鄉村振興視域下的土地細碎化成因探析

陳文風 劉勤

[摘要]土地細碎化現象是中國農業存在的主要問題之一。新時代背景下，我國土地細碎化問題越來越突出，如何解決好“三農”問題成為全黨工作的重中之重，并引起了廣大學者的關注。隨著新時代帶來的更多不同的挑戰，中國土地細碎化狀況也在不斷加劇，主要有中國的基本國情制約、家庭聯產承包責任制和土地繼承制度的影響以及高土地流轉成本抑制等原因。

[關鍵詞]鄉村振興;土地細碎化;成因;對策

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

土地作為農民進行生產活動的基本生產資料，是農民生存的主要物質基礎。中國的土地細碎化的現象由來已久并不斷加劇。近年來，隨著中國經濟進入新時代，城市化水平的快速提升、人口壓力劇增、農村土地改革效應的不足使得土地細碎化不斷加劇，這對于提高中國的農業生產能力、實現適度規模經營造成了巨大的困難。十九大報告中對鄉村振興提出了一系列重大決策和戰略部署，之后提出了實施鄉村振興戰略的一系列意見，“三農”工作為新時代黨的工作的重中之重，對土地細碎化現狀及產生原因的研究能有效地為降低土地細碎化現象提出相關對策且將大大推動農村社會經濟的發展。

1 土地細碎化的緣起

細碎化是農地結構中一個比較普遍的現象，也是傳統農業生產比較突出的特征。許多發展中國家農業生產中都存在土地細碎化的現象，不僅阻礙了農業現代化還對實現農業規模化經營和發展、農業生產能力造成很大影響，也造成極大的成本浪費。

一方面，土地細碎化的主要特點是農戶擁有多塊土地、土地分散且零碎、面積大小不一。土地細碎化不僅增加了田埂、水利建設等公共用地，無形中損失了有效的土地面積，而且使得機械設備使用困難。其次，據統計2010年中國農戶的平均土地經營規模為0.593hm2，每戶平均擁有地塊數為5.5塊，每塊面積大致在0.107hm2左右，農村土地細碎零散，難以推動大規模生產和集約經營，遏制了農業增效和增收。盧華和胡浩基于面板回歸方法的估計，總結得出農業生產規模與報酬呈正相關的關系，隨著地塊數的增加而農業產出不斷減低，說明土地細碎化降低了農業的產出。另一方面，中國人地比例嚴重失衡使土地細碎化現象已達到驚人程度，其存在造成了農地面積的極大損失，對中國農業產業結構的調整產生了較大的阻礙作用，不利于農民長效投入土地，削弱了農業發展的后勁。

2 土地細碎化的表征

由于土地細碎化程度難以進行精確的量化和比較，一般稱為耕地零碎化或農地細碎化。細碎化是農地結構中一個比較普遍的現象，也是傳統農業生產比較突出的特征。總的來說，土地細碎化應當同時具備的特征是農戶擁有的地塊數多且地塊之間距離較遠、互不相鄰，地塊平均面積太小難以達到適度規模經營，并且土地細碎一般指人為造成的土地細碎與地形結構無關，農戶可以進行土地交換實現土地合并。中國土地細碎化已達到驚人程度，主要表現在以下幾個方面：

“人均一畝三分，戶均不過十畝”是中國農村土地細碎化現狀的典型描述。改革開放以來實施家庭聯產承包責任制，按照土地的肥瘦程度和農戶家的距離來進行土地均分，大多數農戶所擁有的土地細碎分散，并不具有規模化特征。1988年，平均農戶使用土地塊數增加到30多塊，普遍人均耕地面積約為0.067～0.133hm2，耕地地塊小且零碎，解決了農民的溫飽和生產積極性但卻沒有實現土地規模經營和農業生產發展思維。中國的農戶平均土地經營規模與日本和韓國的經營規模相比不到一半，僅只有歐盟的2.5%，美國的0.25%。另外，一般由自然環境地形、地貌等造成的地塊分割較少，一般是由制度制約、人地關系、土地流轉成本等人為因素造成的地塊分割較多。家庭聯產承包責任制為了實現平等原則必須把土地分割成多塊進行均分且在多代土地繼承過程中使得土地更加分散，同時人多地少的基本國情制約使得人與土地之間的關系越來越緊張，這些都無形中對土地進行分割，使土地更加細碎。雖然十七屆三中全會以來，政府出臺相關規定鼓勵農民流轉土地來發展土地適度規模，但土地流轉帶來的巨大收益使得土地流轉存在風險，或者很有可能會帶來更大的土地問題。

3 土地細碎化的成因

土地細碎化現象的產生是多種因素相互博弈的結果，結合中國具體國情進行分析，成因分為以下幾點。

3.1 人地關系緊張的基本國情制約

人地關系緊張是形成土地細碎化的重要因素之一。王興穩和鐘甫寧認為人地比例是導致中國土地細碎化產生的更重要、更直接的原因。國內外大多學者都從微觀的角度來衡量土地細碎化的程度，得出的一般結論是土地細碎化程度最高的是山區，其次是丘陵、平原。丘陵地區的地形高低不平，耕地利用率不高;平原地區大多水網密布，土地被天然分割;而山區由于地形陡峭、易水土流失，只有坡度較小、地形平緩的土地才適宜用來農業生產，因此山地的土地的細碎化程度相比丘陵、平原較高。我國國土面積地形的比例分別是山地占33%，平原和丘陵分別占12%、10%，山區的面積占全國總面積的三分之一;而中國的耕地面積約為1.28億hm2，占國土面積的12.5%，耕地資源不足。隨著人口的迅速增加，人地之間的關系和結構發生了明顯的變化，耕地擴張速度遠低于人口增長速度，人均耕地面積急劇下降表現得尤為突出。2011年全國人大農業與農村委員會指出中國農民人均耕地面積為0.092 hm2，僅為世界平均水平的40%。因此，人地關系緊張的基本國情一定程度上加劇了中國的土地細碎化狀況。

3.2 家庭聯產承包責任制對于適度規模經營的負效應

“人均一畝三分，戶均不過十畝”且地塊分散是中國農村土地細碎狀況的真實寫照。學者譚書豪、曲福田、尼克·哈瑞柯（2003）等認為導致中國土地細碎化的主要原因是家庭聯產承包責任制下的土地分配過程造成的。從20世紀70年代末始，家庭聯產承包責任制逐漸取代了人民公社，一般根據土地的肥瘦程度及離家的遠近程度在農戶之間進行平均分配。在當時，家庭聯產承包責任制充分體現了公平分配的原則，但卻造成了土地細小而分散，使土地的規模越來越細碎。據統計1988年平均農戶使用土地塊數增加到30多塊，普遍人均耕地面積約為0.067～0.133hm2，耕地地塊零碎化嚴重，一定程度上限制了農業生產發展。1999年實行二輪延包政策，主要采取直接延包、“小調整”后再延包、二輪延包之后再“大調整”三種模式，這種方式并沒有解決土地細碎化的狀況，反而隨著時間的推移出現農戶承包地塊不清、地界及空間位置不明等問題，導致難以進行土地確權和流轉。同時，隨著政策不斷市場化，許多地區為適應人口變動而進行3到5年調整一次土地甚至一年一調的活動，這也在某種程度上加劇了土地的細碎化程度。隨著時間推移和市場經濟的發展，家庭承包責任制的制度績效效應逐漸降低，對土地規模經營產生了負面效應。

3.3 中國由來已久的土地繼承制度影響

中國一直以來的土地繼承方式是以諸子均分制為主，但這也是導致土地細碎化的重要原因之一。在家庭聯產承包責任制的政策實施前提下，最先一批的農戶通過均分獲得土地，其后代進行土地均分時一般根據公平原則按面積大小、距離遠近、優劣搭配進行分配。但隨著多代的分家和伴隨其中的土地流轉活動以及中國人口指數的上升，每戶所擁有的土地也逐漸走向細碎化。政策的傾向使土地開始走向細碎化，而土地繼承方式和隨之帶來的農戶的土地流轉活動和人口增加使得土地細碎化越來越嚴重。

3.4 高土地流轉成本對土地整合的抑制

大部分的土地流轉都是以農戶自發為主，與當前促進土地規模經營、增加農民收入的目標存在較大的差距，而且農地自發流轉存在較高的交易成本。首先，土地流轉市場的封閉性和非市場性使得土地流轉需要花費更高的信息成本。農村普遍現象為青壯年外出務工而老、幼、婦留守農村，土地拋荒嚴重，而土地的非市場性使得一般農戶選擇土地流轉。但農村的土地流轉以熟人之間為主，很少主動向外界尋找流轉對象，而想要尋求規模經營的農戶也沒有有效、快速的渠道獲得農地流轉信息。因此，由于土地流轉的封閉性和非市場性，農戶在非熟人以外尋找流轉對象的成本就會上升，有些農戶出于對土地的依賴和高成本的流轉阻礙會選擇粗放經營或直接拋荒。其次，雙方談判成本高。由于每個農戶的土地位置及肥沃程度不同，農戶的價格期望也會不同，轉出者與轉入者之間的談判需要更加長的時間，且土地分散使得轉入者需要與多家農戶進行協商，且一旦出現不同意流轉土地的農戶，整個土地流轉也會失敗。因此，土地流轉的過程中會花費大量的談判成本，且土地流轉戶數越多的談判成功率越低。最后，土地流轉中的履約成本高。由于農戶自發的土地流轉將土地集中起來的實施難度較大，細碎的土地集中起來有可能會把各個農戶的土地界限更加模糊化、使用土地過程會造成土地損耗。土地轉出者會擔心隨著時間的推移使自家的土地界限模糊化并形成一定的土地肥力損失，更有甚者破壞土地的耕作層。因此農戶在面臨較大的土地流轉成本以及有可能損害自身長期的土地收益時，一般不愿意轉出土地。居高不下的土地流轉成本不僅不利于土地流轉，而且還阻礙了土地治理的推進。

4 應對土地細碎化現象之策

農村土地細碎化治理是關系到我國的糧食安全問題，也是提升我國農業生產能力及發展質量的重要抓手。土地細碎化超過一定程度，就會影響農民的生產積極性及收益，從而危及中國糧食安全問題。為實現鄉村振興、夯實我國農業必須更多關注農村土地細碎化現象帶來的負面效應。根據上述原因提出幾點應對土地細碎化現象的建議。

4.1 鼓勵農民改變觀念，緩解農村土地壓力

據有關部門統計，現在我國農村剩余勞動力已達2.5～3億。中國特色社會主義進入新時代以來，我國的城市化進程不斷加快，生產力水平顯著提高，不斷發展非農產業和勞務經濟，很多農民脫離土地進入城市務工，一定程度上解決了農村剩余勞動力的問題也緩解了農村土地壓力。農民是依托土地而生存的，很多農民進城務工但考慮到土地流轉多方面的問題而讓土地拋荒也不轉出。政府一直想通過土地流轉的方式使土地達到一定的規模經營，這就需要從多個方面來改變農民的觀念。不僅需要合理有序轉移農村剩余勞動力以緩解農村土地壓力，還需要構建農民社會保障體系來減輕農民對土地的依賴性，同時鼓勵農民把土地轉讓或租賃給想要進行規模經營的農戶或農業企業，實現一定的土地適度規模經營，減輕土地細碎化。

4.2 ? ?充分發揮農村基層組織的服務功能

農村基層組織在土地流轉和土地整治中能夠發揮十分重要的作用，但在現實中并沒有得到充分發揮。農村基層組織具有獨特的作用：一，基層組織對各個村級的村民和村中事務比較熟悉，溝通效果好;二，農村基層組織建立在土地集體所有制和村民自治制度的基礎之上，村民對其信任度高;三，能夠提供土地流轉供求信息，從而增強土地整治的效率。由于農民的封閉思想和基層組織的作用沒有發揮，土地流轉市場處于較封閉的狀態，因此應大力開發市場機制在農村土地資源再配置的作用。首先，農村基層組織應發揮土地流轉的中介作用，建立農村土地使用權流轉市場中介組織，為土地轉出者和土地轉入者提供全面的土地供需信息，能夠有效的降低土地流轉成本，有效加快農村土地流動速度，促進土地規模經營;其次，在土地流轉過程中必須制定相關法律法規防止強制性的土地流轉，規范土地流轉運作。最后，農村基層組織應充分發揮其“服務”功能，把握好農民的真實需求及偏好，確立好自身的職能定位，尊重農民主體地位，完善和健全農地承包經營權自愿流轉制度，改善土地細碎化趨勢。

4.3 ? ?建立農村承包地退出機制

近些年來，伴隨著我國新型工業化進程的加速和農業生產技術的改善，農村出現了大量的剩余勞動力，他們為增加家庭收入、提升生活質量而逐漸向城鎮和非農產業轉移，農村現有人口與有限農地資源的配置狀況發生了顯著變化，人地矛盾凸顯，規模化經營遇到制度障礙。一方面，“離農、進城、不棄地”農戶會阻礙農業專業化、規模化進而限制農業競爭力，還會產生大量擁有農村土地卻在城市工作和生活的“不在地主”，農村承包地棄耕或者撂荒現象普遍存在，土地耕作利用效率低、無人耕種，土地資源被極度浪費。另一方面，地塊的零碎給農業機械化、科技化帶來障礙，限制了農業的發展速度，以適度規模為特征的農業現代化要求部分農民離開農村。因此，建立和完善農地承包經營權的有效退出機制，對于保證現有耕地資源的有效配置，對實現土地規模經營的意義重大。

建立農村土地承包經營權市場化退出機制，重點把握以下幾點：首先，保證農民退出土地利益不受損。一要盡快對農民土地承包經營權予以確認和登記，二要承認農民在轉出此項權利以后，能夠獲得相應的、可接受的補償。其次，加強政府政策引導與支持力度，充分尊重農民退出土地、轉讓承包經營權的意愿。在市場經濟條件下，所有財產權的轉移和流通都必須通過市場來完成，必須服從于權利主體的意愿，加強政策引導，積極創造條件。再次，打破城鄉壁壘，改革二元分割體制，為農民土地退出創造有利條件，使進城農民真正融入城鎮，享有市民化待遇。最后，長遠來看，應當構筑起城鄉統一協調的社會保障體系，弱化土地之于農民家庭的社會保障功能，從根本上解決退地農民的后顧之憂。

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