泰安市農村公共服務供給側改革問題研究

王志鵬 楊永淼

[摘要]農村公共服務供給是農村經濟社會進步的保障，是推進鄉村振興戰略的重要改革內容。結果表明，通過文獻查閱與泰安六縣市區的實地走訪和問卷調查，研究泰安市農村公共服務的供給現狀。可以采取農村公共服務供求結構不匹配、資金供給緊張、農村基層政府履責不充分等問題，并依據供給側結構性改革背景，提出建立供給側改革示范點、運用大數據精準識別農民需求、建立農民自愿供給機制、建立農村基層政府有效監督機制等措施，推進農村公共服務供給側改革。

[關鍵詞]農村公共服務;供給側改革;調查

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A

農村公共服務由農村發展性公共服務、農村生產性公共服務、農村保障性公共服務和農村生活性服務四部分組成，涵蓋了農村日常生產和生活的基礎設施和公共事業，主要包括農村義務教育、農村社會保障、農村醫療衛生、農村生活設施和農村水利工程設施等方面。農村公共服務是農村經濟社會發展的基礎，其供給質量決定農村的發展狀況。

國家推進鄉村振興戰略，農村公共設施振興是首要一環。目前，農村公共服務供給側改革是農業農村改革的重要方向。自2004年以來，黨中央、國務院連續十五年發布中央一號文件，以農業、農村、農民問題即“三農”問題為主題。2017年中央1號文件指出，要補齊農村發展短板，改善農村基本公共服務水平是一項重要舉措。2018年中央1號文件指出，實施鄉村振興戰略必須深化農業農村供給側結構性改革。農村公共服務供給長期存在供給總量不足、結構失衡與效率低下、城鄉供給差異大的問題，農村公共服務需要進行供給側結構性改革。對于農村公共服務的供給側改革來說，其根本目的在于解放和發展農村的社會生產力，改革目標是實現基本公共服務均等化，改革思路是根據農民需求調整供給結構、增加有效供給，檢驗標準是農民的滿意度與獲得感。因此，本研究立足于山東省泰安市，通過實地走訪和問卷調查等方法，基于農民滿意度與需求度的角度，對泰安市農村公共服務供給側改革問題展開調查研究。

1 研究方法與數據來源

1.1 文獻研究法

搜集并研究農村公共服務與供給側結構性改革相關的文件和已有研究成果，為整體研究提供思路;通過查閱泰安市政府工作報告、統計年鑒、相關研究成果，為問卷設計提供理論基礎。

1.2 問卷調查法

1.2.1 問卷內容設計。問卷內容分兩部分，即測度農民滿意度部分和測度農民需求度部分。問卷設計的依據為國家城鄉基本公共服務清單。基于泰安市農村實際情況，選擇以下項目進行調查：農村義務教育、農村醫療衛生、農業科技服務、農村文化服務、農村交通和農村水利設施服務。采用重測法對問卷問題進行信度檢驗。

1.2.2 問卷發放與收回。采用分層抽樣法抽選隨機樣本，隨機抽取泰安市岱岳區、泰山區、寧陽縣、東平縣、肥城市、新泰市下屬行政村的農民發放調查問卷。本次調查共發放問卷300份，回收290份，有效問卷為288份，有效回收率為96.0%。

1.2.3 樣本數據分析。對于問卷中測度農民對農村公共服務滿意度的所得數據，運用數據處理軟件SPSS 13.0進行處理。對于問卷中測度農民需求度的所得數據，采用首選決定法進行處理。首選決定法選擇前三位序，將各項目統計次數加權平均，權重依次為100%、75%和50%，得到最終的加權分數，并將分數進行排序。

2 泰安市農村公共服務供給現狀分析

近年來，政府出臺了一系列的公共服務改革文件及相關政策，對于農村公共服務供給側的改革力度不斷加大。通過問卷調查、資料查閱和實地走訪發現，泰安市農村公共服務總體狀況有顯著改善，總體供給水平明顯提高，農民獲得感增強，但在具體項目上仍存在著長期未解決的和新出現的矛盾和問題。

采用首選決定法與聚類分析法形成需求度分數表（見表1）。分數愈高，表示農民對其需求愈強烈。通過對表1的進一步分析并結合走訪實情，得出以下兩個結論。

2.1 農民對農村交通、醫療等基本公共服務滿意度不高

由表1可知，農村交通、農村醫療衛生、農村義務教育是農民需求度最高的農村公共服務項目。長期以來，農村醫療、教育、交通等公共服務項目是農村公共服務供給的短板。農民普遍反映：農村道路狀況較差，交通設施不完善;農村醫療存在看病貴、看病難的問題;農村學校教學設備簡陋，教師少，資金緊張。總的來說，泰安市農村基本公共服務供給不足，城鄉差距依然較大，農民對于關乎民生的公共服務滿意度不高。

2.2 農民對農村公共服務的需求具有內部差異性

農民的需求差異性主要體現在人均收入差異、地域差異、經濟來源差異等方面。筆者在調查過程中發現，人均收入較高的農民對農村文化服務的需求度較高，而人均收入較低的農民對此需求度一般;距離城鎮較遠的農戶對于農村交通需求度高，而住在鄉鎮主干道旁的農戶對此需求度一般;從事農林牧漁產業的農民，尤其是大棚種養殖農戶、專業大戶、家庭農場所有者等對農業科技服務需求度高，而外出務工人員等對此需求度一般。農民對農村公共服務項目的需求差異性的存在，使得農民的公共服務需求結構更加復雜。

3 泰安市農村公共服務供給存在問題及原因分析

3.1 農村公共服務供給與農民需求結構不匹配

在農村公共服務供給中，農村基層政府為給側方，農民為需求側方。一方面，長期以來，農村基層政府采用“自上而下”的決策方式，在提供農村公共服務中沒有真正重視農民需求，導致公共服務供給與農民需求不匹配，農民真實需求得不到滿足，產生無效供給增加、有效供給相對不足的問題。另一方面，隨著中國特色社會主義新時代的到來，中國經濟進入新常態，多種經濟社會外部因素的巨變加劇了農民對于公共服務需求的差異化，農民對于公共服務的需求結構趨于復雜，這對農村公共服務供給提出了更高要求。

3.2 農村公共服務供給資金短缺問題突出

在市場化的環境下，農村公共服務賴以生存的發展資金不足，會直接導致總體供給質量不佳。農村公共服務供給資金短缺問題與其供給模式聯系緊密。目前，泰安市農村公共服務供給為單一的供給主體，即由政府財政撥款出資，由政府下屬事業單位提供。這種供給模式有以下弊端：第一，取消農業稅后，鄉鎮政府失去了重要的財政收入來源，在履行公共服務供給職能上無力提供絕對充足的發展資金，直接導致農村公共服務供給資金短缺問題;第二，政府壟斷農村公共服務供給，采用行政機制解決供給問題會導致效率低下，產生對資金資源的耗損，尤其體現在教育、醫療等非完全公共產品的供給上。

3.3 農村基層政府服務意識不強，履責不充分

農村基層政府承擔提供公共服務的職能，是農村公共服務的主要提供者。在調查走訪過程中筆者了解到，泰安市鄉鎮政府在公共服務供給過程中存在服務意識不強、政務服務水平不高的問題，具體表現在：鄉鎮政府服務沒有充分轉變行政理念，政府在公共服務供給中依舊采用行政手段決定供給內容、數量和方式，農民不能通過有效的途徑來表達真實需求，供給過程存在盲目性;鄉鎮政府在農村公共服務供給過程中具有內部性，由于鄉鎮政府缺乏切實有效的監督機制，部分鄉鎮政府官員為了獲得政績，背離農民真實偏好和需求，搞“面子工程”建設，產生無效供給與資源浪費。

4 泰安市農村公共服務供給側改革建議及對策

4.1 建立農村公共服務供給側改革示范點

選取泰安市典型行政村，建立農村公共服務供給側改革示范點。示范點建設應緊跟國家推進鄉村振興戰略和全面深化改革的步伐，立足于泰安市農村公共服務的實際情況和存在問題。示范點首要目標是瞄準農民需求度最高的問題，即農村醫療、教育與交通方面，加強基礎設施建設，補齊泰安市農村公共服務短板。示范點建設重點是推進綜合配套改革：在行政上，完善“一事一議”制度，深化政務公開改革，建立群眾監督機制，對政府提高政務水平形成倒逼機制;在供給機制上，通過培育供給新主體，形成由政府主導、多方供給的供給格局。通過建立改革示范點，總結形成可推廣的經驗，為改革提供實踐樣本和有益路徑。

4.2 借助大數據技術，精準識別農民需求

大數據技術產生于互聯網時代，是對大量非結構化數據分析的技術。目前大數據技術在中國農業的應用較少，是一種新興的農業信息處理方式。政府將大數據技術應用于甄別農民對農村公共服務的需求，并依據農民的需求意愿進行農村公共服務供給，有利于實現農村公共服務供求平衡和城鄉公共服務均等化的目標。對于大數據技術的使用，首先，政府應建立農民聯系渠道與數據平臺，可以通過電話短信反饋、開設官方網絡社交平臺賬號等方式，拓寬農民參與渠道，讓農民積極地表達自己的真實需求，為政府提供有效數據。獲取包含農民需求意愿的信息數據后，可以采用政府購買的形式，采取與高校或研究部門合作的方式，將所得到的數據交由大數據技術專家集中進行數據處理和分析，進而得到農民的真實需求。

4.3 完善農民自愿供給機制，形成公共服務供給新主體

農民自愿供給由農民主導，從農民自身需求出發，能夠有效解決農民需求結構復雜化、政府供給效率不高的問題。在調查中筆者了解到，農民和農民組織愿意提供資金、勞動和設備對一些需求度強烈的公共服務進行自愿供給，農民自愿供給的意愿普遍存在。建立完善高效的農民自愿供給機制，需要做到以下幾個方面：在供給主體上，農村基層政府作為組織者，應統籌協調農民個體、村委會和其他農民組織等供給主體，多方引入農村社會資本;在制度設計上，政府應將各主體納入統一的管理機制下，建立供給激勵機制和監管機制，促使供給主體將其當前利益和長遠利益結合起來進行合理有效的供給;在供給方式上，采用供給內容農民自定、政府提供必要指導的供給模式，使用方式上可以對一些可排他的項目實施收費制度，擺脫農村公共服務使用的“公地悲劇”困境。

4.4 轉變鄉鎮政府行政理念，建立有效權力制約機制

轉變農村基層政府行政理念是轉變政府職能的關鍵，是提高公共服務供給水平的要求。首先，要加強鄉鎮政府公職人員對于轉變行政理念的學習，樹立服務型政府的理念，提升自身的素質和服務能力，對農民的需求要有充分的尊重和積極的回應，提高公共服務供給水平。同時，要建立并完善權力制約機制和考評激勵機制。對于鄉鎮政府，一是要加強政務公開，自覺接受農民的監督，二是要落實追責制度，對于違背農民利益的尋租行為進行懲戒;對于村委會，可以通過成立專門的村民監督小組，對村委會加強基層民主政治建設，保證村委會能代表農民利益進行民主治理。

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