突發性環境事件中的企業環境信息公開與政府監管

關鍵詞 政府監管 企業環境信息公開 突發性環境事件

作者簡介：張迪，天津市西青區人民檢察院第一檢察部檢察官助理。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.198

近年來，突發性環境事件與環境群體性事件均呈現顯著上升趨勢。其中突發類環境事件諸如開縣井噴案、松花江水污染案、紫金礦業污染案、渤海蓬萊19-3油田漏油案、蘭州4·10苯超標案中均出現了不同程度的涉事企業對環境信息遲報、瞞報、謊報現象而導致了公眾對此產生爭議。同時，隨著人們環保意識的上升，近年來環境群體性事件頻發，諸如寧波PX事件、四川什邡事件、江蘇啟東事件等均反應出由于目前政府對于企業環境信息公開的監管不嚴、公眾參與企業環境信息公開的程度低等弊病會導致嚴重后果。

一、我國企業環境信息公開制度概述及問題

近年來，我國陸續開始對環境類信息公開進行立法規制，但對于其中的企業環境信息公開一節，多散見于各法律、法規中，較為散亂。如2000年《大氣污染防治法》 、2008年《水污染防治法》、2012年《清潔生產促進法》、2014年新《環境保護法》、2016年《固體廢棄物污染環境防治法》。另外，還有一些規定散見于各規章和其他規范性法律文件中。如2002年《上市公司治理準則》、2003年《關于企業環境信息公開的公告》、2005年《關于加快推進企業環境行為評價工作意見》《關于進一步做好創建國家環境友好企業工作的通知》《關于印發重點企業清潔生產審核程序的規定的通知》《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、2008年《環境信息公開辦法》、2014年《企業事業單位環境信息公開辦法》。在上述列舉中不難看出，我國目前關于企業環境信息公開制度的特點是：

（一）立法數量龐雜，雖然初成體系，但是位階較低，對企業約束力不強

在我國信息公開制度本就先天不足，其中環境信息公開更是近幾年才興起的熱點，對于其中的企業環境信息公開也并沒有引起廣泛的認識，目前散亂的各法條、規章雖然沒有較大沖突，但是整體位階過低，行政色彩濃郁，在主體方面以國家重點監控的污染企業為重點，主體范圍狹窄。沒有對突發事件中的企業信息公開責任進行規制。

（二）雖然以環境知情權為基礎，促進公眾參與環保工作，但公開方式和程序不完善

在程序上雖然規定污染企業負有公開環境信息的義務，但公眾沒有向企業直接申請公開的權利，而是采取企業向環保部門上報信息之后，公民向環保部門申請，由環保部門進行審核、公開，這種程序設計，首當其沖的問題是政府不能詳盡的掌握每家企業的全部信息，而只能根據企業上報的數據進行監管，可能會出現企業瞞報、漏報現象，其次將矛盾轉移到公眾與政府之間，對于強制公開范圍的企業存在不公開環境信息的情況時，公眾需要向環保部門申請“監管”信息的方式獲得，在此過程中產生的爭議，公眾只能通過行政復議或行政訴訟維權，有可能產生公民與政府之間的矛盾沖突，不利于社會和諧穩定，同時程序繁瑣不便于公眾的廣泛參與，有違信息公開制度的本意。

（三）責任追究機制不健全、法律救濟機制不完善

目前規定對于重點排污單位存在不公開強制公開的信息、不按照規定的方式和時間公開信息以及公開內容不真實的行為做出了處三萬元以下罰款并予以公告的處罰規定，但是這種處罰方式真的能達到警戒懲治的目的么，實踐中看來并沒有，就如同文初提到的諸多突發性事件中，與企業的核心經營利益相比較，三萬元的罰款并不足以使企業守法公開其排放情況。同時當突發性環境事件發生時，由于事件的時間緊迫性、危害突發性等特點，政府往往難以及時控制、掌握企業的相關信息，而公眾則可能產生相應的恐慌情緒，導致類似前文所說的環境類群體性事件的產生。

二、對突發性環境事件中企業信息公開的立法規制

（一）建立政府監管制度下的企業基礎環境信息公開制度

根據知情權的一般理論，知情權的義務主體應該是政府。因此目前我國的企業環境信息公開制度設計為企業向環保部門報告——政府獲取相關信息——政府依法將相關信息公開。但是目前我國的立法將該主體范圍限制的過于狹窄，將強制公開的主體限制在“兩超”企業中，對于其他企業則采取自愿公開的原則，這樣的主體范圍狹小且死板，不足以應對實踐中可能出現各類突發事件。自愿公開的企業出于維護自身經營利益的考慮，往往不會主動公開一些不利的環境因素，這種制度設計存在的最大問題就是企業成為了間接公開主體，而事實上政府并不能詳盡的掌握企業的全部信息，僅依賴于企業的上報進行監管，當突發性環境事件發生時，政府往往還需要耗費大量的人力物力與企業進行博弈 。應當增加企業作為其自身環境信息公開的直接義務主體，將企業生產經營過程中產生的環境基礎信息進行公開，這一提議的根據企業環境社會責任理論。我國《公司法》第五條也規定公司應“承擔社會責任”，也就是說企業基于其生產經營行為對公眾負有公開環境信息的義務。對于如何構建這種基礎信息公開制度，則可參考實踐中曾有的做法。如2011年環保部等九部委聯合開展了整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動。為此環保部首次將鉛蓄電池行業所有企業名單及其環保整治基本信息統一在環境保護部網站上向社會公開。可以參考這一做法，將污染行業的基礎信息由政府進行統一監管、發布，便于社會公眾的查詢。

（二）改變政府對企業環境信息公開的消極態度

實踐操作中，一些地方政府擔心公開環境信息可能會引發肇事企業和受害百姓之間的民事糾紛，進而影響到當地的經濟發展和社會穩定，因此并未能實際的履行好對于企業環境信息公開的監管責任，其實從文初列舉的案例中不難看出，一味的封鎖消息，只會使民眾產生恐慌情緒，最終謠言四起，民憤沸騰，甚至可能產生環境群體性事件，破壞社會的穩定秩序的同時，政府也相應的喪失其公信力與管理力。事實上要想真正做到維護社會的安全穩定，就必須要切實保障公民的環境知情權，同時這也是黨的十八大以來，黨和國家對于構建中國特色社會主義生態文明的具體要求之一。

（三）構建突發性環境事件信息公開應急機制

目前涉及到企業環境信息公開的諸多法條，均著重于強調一種總體的原則上的“及時真實通報”，但是這種原則性條款的規定過于寬泛，可操作性和有效性均較差。而在實踐中，政府對于企業環境信息的掌握往往是靜態的，滯后的，取決于企業申報的程度，給了肇事企業瞞報操作的空間，應當在上文提及的環境基礎信息公開平臺的基礎上，構建企業環境信息的動態監管平臺，一旦數據超標，肇事企業必須及時上報環境信息，否則應承擔相應的不利后果。

現行法律對于企業不依法履行環境公開的義務規定的法律責任過輕，對于較大的突發性環境事件中，企業進行瞞報、遲報造成嚴重后果的，對企業應當規定更為嚴厲的制裁措施，對相關責任人員應當有更為嚴肅的處置。只有當不履行義務的成本高于履行義務的成本，負有義務的責任主體才會積極履行義務。

注釋：

方堃.企業環境信息公開相關基本問題研究[J].上海交通大學學報：哲學社會科學版，2014（4）：43.

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