廣東省扶貧開發資金使用管理現狀與對策探討

李墉

摘 要 首先概述了目前廣東省扶貧資金投入使用管理情況及脫貧攻堅成效，詳述了為落實廣東省領導在《省委審計辦關于汕頭等14個市2018年精準扶貧精準脫貧跟蹤審計情況的綜合報告》上的批示精神，通過對梅州五華縣、雷州市、陽山縣開展扶貧開發資金使用管理情況專題調研發現存在的問題，并針對目前存在的問題提出對策與建議。

關鍵詞 資金管理;產業扶貧;對策;建議

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.14.056

1 廣東省扶貧資金投入使用管理情況

1.1 扶貧資金投入情況

根據廣東省委、省政府《關于新時期精準扶貧精準脫貧三年攻堅的實施意見》（粵發〔2016〕13號）精神，以2017年12月31日省扶貧辦建檔立卡管理系統有勞動能力貧困人口（扶貧開發幫扶對象）1 177 636人為基數計算，2016—2018年，廣東省、市、縣三級財政應按扶貧開發幫扶對象人均2萬元的標準安排財政扶貧資金2 355 272萬元（含有勞動能力貧困人口教育、醫療保障資金），具體由省、對口幫扶市、貧困人口屬地市按6∶3∶1的比例分擔。同時規定，省級財政分擔資金的75%專項用于直接促進扶貧開發幫扶對象發展生產增收脫貧，即三年省級財政應安排專項用于扶貧開發幫扶對象發展生產增收脫貧資金（即新時期精準扶貧精準脫貧補助資金，又稱為扶貧發展資金、扶貧開發資金、產業扶貧資金）1 059 872.4萬元，2016—2018年省財政已分別安排381 635萬元、379 887萬元、298 350.4萬元，全部下達到位。

1.2 扶貧資金使用情況

2018年，省、市、縣三級財政共安排扶貧開發資金581 277.83萬元，到2018年底決算，執行445 065.51萬元，結轉結余136 212.32萬元，結轉結余率為23.43%;2017年，三級財政共安排扶貧開發資金769 526.39萬元，到2018年底結轉結余9 003.73萬元，結轉結余率為1.17%;2016年資金結轉結余數957.04萬元。

1.3 扶貧資金管理情況

1）注重做好項層設計。近年來，省扶貧辦與省財政廳共同研究印發了一整套政策性文件，對資金籌措方式、使用范圍、審批程序、責任主體、監督考核等提出了明確要求，對全省財政扶貧資金的規范使用和管理起到了較好的指導作用。2）注重做好統籌協調。由于廣東省的貧困線與國家的貧困線不同，省扶貧辦一方面堅持做好與國務院扶貧辦諸多政策層面上的溝通銜接，另一方面加強與省有關部門的溝通協調，從省級層面上統籌做好全省扶貧資金的預算安排、分配方案、監管使用以及中央巡視、審計監督、人大詢問指出問題的整改落實工作。3）注重做好督促檢查。省扶貧辦將財政扶貧資金的使用及績效評價納入督導巡查和地級市黨委、政府扶貧開發成效考核的重要內容，通過督查巡查、成效考核，督促市、縣切實履行主體責任，加強扶貧資金的規范使用和監管。4）注重落實整改。扎實做好中央巡視反饋問題、審計發現問題、人大專題詢問問題的整改落實工作，研究制定整改方案，成立整改工作領導小組，建立整改落實問題清單、責任清單、工作清單和整改臺賬，逐項抓好整改落實，逐步建立長效整改機制。

據初步統計，2018年廣東省實施產業扶貧項目33.27萬個，帶動在家有勞動能力相對貧困戶19萬戶70.4萬人，產業項目收益14.8億元;2 277個貧困村建有農業特色產業4 578個，成立農民合作社5 388家，參與農業產業扶貧的農業龍頭企業達932個。至2018年底，累計150萬相對貧困人口實現脫貧，貧困發生率從4.54%降至0.3%以下，有勞動力貧困戶人均可支配收入提高到9 600多元，貧困群眾“兩不愁、三保障”總體實現。

2 扶貧資金使用管理專題調研發現的問題

為落實廣東省領導在《省委審計辦關于汕頭等14個市2018年精準扶貧精準脫貧跟蹤審計情況的綜合報告》（以下簡稱綜合報告）上的批示精神，2019年3月5—9日，省扶貧辦按照專題會議部署要求，派出調研組分別赴五華縣、雷州市、陽山縣開展扶貧開發資金使用管理情況專題調研。從調研情況看，綜合報告反映的部分問題在三市（縣）確實存在。主要體現在五個方面。

2.1 資產收益性扶貧占比過高，不利于“造血”扶貧

截至2019年2月，五華縣、雷州市、陽山縣扶貧資金投入資產收益類項目分別為5.77億元、8.02億元、2.59億元，分別占其扶貧開發資金總額的50.07%、53.17%、65.08%，大部分為光伏、小水電、商鋪、廠房、房地產等項目，與精準扶貧精準脫貧相關性不大，此類項目雖收益較穩定，但有效帶動有勞力貧困戶就業不足，不利于“造血”扶貧。

2.2 縣級統籌項目資金比例過高，不利于調動鎮村兩級和貧困戶的積極性

截至2018年12月，五華縣共投入扶貧開發資金10.34億元，其中縣級統籌扶貧資金3.25億元，占資金總額31%，其中用于購買商鋪、建設標準化廠房等資產收益類的扶貧資金達1.98億元。

2.3 產業扶貧項目資金投入過低，不利于貧困戶長期穩定增收

五華縣、雷州市、陽山縣產業扶貧資金支出分別為1.42億元、4.03億元、0.56億元，分別占扶貧資金總額的12.35%、26.7%、14%。

2.4 農業龍頭企業等新型經營主體參與率低，不利于扶貧產業項目長遠發展

目前，三市（縣）“一村一品、一鎮一業”尚未成型，缺乏有實力的農業龍頭企業等新型經營主體參與，且邊遠山區群眾文化素質和思想觀念普遍落后，傳統小農保守意識較濃厚，處于各自為戰、分散經營的狀態，幫扶發展輻射帶動貧困戶增收脫貧致富的產業項目難度大。

2.5 扶貧資金安排缺乏統籌謀劃，不利于后續幫扶工作開展

如陽山縣新時期精準扶貧精準脫貧三年攻堅資金基本使用完，未使用的3 522.1萬元主要是幫扶單位自籌資金。2019—2020年，在省里只有極少數扶貧專項資金下拔的情況下，該縣在扶貧資金投入上將面臨不少困難。

3 對策與建議

近幾年來，省扶貧辦高度重視扶貧開發工作，堅持以民生工作為導向，以產業結構調整為抓手，以堅持壯大農村集體經濟、增加農民收入為目標，以發展當地特色產業、提高素質培訓為重點，落實幫扶舉措，扶貧開發工作取得了較好的成效。雖然省扶貧辦在扶貧開發方面做了大量工作，取得了一定成績，但仍遇到一些困難和問題，今后省扶貧辦將在以下方面加強工作。

3.1 研究探索建立健全資產收益項目權屬及管理機制

指導和培訓各地認真學習《廣東省農村集體資產管理條例》，嚴格按照有關規定，研究探索建立健全資產收益項目權屬及管理機制。落實資產收益項目的產權管理責任，項目本金退出后，可用于后續扶貧項目、解決其他民生問題以及農村公益事業等，同時做好2020年脫貧攻堅期結束后的收益分配安排，設置2～3年的脫貧鞏固過渡期，延續原有扶貧政策，期間的資產收益分配實行退坡管理，逐漸退出，進一步鞏固脫貧攻堅成果。

3.2 強化扶貧資金使用管理風險防控機制

指導和督促地級扶貧辦加強資產收益項目經營主體的監管和約束，界定資產收益項目資金使用范圍，完善項目入股合作協議內容（如明確要求設定抵押條款、約定投資期限及到期還本條款、定期公布會計賬簿），建立動態評估調整機制和項目績效評估機制，確保扶貧資金安全和增值。

3.3 加強扶貧開發資金使用管理專項檢查工作

1）針對扶貧開發資金使用管理中存在的問題，特別是資產收益（含投資分紅）項目，指導和督促地級扶貧辦抓緊開展自查自糾工作，從項目立項、審批、協議簽訂、后續監管等環節全面排查，限期整改，健全項目資金監管制度。2）抓緊組織第三方機構對資產收益類項目從數量、質量、時效、成本、效益等進行評估，綜合衡量資金投入效果，對可能存在重大風險的項目及時收回、撤銷、壓減或調整。

3.4 鼓勵和引導扶貧資金重點投入產業扶貧項目

從調研情況看，資產收益類項目收益雖有保障，資金使用相對安全，但對貧困戶自我發展的帶動能力不強，不利于激發脫貧攻堅內生動力。因此建議各地壓減資產收益類項目投入，積極引導扶貧資金重點投入到產業扶貧項目，發展一批特色鮮明、帶動力強、貧困戶參與度高的扶貧產業項目，培育內生發展動力。

3.5 加強縣級脫貧攻堅項目庫建設

指導和督促各地扶貧辦貫徹落實2018年國務院扶貧辦印發的《關于完善縣級脫貧攻堅項目庫指導意見》，全面部署項目庫建設工作。1）逐步將解決“兩不愁、三保障”短板問題的項目、圍繞“兩不愁、三保障”的基礎設施、公共服務設施項目納入。同時，把鞏固脫貧成果的項目納入進來，強化產業培育發展、就業促進，通過產業發展提升貧困群眾可持續發展能力。2）圍繞縣級脫貧攻堅規劃、年度目標任務，逐村逐戶摸清情況，無論是未脫貧戶還是已脫貧戶都要調查研究摸清情況，精確選擇扶貧項目。3）加強入庫項目審查。充分發揮和進一步強化行業部門的作用，健全項目入庫前的論證與審查，對那些不精準的項目、論證不充分的項目、未建立帶貧減貧機制的產業項目，一律不得入庫。4）項目庫要與資金安排緊密結合。項目庫應圍繞“兩不愁、三保障”底線目標任務、鞏固脫貧成果需求來謀劃建設去統籌安排資金。

3.6 加大產業扶貧規劃指導力度，全面推進“一村一品、一鎮一業”發展

指導各地按照廣東省《扎實推進產業精準扶貧工作意見》和《廣東省“一村一品、一鎮一業”富民興村三年行動方案》，以大力推動現代農業產業園建設和全面推進“一村一品、一鎮一業”發展為重要抓手，大力扶持貧困地區經濟，發展特色優勢農業產業，實施貧困地區“一村一品”特色農業產業推進行動，形成各具特色的脫貧特色農業產業體系。

3.7 充分發揮新型農業經營主體輻射帶動作用

發揮農業龍頭企業助推農業結構調整和發展適度規模經營的作用，帶動貧困戶加快發展當地有特色的種養業。支持和引導新型農業經營主體在貧困縣發展特色農產品產地初級加工，提升加工農產品副產物綜合利用水平，推進農產品向精深加工發展。對吸納貧困戶參股或吸收貧困戶就業，增收效果顯著的農業龍頭企業、農民專業合作社等新型農業經營主體，除享受扶貧貼息貸款外，安排財政扶貧資金給予大力支持。

3.8 抓緊探索制定容錯減責機制

產業扶貧項目特別是農業產業項目，容易受市場價格、氣候條件、自然災害等因素影響，風險系數較高。貧困戶對發展種養項目普遍信心不足，鎮、村和幫扶干部更是擔心如果項目失敗，會被審計、紀檢等部門追責、問責，因此工作熱情不高，主動性不強，謀劃產業有畏難情緒。抓緊探索制定容錯減責機制，對非人為造成或因先行先試、探索創新而造成扶貧項目損失、失敗的對相關責任人給予減責、免責，同時試點建立扶貧工作績效獎勵機制，對扶貧工作做出顯著成績的給予相應的獎勵，提高扶貧干部的工作積極性和主動性。

（責任編輯：趙中正）