及廣大農村地區進行推廣。同時，我們需要注意到，這些來自民間自發產生的調解組織，如果缺少國家公權力的支持與法律上的保障，很難取得人民的信任，就更談不上權威。

3.拓寬糾紛解決渠道。在互聯網快速發展的時代，國家治理與社會治理手段也出現了新的變化與轉型。糾紛解決方式的創新當然也不例外，除了借助于傳統媒體的手段之外，要特別注重在線糾紛解決機制的建立與應用。在線糾紛解決機制 ODR （Online Dispute Resolution）是從替代性糾紛解決機制 ADR 演化而來，是在線替代性糾紛解決機制的簡稱， 是替代性糾紛解決機制為順應互聯網時代發展而出現的新形式。目前，ODR 機制的發展呈現為兩種主要方向：一是充分借鑒 ADR 機制的技巧和優勢，并將其運用到各類互聯網事務的糾紛中;二是在互聯網的基礎上，有針對性的將法院機制和訴訟流程與之結合，推動傳統體系的改革和創新 。

同時，我們應當注意到，在我國農村以及廣大少數民族地區，大家的交往模式還停留在“熟人社會”，盡管經濟的迅速發展對原有的社會結構已經造成了沖擊，但是，原有社會中的權威在糾紛調解中的作用也不容小覷且依舊發揮著重要作用。如何將上述各種機制結合地方特色進行重組，因地制宜地建構符合當地特點的調解機制，與此同時，注重發揮人民法院的相關職能，最終形成全方位聯動、相互配合與監督的“大調解體系”。綜上所述，在適應糾紛多樣化以及糾紛解決方式多樣化的要求的基礎上，拓寬新型糾紛調解方式以及民間調解機構的適用范圍，完善相關立法，并將實踐中的經驗吸納入法律，成為社會管理創新模式的有益探索。

注釋：

“初級糾紛”是指糾紛僅存在于當事人雙方之間，通過二者的協商妥協即可解決，不需要第三方的介入。“次級糾紛”是指初級糾紛的雙方無法自行解決導致矛盾升級，需要中立的第三番介入進行調解或者裁判的糾紛。參見 William L.F.Felstiner， Richard L.Abel and Austin Sarat： The Emergence and Transformation of Disputes：Naming， Blaming， Claiming…， Law & Society Review， Vol. 15， 1980-1981：631-654.

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