城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度變革中的政府財政補(bǔ)貼責(zé)任分析*

耿晉娟

（山西財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，我國開始了養(yǎng)老保險制度由企業(yè)保險向社會保險的改革，全國統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度正式建立。隨著養(yǎng)老保險制度變革，我國政府在養(yǎng)老保險中的財政責(zé)任也逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。尤其是在1997年我國養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌后，新制度的建立對政府財政補(bǔ)貼支出產(chǎn)生了重要影響。

一、傳統(tǒng)的勞動退休制度階段的財政補(bǔ)貼責(zé)任

我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度起源于20世紀(jì)50年代初的退休金制度，這是與高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的制度。

（一）傳統(tǒng)的勞動退休制度

1951年2月26日公布的《中華人民共和國勞動保險條例》（簡稱《條例》）是建國后我國的第一部養(yǎng)老保險法規(guī)，標(biāo)志著我國退休金制度的建立，具有里程碑式的意義。在接下來的30年，我國的退休金制度進(jìn)行了多次修訂，但是兩個主要的特征并沒有改變：保障對象為城鎮(zhèn)國有企業(yè)和集體企業(yè)職工；職工個人不繳費(fèi)，退休金的支付由國家完全承擔(dān)。

《條例》規(guī)定，勞動退休制度的管理工作由全國總工會負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)并組織實(shí)施，保險基金由工會統(tǒng)籌使用，其中30%的基金上交全國總工會，由總工會在全國調(diào)劑使用，70%的基金交給企業(yè)工會使用。1969年2月財政部頒布的《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度改革的意見》規(guī)定：“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險，企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支在營業(yè)外列支”，即直接將企業(yè)利潤進(jìn)行扣減。與前期實(shí)行的退休金制度相比，這一規(guī)定意味著勞動退休金制度徹底喪失了統(tǒng)籌互濟(jì)的功能，同時基金停止積累，勞動退休金制度成為企業(yè)保險。

（二）政府財政承擔(dān)完全責(zé)任

傳統(tǒng)的勞動退休制度屬于政府責(zé)任型的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，職工個人不繳費(fèi)，退休金的支付由國家完全承擔(dān)，政府承擔(dān)了完全的財政責(zé)任。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家財政與企業(yè)財務(wù)合一，財政預(yù)算與國有企業(yè)的關(guān)系密切。企業(yè)的利潤完全上繳給國家財政，同時企業(yè)出現(xiàn)虧損時由國家財政給予財政補(bǔ)貼。在這種情況下，國有企業(yè)并不是真正意義上的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因此也并不是真正意義上的權(quán)利主體，國有企業(yè)實(shí)際上是政府的一個組成部分，國家財政承擔(dān)的勞動退休制度的責(zé)任只是國家的財政統(tǒng)籌。作為職工的福利支出，企業(yè)退休金制度實(shí)際上也只是國家因職工對企業(yè)貢獻(xiàn)給予的一種補(bǔ)償。

新中國成立初期建立的傳統(tǒng)的勞動退休制度基本解決了勞動者退休后的后顧之憂。該制度覆蓋了城鎮(zhèn)國有企業(yè)和集體企業(yè)職工，具有較強(qiáng)的平等性，制度提供的退休金替代率較高，基本可以保障職工退休后的基本生活。該項制度實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一管理和調(diào)劑，可以使更多的退休者受益，制度的可持續(xù)性也得到保障。但是這一制度本身也存在一些不足，隨著市場化改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)勞動退休制度的一些缺點(diǎn)逐漸暴露出來。

傳統(tǒng)的勞動退休制度覆蓋范圍較窄，并沒有將非全民所有制企業(yè)職工覆蓋在內(nèi)。個人不需要繳費(fèi)，退休金的支付由國家完全承擔(dān)，因此缺乏責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制。單位承擔(dān)的責(zé)任不過是國家責(zé)任的延伸，個人無需考慮受益成本，國家財政成為全國勞動退休制度的財政基礎(chǔ)，國家在制度設(shè)計中的負(fù)擔(dān)較重。從“文化大革命”期間勞動退休制度徹底變?yōu)槠髽I(yè)保險制度，一方面單位化的封閉運(yùn)行使資源配置失衡，單位之間的負(fù)擔(dān)畸輕畸重，影響了企業(yè)的競爭力，部分保險資源閑置或利用效率低下；另一方面單位化運(yùn)行的分割狀態(tài)使國家喪失了對保險資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控。非社會化的管理方式也難以適應(yīng)市場化改革的需要。財稅制度改革后，國家財政原有的統(tǒng)收統(tǒng)支格局被打破，取而代之的是分級負(fù)責(zé)的財政和分稅制，原有的由國家最終負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)的退休制度也就需要分級負(fù)責(zé)，責(zé)任分擔(dān)。

二、社會統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險階段的財政補(bǔ)貼責(zé)任

沒有積累的傳統(tǒng)勞動退休制度在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)體制改革過程中逐漸暴露出了缺陷。傳統(tǒng)勞動退休制度的退休金給付完全由企業(yè)負(fù)擔(dān)，在市場經(jīng)濟(jì)改革中逐漸成為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的國有企業(yè)，但因?yàn)槁毠と丝诮Y(jié)構(gòu)不同而出現(xiàn)了退休給付負(fù)擔(dān)畸輕畸重的問題，老企業(yè)與新企業(yè)、虧損企業(yè)與盈利企業(yè)之間在退休費(fèi)用上出現(xiàn)了很大差異，而且企業(yè)辦保險的局面阻礙了勞動力的自由流動，因而迫切需要對退休金制度進(jìn)行改革。因此，建立社會化的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度成為國有企業(yè)改革的一部分。養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險制度由企業(yè)保險向社會保險的過渡。

（一）社會統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險

在企業(yè)改革不斷深入的驅(qū)動下，部分地方產(chǎn)生了統(tǒng)籌企業(yè)養(yǎng)老保險費(fèi)用的想法。從1984年開始，廣東、四川、福建等部分地區(qū)的縣市開始將退休費(fèi)用進(jìn)行社會統(tǒng)籌。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌改革就此拉開了序幕。1986年7月12日國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》，要求國營企業(yè)對新招的員工一律實(shí)行勞動合同制，合同制職工的養(yǎng)老保險費(fèi)用實(shí)行社會統(tǒng)籌，由企業(yè)和職工共同繳費(fèi)。養(yǎng)老保險總費(fèi)率為18%，其中企業(yè)按照職工工資總額的15%進(jìn)行繳納，職工按照工資收入的3%進(jìn)行繳納。到1986年底，全國已有300多個市縣進(jìn)行了養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的試點(diǎn)，一共涉及27個省市。此后，《關(guān)于退休養(yǎng)老基金和職工待業(yè)保險資金管理的通知》明確社會對退休費(fèi)用的社會統(tǒng)籌工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立“退休養(yǎng)老金專戶”。到1989年，全國離退休職工一共2 200多萬人，離退休費(fèi)用達(dá)到375億元，絕大部分地區(qū)的養(yǎng)老保險基金是由社會統(tǒng)籌籌集[1]。

1991年6月26日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號）肯定了養(yǎng)老保險費(fèi)用社會統(tǒng)籌的舉措，要求各地區(qū)的統(tǒng)籌層次由市縣起步，逐步向省級過渡，最后實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。這是首次正式頒發(fā)文件提出我國養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)費(fèi)用社會統(tǒng)籌的實(shí)施辦法，養(yǎng)老保險費(fèi)用社會統(tǒng)籌開始正式在全國推廣。1991年33號文件首次正式提出建立多層次養(yǎng)老保險體系的建議，并明確費(fèi)用由企業(yè)、職工、國家三方承擔(dān)的相關(guān)規(guī)定，改變了養(yǎng)老保險費(fèi)用由國家完全承擔(dān)的做法。以1991年的33號文件為標(biāo)志，養(yǎng)老保險的責(zé)任由國家單獨(dú)承擔(dān)轉(zhuǎn)為多方分擔(dān)。

1993年11月，黨的十四屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》為我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革指明了方向。該《決定》指出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。自此，個人賬戶被正式提出來，個人繳費(fèi)的性質(zhì)和歸屬有了較為明確的方向[2]。

1995年3月，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號），這是國務(wù)院第一次正式下發(fā)文件要求各地區(qū)企業(yè)職工養(yǎng)老保險建立個人賬戶，逐步提高個人繳費(fèi)比例。1995年的6號文件對企業(yè)職工養(yǎng)老保險具體實(shí)施社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合提出了兩個方案：方案一是要為在職職工全面建立養(yǎng)老保險個人賬戶，職工退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金要嚴(yán)格地與個人賬戶儲存額相對應(yīng)。此方案基本上完全是基金積累模式；方案二只涉及了一個比例不大的個人賬戶，職工退休后的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，已經(jīng)退休的職工養(yǎng)老金全部來自于社會統(tǒng)籌部分。此辦法是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合的部分積累模式。一些省市根據(jù)方案一和方案二創(chuàng)造了第三種方案，基本養(yǎng)老保險金由社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。

（二）財政補(bǔ)貼責(zé)任緩慢增長

養(yǎng)老保險改革是作為國有企業(yè)改革的配套措施進(jìn)行的。社會統(tǒng)籌階段我國養(yǎng)老保險是責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，企業(yè)、職工、政府均對養(yǎng)老保險負(fù)有責(zé)任。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，養(yǎng)老保險實(shí)行政府負(fù)責(zé)型的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。與此相比，企業(yè)職工養(yǎng)老保險從實(shí)施社會統(tǒng)籌以來，政府在其中承擔(dān)的財政責(zé)任有所減輕，增長速度趨緩，該階段政府責(zé)任處于緩慢增長中。如表1所示，1986—1995年企業(yè)職工離退休費(fèi)用的絕對規(guī)模處于擴(kuò)大趨勢，從5.77億元增加到了22.78億元。從相對比例來看，離退休費(fèi)用的增長率波動較大，最慢的增長率為1991年的7.5%，最快的增長率為1994年的42.8%。國家財政用于企業(yè)職工離退休費(fèi)用的規(guī)模在財政支出中的占比呈現(xiàn)緩慢上升趨勢，從1986年0.26%略微上升至1995年的0.33%。

表1 1986—1995年企業(yè)職工離退休費(fèi)用情況

這一階段，我國建立起多層次的社會養(yǎng)老保險制度體系，實(shí)現(xiàn)了由企業(yè)保險向社會保險的轉(zhuǎn)變，企業(yè)從沉重的負(fù)擔(dān)中解放出來，社會統(tǒng)籌的運(yùn)行使企業(yè)之間的負(fù)擔(dān)得以平衡。通過社會統(tǒng)籌使企業(yè)的養(yǎng)老風(fēng)險在統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)所有企業(yè)之間分擔(dān)。國家單方負(fù)責(zé)制被責(zé)任共擔(dān)機(jī)制取代，企業(yè)和職工個人需要承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險費(fèi)用的責(zé)任，國家通過承擔(dān)整個社會保險機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與管理經(jīng)費(fèi)以及最終彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金收支缺口來分擔(dān)養(yǎng)老保險的責(zé)任。養(yǎng)老保險開始進(jìn)行由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡的試點(diǎn)。

但是這一時期的改革采取了急于求成的方式，一些問題沒有得到很好的解決。在職工企業(yè)保障還未轉(zhuǎn)化成社會統(tǒng)籌制度、養(yǎng)老金的歷史欠債沒有找到有效化解方法的情況下，急于從傳統(tǒng)企業(yè)負(fù)責(zé)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)槿碌牟糠址e累模式，缺乏經(jīng)濟(jì)上的準(zhǔn)備，原有體制下存在的基金不足的問題沒有得到有效解決，又產(chǎn)生了個人賬戶“空賬”問題，并且直接制約著養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高。該階段中央與地方政府的關(guān)系沒有得到很好的處理，改革的政策統(tǒng)一性并不高，主管部門對基金的管理乏力，地方也缺乏改革的動力，結(jié)果造成了中央政府的權(quán)威不足與地方改革缺乏積極性和主動性。

另外，保險的覆蓋面小，非國企的職工遲遲未納入到保障范圍，籌資渠道單一，沉重的國有企業(yè)負(fù)擔(dān)仍然沒有得到減輕，養(yǎng)老保險沒有找到其他有效的途徑減輕基金壓力。而國企改革和經(jīng)濟(jì)效益的不平衡導(dǎo)致了勞動力流動困難，影響了勞動力資源的合理配置。

三、統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險階段的財政補(bǔ)貼責(zé)任

我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革是在經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下進(jìn)行的，該制度是為了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、國企改革等現(xiàn)實(shí)需要而逐步建立的。由于1995年6號文件中關(guān)于實(shí)施方案并沒有做出統(tǒng)一的規(guī)定，因此各地根據(jù)自己的實(shí)際情況采用了不同的方案。在試點(diǎn)中，由于各地做法不一，存在制度不統(tǒng)一、個人賬戶繳費(fèi)比例不一致、管理不健全、企業(yè)負(fù)擔(dān)不平等、統(tǒng)籌層次低等問題。針對上述問題，國務(wù)院于1997年正式頒布了26號文件。

（一）城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險

26號文件標(biāo)志著統(tǒng)賬結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度正式建立。該文件首次明確提出建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，使我國的基本養(yǎng)老保險制度從分散走向了統(tǒng)一。26號文件對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的個人繳費(fèi)比例和企業(yè)繳費(fèi)比例做出了明確的規(guī)定，確定了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式，并實(shí)現(xiàn)了“四個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法、統(tǒng)一個人賬戶的規(guī)模、統(tǒng)一并軌時間、統(tǒng)一過渡辦法。

2000年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保險體系的試點(diǎn)方案》（國發(fā)〔2000〕42號文）規(guī)范了社會統(tǒng)籌和個人賬戶的管理，要求兩個賬戶實(shí)行分賬管理，個人賬戶基金不再用于支付當(dāng)期的退休金，而是存入銀行或購買國債，以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。2001年7月，為了落實(shí)42號文件，做實(shí)個人賬戶，國務(wù)院決定在遼寧省進(jìn)行社會保障改革試點(diǎn)。遼寧省開始了做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的試點(diǎn)工作。做實(shí)個人賬戶的資金不從當(dāng)期收入中劃撥，而是由中央財政和地方財政按照3∶1的比例來承擔(dān)。2004年，試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到黑龍江和吉林兩個省份。

2005年12月，國務(wù)院頒發(fā)了38號文件，其主要內(nèi)容是采取措施擴(kuò)大企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。38號文件對原26號文件的計發(fā)公式和個人賬戶規(guī)模進(jìn)行了改革，進(jìn)一步完善職工的激勵機(jī)制，鼓勵在職職工多繳費(fèi)。我國統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度在1997年和2005年經(jīng)過兩次改革后，制度框架逐漸建立，形成了較為完善的體系。

2010年10月，全國人大常委會通過《社會保險法》，明確了國家、企業(yè)、個人在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任，對各自的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。《社會保險法》是我國養(yǎng)老保險制度的第一部法律，在我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展歷程中具有非常重要的意義，使企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險成為有法可依的制度。《社會保險法》規(guī)定政府財政有為社會保險提供資金支持的責(zé)任，因此政府財政在法律上成為我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的資金來源之一。

（二）財政責(zé)任日益加大

我國養(yǎng)老保險制度自改革開放以來，經(jīng)歷了40多年的發(fā)展，最終建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化和管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的基本理念、框架、制度安排已經(jīng)基本定型，國家直接承擔(dān)財政責(zé)任，加上社會各方共擔(dān)責(zé)任，制度的安全性和可靠性更強(qiáng)，其制度保障的人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，多層次的制度安排降低了制度的風(fēng)險。

但是新制度也存在一些問題。首先，政府責(zé)任有待于進(jìn)一步明確，國家財政的非固定化與缺位直接損害制度運(yùn)行的計劃性和可預(yù)見性，需要明確轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)責(zé)任。養(yǎng)老保險基金缺口的部分原因就在于政府責(zé)任不清以及財政未真正到位，新舊制度轉(zhuǎn)軌中的政府責(zé)任和新制度中的現(xiàn)實(shí)責(zé)任劃分并不明確，模糊的責(zé)任不利于解決歷史負(fù)擔(dān)，也有損于新制度的運(yùn)行。其次，制度的有效性有待提高。目前的統(tǒng)籌層次與建立全國統(tǒng)一的勞動力市場的要求相悖，造成部分地區(qū)基金積累與收支缺口同時存在，資金無法調(diào)劑使用，影響了資金的使用效率和勞動力的自由流動。再有個人賬戶的“空賬”運(yùn)行，使得統(tǒng)賬結(jié)合的優(yōu)勢無法充分發(fā)揮。養(yǎng)老保險制度中參量的設(shè)計、個人賬戶的管理運(yùn)營、不同人群之間的待遇差距問題都影響著制度的可持續(xù)發(fā)展。而地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、就業(yè)方式更加靈活多樣、老齡化快速推進(jìn)等這些因素都對制度的可持續(xù)發(fā)展形成了挑戰(zhàn)。

早在1993年我國就在醞釀進(jìn)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度改革。1995年出臺了相關(guān)的文件要求各地區(qū)企業(yè)職工養(yǎng)老保險建立個人賬戶，開始了個人賬戶的試點(diǎn)工作。但是此時的政府并沒有對養(yǎng)老保險制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累制而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本進(jìn)行任何承諾，可以說在轉(zhuǎn)軌成本的承擔(dān)上政府無疑是“缺位”的。1997年26號文件頒布，統(tǒng)賬結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度正式建立，但對于制度轉(zhuǎn)軌帶來的成本，政府并沒有做出如何償還這部分債務(wù)的明確表態(tài)，因此從制度實(shí)施的第一年統(tǒng)籌資金就出現(xiàn)了收支缺口，隨著制度的實(shí)施，收支缺口越來越大，政府通過財政補(bǔ)貼彌補(bǔ)這部分缺口的數(shù)額也逐漸提高。由于財政補(bǔ)貼的持續(xù)增加，迫使政府開始考慮償還這部分歷史債務(wù)，但是考慮到計算口徑不統(tǒng)一、測算方法和相關(guān)指標(biāo)取值不同，轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模估算值也不統(tǒng)一，因此就如何償債的問題政府遲遲沒有明確表態(tài)。隨著未來人口老齡化加劇，政府財政壓力會日益增大。

如表2的相關(guān)研究數(shù)據(jù)所示，我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼規(guī)模持續(xù)上漲。各級財政在1998年新制度建立初期就開始對基本養(yǎng)老保險制度進(jìn)行財政補(bǔ)貼，從1998年的24億元增長到2017年的8 004億元，20年增長了332.5倍。財政補(bǔ)貼年增長率除個別年份（如1999年、2000年、2006年）外，總體處于增長的趨勢，從2001年的10.06%增長到2017年的22.93%。同時，政府財政補(bǔ)貼在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入中的作用越來越重要，所占比重持續(xù)增加，由1998年的1.64%增長到2017年的18.48%。

四、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼面臨的壓力

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中的財政補(bǔ)貼一般是指財政資金支出，主要包括制度收不抵支出現(xiàn)資金缺口時，政府財政要承擔(dān)“兜底”責(zé)任彌補(bǔ)缺口，以及在該制度轉(zhuǎn)軌時償還制度隱性債務(wù)顯性化的資金支出。可以看出，財政補(bǔ)貼是政府財政對我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險責(zé)任的重要體現(xiàn)，是政府承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本和彌補(bǔ)制度基金收支缺口、實(shí)現(xiàn)制度持續(xù)健康運(yùn)行的重要保障。在我國，政府財政補(bǔ)貼主要用于養(yǎng)老保險歷史欠債、離退休職工養(yǎng)老金的提高、個人賬戶做實(shí)、部分省份養(yǎng)老金缺口的彌補(bǔ)，其中收不抵支省份養(yǎng)老金缺口的彌補(bǔ)是財政補(bǔ)貼資金主要的支出方向。

如表2、表3所示，1998年我國各級財政補(bǔ)貼城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的數(shù)額僅有24億元，到了2017年，這個數(shù)據(jù)已經(jīng)膨脹到8 004億元，20年增長300多倍。截至2017年，各級財政補(bǔ)貼累計達(dá)到41 119億元，占當(dāng)年養(yǎng)老金累計結(jié)余額43 885億元的93.7%，兩個數(shù)額相差不大。換言之，在1998—2017年若沒有各級財政補(bǔ)貼，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余額幾乎為0，制度將面臨收不抵支的風(fēng)險。

表2 1998—2017年我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼狀況

從我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支來看，1998—2017年，基金總收入和基金總支出絕對規(guī)模不斷增長，基金滾存結(jié)余也不斷增加。但是，從基金總收入增長率和基金總支出增長率來看，從2009年開始，基金總支出增長率超過了基金總收入增長率，基金當(dāng)期結(jié)余增長率不斷減少，甚至在2013—2016年出現(xiàn)了負(fù)增長。實(shí)際上，基金有累計結(jié)余并不意味著制度的收支維持了大體的平衡。1997年養(yǎng)老保險制度改革之后，部分省份很快出現(xiàn)了基金收不抵支問題。通過計算各省征繳收入與基金支出相抵后的當(dāng)期收支結(jié)余額（不含財政補(bǔ)貼等）發(fā)現(xiàn)，很多省份的基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期出現(xiàn)收不抵支缺口，且呈逐年增加趨勢，由基本養(yǎng)老保險基金收支缺口引起的政府財政補(bǔ)貼壓力越來越大。2012年中國銀行研究小組編寫的《重塑國家資產(chǎn)負(fù)債能力》的研究報告提出，到2013年我國養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18.3萬億元，在目前制度不變的情況下，往后的年份缺口逐漸放大，2033年將達(dá)到68.2萬億元，占當(dāng)年GDP 的 38.7%[3]。

表3 1998—2017年我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金狀況

我國在1999年就已經(jīng)進(jìn)入老齡化國家行列。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2017年我國65歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達(dá)到了11.4%，老年撫養(yǎng)比達(dá)到了15.9%，增長非常迅速。21世紀(jì)中葉，我國將成為世界上老齡化比重最高、老年人口規(guī)模最大的國家[4]。龐大的老年人口基數(shù)和老齡化的加速以及將面臨的長壽風(fēng)險，絕大部分省份累計結(jié)余將很快被耗盡，養(yǎng)老金缺口將會進(jìn)一步擴(kuò)大，作為承擔(dān)基本養(yǎng)老保險最后“兜底”責(zé)任的政府財政補(bǔ)貼將面臨巨大的壓力。

五、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼規(guī)模的適度性

在養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收支不平衡時，彌補(bǔ)缺口的方法一般有四種：增加繳費(fèi)率、降低待遇水平、提高退休年齡和財政補(bǔ)貼。目前，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)率相較于其他國家來說是比較高的，企業(yè)繳費(fèi)率較高，提升的空間較小；替代率處于下降趨勢，且目前已經(jīng)處于較低水平，沒有再降的空間。時至今日，我國并沒有出臺相關(guān)的提高退休年齡的政策，短時間內(nèi)大幅度提高退休年齡的可能性并不大。前三種方法在短期內(nèi)不能馬上見效，政府不得不通過財政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)基金收支缺口。政府財政補(bǔ)貼不僅是社會養(yǎng)老保險制度的資金來源之一，而且是制度可持續(xù)發(fā)展的重要保障[5]。從1998年開始，政府不斷加大對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的財政支持，作為基金來源之一的財政補(bǔ)貼高速增長，在城鎮(zhèn)化、人口老齡化高齡化加速的背景下，政府將更加倚重財政補(bǔ)貼來緩解企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度不可持續(xù)的風(fēng)險。政府財政規(guī)模在近期內(nèi)或較長時間內(nèi)仍將會快速擴(kuò)大。

如同市場在社會養(yǎng)老保險方面存在市場失靈問題，政府在提供養(yǎng)老保險時也會出現(xiàn)政府失靈，降低社會效益的同時也可能會增加政府的財政負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老保險領(lǐng)域存在的政府失靈現(xiàn)象，表明政府通過資金支出的方式對養(yǎng)老保險的干預(yù)要有一個合理的“度”，過大、過小都會產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)。因此，值得注意的是，政府財政補(bǔ)貼企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險時一定要保持其適度性。

政府有維持養(yǎng)老保險制度健康可持續(xù)運(yùn)行的責(zé)任。但是，政府財政進(jìn)行補(bǔ)貼不是毫無原則的任意補(bǔ)貼，應(yīng)維持在合理的范圍內(nèi)，既不會對財政造成負(fù)擔(dān)，也不會影響?zhàn)B老保險制度的可持續(xù)運(yùn)行。在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中，政府應(yīng)建立財政補(bǔ)貼養(yǎng)老金的制度化和常規(guī)化機(jī)制，在決定補(bǔ)貼規(guī)模時，要通盤考慮整個財政的支出結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老保險制度實(shí)施情況，維持政府職能的正常運(yùn)行，將財政補(bǔ)貼規(guī)模維持在一個合理的范圍。政府財政補(bǔ)貼的“適度性”表現(xiàn)為：

其一，合理確定政府財政補(bǔ)貼規(guī)模。財政補(bǔ)貼的數(shù)額要與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，過多或過少會造成財政在養(yǎng)老保險制度中的越位或缺位。

其二，考慮國家財政的承擔(dān)能力。不僅要考慮即期的財政承擔(dān)能力，也要考慮未來財政承擔(dān)能力。政府的財政補(bǔ)貼規(guī)模要與財政承擔(dān)能力相適應(yīng)。

其三，明確財政補(bǔ)貼領(lǐng)域。政府財政資金支出的領(lǐng)域應(yīng)做合理分析，并不是在任何情況下都需要進(jìn)行補(bǔ)貼。政府財政補(bǔ)貼領(lǐng)域是包括未考慮因素導(dǎo)致的收支缺口以及制度的轉(zhuǎn)軌成本，在制度因?yàn)楸旧碓O(shè)計不完善出現(xiàn)收支缺口時，首先應(yīng)考慮進(jìn)行制度改革以減少缺口。

其四，財政補(bǔ)貼要有利于養(yǎng)老保險制度的健康可持續(xù)運(yùn)行。養(yǎng)老保險追求在制度設(shè)計合理情況下的收支平衡，財政補(bǔ)貼要有助于促進(jìn)制度的完善和收支平衡的作用發(fā)揮。