浙江寧海：小清單解決大問題

菡涵

浙江省寧波市寧海縣地處沿海發達區域，但農業人口占比大，鄉村治理的新情況、新問題更加先發、更加集中，傳統的鄉村治理機制、治理方式均面臨嚴峻挑戰。一方面，新型城鎮化加速推進，鄉村不可避免地呈現出“空心化”狀況；另一方面，隨著鄉村振興戰略深入實施，大量資本、項目、人才回流鄉村，鄉村越來越期待有效治理。

而治理有效首先要依靠法治為本，樹立依法治理理念。寧海先行探索，著眼于抓基層打基礎，以民主法治示范村創建工作為契機，按照“推進基層治理法治化”的要求，運用法治、德治、自治“三治”理念，著力構筑社情民意發現機制、群眾訴求辦理機制、權力監督約束機制、干部作風保障機制“四位一體”的基層治理體系，將基層治理朝長效化、制度化、法治化的方向推進。

如今，“以法治保障鄉村有效治理”已成為寧海夯實基層基礎的固本良策。寧海連續14年被浙江省委、省政府評為“平安縣”；打造民主法治示范村“三融合”基層治理體系法治化樣本被評為2017年全省法治宣傳教育優秀項目；“推行村級小微權力清單制度”2018年初被寫入中央一號文件；并與“楓橋經驗”“后陳經驗”一起寫入省委十四屆三次全會審議通過的《中共浙江省委關于推進清廉浙江建設的決定》；設立全國首個鄉村治理標準化研究所；今年6月，農業農村部公布了首批20個全國鄉村治理典型案例，寧海小微權利清單“36條”上榜。

把權力曬在陽光下

夏季的傍晚，寧海縣桃源街道錢岙村的綜合大樓內，熱鬧非凡。最大的空調活動室里，大媽大嫂們正伴著音樂跳舞；小活動室里，乒乓球比賽打得難解難分；棋牌室里，下象棋的，打撲克的……然而，每當說起這棟大樓，錢岙村黨支部書記陳文輝都感慨萬千：“如果沒有這‘36條，這棟樓還不知猴年馬月才能蓋起來。”

“以前，想幫村里干點事，真是難！項目還沒個影，親戚朋友就找上了門。雖然咱身正不怕影子斜，可經不起老百姓唾沫星子呀，還有人無中生有告刁狀。”陳文輝說，“那時候，只要村里上項目，過不上幾天就要被紀檢部門約去談話。久而久之，誰還想干事？”

的確，村干部大多集多重身份、利益于一身，因此只要一推動與利益相關的活動，就難免成為鄉村治理中的矛盾焦點。一份調研數據顯示，2010年至2013年，寧海縣針對村干部紀檢信訪為806件，約占全縣黨員干部紀檢信訪總數的八成。

如何化解基層干群之間的信任危機，依法合理界定村級組織和村干部的權力邊界，堵住暗箱操作、謀取私利等問題？鄉村治理面臨著考驗。

2014年，寧海縣組織4個鄉鎮的1000多名村民代表，開了100多次會議后，制定出了《寧海縣村級權力清單36條》。這份清單涵蓋了村級重大事項決策、項目招投標管理、資產資源處置等19項村級公共權力事項，以及村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配、村級印章使用等17項便民服務事項，基本實現了村干部小微權力內容全覆蓋。

這讓村干部手中的權力首次有了明確的邊界，確保村級權力運行“一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有規范、一切規范有依據”，真正把權力放到老百姓眼皮底下運行。

“36條”實施5年來，寧海縣共開展18批次村級重點項目專項監督，累計節約資金2600余萬元，村級項目規范快速推進。

去年，寧海引入大數據，推出升級版的村級權力清單“36條”智慧運行系統，構筑起一個數據全面導入、項目全程跟蹤、預警及時生成、整改迅速落實的動態閉環監管體系，為村級小微權力監督插上“云翅膀”。

這套系統可以針對各行政村村級工程項目的資金支付情況，圍繞立項、交易、合同、進度、變更、驗收、資金及檔案等8大節點，采集基礎數據，形成項目庫、合同庫、變更庫，從而實現數據全面導入、管理隨時跟蹤、預警及時生成、資金規范支出，杜絕村級項目規避招投標、不進場交易等現象。

眼下，村級權力清單“36條”智慧運行系統已包含村級重大決策、村級采購、村級財務管理、陽光村務、村級集體資源和資產管理等條塊，并在寧海全縣推廣。以最先試點的胡陳鄉為例，截至目前，已累計預警工程違規發包5件次，發出交易整改單、問責單4份，約談31人次，挽回經濟損失26.3萬元。

寧海縣紀委相關負責人介紹，下一步，寧海還將探索把“36條”智慧運行系統嵌入“村民e點通”，讓村干部的每一個行政行為都有跡可循，老百姓只要點點手機就能查詢村務村事，把權力曬在陽光下。

送法下鄉“最后一公里”

“農村的承包田是可以流轉的，但是要根據法律要求，辦理相關手續。這樣一來，哪怕以后出現糾紛，大家也不會相互扯皮了。”在寧海縣岔路鎮梅花村舉行的鄉村法律課堂啟動儀式上，寧海縣知仁律師事務所的楊建員律師，為該村村民上了一堂生動的法治課，并就村民生產生活中所關心關注的家庭婚姻、民間借貸、交通事故、防范詐騙等問題，進行了一一解答。

這是寧海今年面向精品村、示范村、創建村開展的第一期鄉村法律課堂，也是寧海精準普法的一個縮影。

寧海挖掘社會普法資源，以群團、企業、商會等社會普法力量為基礎，讓更多有專業知識和豐富實踐經驗的人參與進來，初步構建完成政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與的工作格局，取得了良好的社會效果。

在鄉村治理中，良好的法治氛圍是關鍵，也是基礎。寧海創新舉措，將“基層依法治理、重點對象學法用法”等作為精準普法重要內容，出臺《加強精準普法實施方案》，公示各單位精準普法項目，陸續開展了“百名執法干部講百堂法治課”“鄉村法律課堂”“法進基層萬家行”等活動，以精準普法，助力鄉村振興，讓廣大村民真正懂得尊法、認真學法、知道守法、善于用法。

目前，鄉村法律課堂在30余個村莊開展針對性普法，“百名執法干部講百堂法治課”為群眾干部開展100余場專題普法活動。近4年，反映干部問題的信訪量以84%、17%、12%、9%的比例逐年下降，切實提升了廣大干部群眾法治素養，有效推進了基層依法治理。

為了掃除鄉村普法盲點，寧海還試點普法聯片入戶制度，通過網格化普法，構建“兩員一顧問” 普法模塊，即網格員、調解員和法律顧問，并結合“誰執法誰普法”責任制，打造按需普法、菜單式普法等，及時滿足當地群眾法律服務需求。

現在，一張張各具特色的普法網，正在寧海大地上鋪開。一市鎮纜頭村作為寧海縣首個“全國民主法治示范村”，以黨建引領創設“五有”學法陣地，即有一份普法小報、一部“三治”融合三字經、一個法治學校、一個法治文化廣場和一條法治大道，積極開展形式多樣的學法活動，同時創新網格化管理，打造一支以黨員為骨干的“紅色普法團”志愿者隊伍，改善了黨群關系，也打通了送法下鄉“最后一公里”。

前童鎮小汀村著力打造以法治文化滋養鄉風助推鄉村治理的“小汀模式”。該村通過依托法治文化禮堂、法治公園建設，開展一系列法治文藝活動，潛移默化地改變著這里的鄉風民俗，使得小汀這個原來靠拳頭“說話”的村莊，變成了辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的和諧示范村。

共建共治滿滿的安全感

“每天晚上看到這些穿著紅馬甲的人，和警察一起在路上巡邏，就覺得心里很踏實，特別有安全感！”去年5月份以來，在寧海縣岔路鎮村民的日常生活中，多了一道令人安心的紅色。這是寧海普法志愿隊伍的一支新生力量——陽光公益服務社，2016年11月由寧海縣批準登記的民辦非企業單位，該組織成立了由村干部、公益活動成員、網格員、個體戶、工人、農民等社會各界群眾參與的“陽光義警”志愿服務隊伍。

“陽光義警”成立以來，緩解了不斷增長的法治需求和有限的法治資源之間的矛盾，有效激發了群眾參與基層治理的積極性。該志愿隊伍自成立以來，累計開展矛盾糾紛排摸調處30余次，化解矛盾糾紛87起，參與普法教育宣傳2萬余人次，義務夜巡1.5萬余人次，成為了基層法治力量的重要補充。

基層法治的發力點在于共建共治。寧海挖掘社會普法資源，以群團、企業、商會等社會普法力量為基礎，讓更多有專業知識和豐富實踐經驗的人參與進來，初步構建完成政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與的工作格局，取得了良好的社會效果。

寧海重點扶持、培育成立各行各業的社會普法工作室就是共建共治的典型之一。葉顯多、葉元待退休后，成為寧海“老葉”普法工作室的義工，他們活躍在鄉鎮開展法治宣傳教育，為周圍群眾解疑釋惑。鐘福昌原來是強蛟鎮當地有名的“土律師”，特別會鉆研法律知識，他成立了鐘老師普法工作室，義務為當地群眾答疑解惑。目前，寧海縣已建成各類社會普法工作室9家，成為社會化普法的生力軍。

寧海下畈村試點的“法治診所”，是由法官、農村法律顧問、社區警察、村監會主任、人民陪審員、人民調解員等相關志愿者組成的，他們在固定時間、規定地點區域進行全日制坐診，提供現場矛盾糾紛調處、文書代寫、法律咨詢解答服務，確保村里遇到法律問題不出村即可尋求及時有效的法律幫助。

在寧海，“老何說和”專職人民調解室可謂家喻戶曉。調解室聘請群眾威信高、人文地緣熟、法律政策精、熱心調解工作的黨員干部、教師、退休的政法工作者以及新寧海人當“老娘舅”，用百姓熟悉的面孔、親切的方式來化解人們的煩心事、鬧心事。

截至目前，全縣“老何說和”調解室共受理糾紛調處27045起，調解成功26869起，調解成功率達99.35%，調解協議涉及金額總數為90958.29萬元。

浙江知仁律師事務所還義務組建了專業服務顧問團，他們以“1對N”方式，要求每位律師負責5戶種植大戶，與種植戶簽訂了“法律醫生”責任狀，通過微信、視頻、網絡通話等各類方式，為種植大戶做好法律顧問。目前，寧海縣已實現農村法律顧問全覆蓋，累計提供法律服務4萬余人次，辦理法律援助案件近1700件，挽回經濟損失2600余萬元，有效維護村民合法權益。