“一帶一路”框架下我國氣候合作的策略研究

摘要：在分析研判當前國際社會應對氣候變化現狀基礎上，明確我國在“一帶一路”框架下氣候合作角色和責任。全面分析了我國在“一帶一路”框架下氣候合作所面臨的地緣政治、大國博弈及我國自身氣候能力建設等方面的困境和挑戰，重點提出在“一帶一路”框架下我國氣候合作的建議。

關鍵詞：“一帶一路”[KG*2]氣候合作低碳發展碳排放

隨著經濟全球化深入發展，區域一體化加快推進，全球治理格局和經濟增長正經歷大變革大調整時期。2013年我國先后提出共建“一帶一路”（“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”簡稱）的倡議，旨在加強亞歐非各國經濟合作和不同文明交流互鑒，實現互聯互通，合作共贏。該倡議得到“一帶一路”沿線國家以及國際社會的普遍贊同和積極響應，“一帶一路”使我國對外交往在新時代背景下邁向新的歷史高度[5]。而氣候變化是全人類和國際社會共同面臨的重大挑戰，深刻影響人類的生存與發展。積極應對氣候變化，實現人類社會可持續發展，是國際社會所有成員必須面對的共同責任。在“一帶一路”倡議下我國與“一帶一路”沿線區域國家如何開展氣候合作，構建“一帶一路”綠色命運共同體成為國際氣候治理體系的重要議題。

一、應對氣候變化國際現狀及“一帶一路”框架下氣候合作定位

氣候變化對全球經濟社會發展造成巨大的損失。據聯合國政府間氣候變化專門委員會的預測，至2050年全球范圍內環境難民人數將達到15億[2]。氣候變化還將影響到全球生態安全、糧食安全、經濟增長和全球社會穩定，并且可能引發造成局部區域性軍事沖突[3]。面對氣候變化的壓力，發展中國家尤其是“一帶一路”沿線國家，除自身生態脆弱外，主要面臨資金和技術能力不足等問題，據世界銀行估算，到2030年發展中國家應對氣候變化所需資金約750億美元，促進二氧化碳減排資金約4000億美元[4]，這些問題將引發社會、經濟、生態方面的連鎖反應，繼而沖擊國際社會的均衡發展。

巴黎氣候大會后，作為第二大碳排放國的美國，特朗普政府宣布美國退出《巴黎協定》，此舉對全球應對氣候變化的格局和模式產生不利影響。同時美國特朗普政府奉行保守單邊的貿易保護主義和“逆全球化”思維，對全球秩序和治理提出嚴峻挑戰，嚴重削弱了基于包容理念的全球應對氣候變化的能力。

在國際氣候公約談判的進程中，發達國家和發展中國家為維護自身的國家利益，對應對氣候變化的有關議題存在著巨大爭議和分歧，形成了以美國、歐盟、日本等國為代表的發達國家和以中國、印度、巴西、非洲國家等為代表的發展中國家兩大對立的陣營。自哥本哈根及巴黎氣候大會之后，氣候博弈更加復雜化，目前又出現了打破發達國家與發展中國家兩大傳統陣營界限、部分發達國家與部分發展中國家開始結盟和利益重組的新趨勢新現象。

中國和“一帶一路”區域國家大多屬于發展中國家，又都是排放大國，在國際氣候公約談判中有著共同的利益與立場，因此中國和“一帶一路”區域國家應該在《聯合國氣候變化框架公約》下，自覺主動地加強互聯互通，積極構建應對氣候變化的新型區域合作機制，加強氣候合作，為全球應對氣候變化作出應有貢獻[10]。

“十九大”報告中明確指出參與全球氣候變化治理是我國生態文明建設的必然選擇和內在要求。在“一帶一路”框架下中國與沿線區域國家加強氣候合作將對全球應對氣候變化能力和格局產生深遠影響。一方面，作為負責任的發展中大國，作為“一帶一路”的倡議國，中國政府本著“盡力而為”的原則與沿線發展中國家共同分享應對氣候變化的成果和發展經驗，支持沿線發展中國家加強應對氣候變化能力建設，體現大國形象和責任;另一方面，中國自身是世界上最大的發展中國家，發展仍然是中國長期面臨的艱巨任務，根據1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》“共同但有區別的責任”原則，中國不是公約附件二締約方，在應對氣候變化領域沒有向發展中國家提供資金和技術支持的義務，這決定了“一帶一路”大框架下中國的氣候變化屬于合作范疇，是發展中國家間的相互合作與幫助[6]。

“一帶一路”框架下氣候合作區別于國際氣候援助，根據歷史上溫室氣體排放存量和“共同但有區別責任”的原則，作為排放量較大的發達國家應向排放較少的發展中國家提供氣候資金和技術，是為國際氣候援助。而“一帶一路”框架下氣候合作是中國積極參與全球氣候治理，與“一帶一路”沿線國家共同探索應對氣候變化的重要舉措，共同解決全球生態環境和可持續發展問題的共贏合作機制。

二、“一帶一路”框架下氣候合作的意義

中國把應對氣候變化作為生態文明建設的內在要求，在致力于自身發展的同時，積極開展“一帶一路”框架下的氣候合作具有多方面的意義。

（一）幫助“一帶一路”國家提升應對氣候變化的能力，促進“一帶一路”沿線國家經濟社會發展

在新的國際形勢下，中國把應對氣候變化作為引領全球價值觀，推動人類命運共同體和全球治理秩序的重要契機。在過去，中國積極參與氣候國際援助，并積累較多的應對氣候變化經驗和能力，通過“一帶一路”氣候合作，中國可以將這些經驗和能力、相應的人力物力資源交流到“一帶一路”沿線國家，幫助提升沿線發展中國家應對氣候變化的能力，是對全球氣候變化治理作出的巨大貢獻。

（二）促進“一帶一路”沿線國家相關產業升級和經濟社會穩定發展

當前“一帶一路”沿線許多國家生態較為脆弱，基礎設施落后，產業發展滯后，應對氣候變化能力較弱。在“一帶一路”氣候合作中，中國將加大提升沿線國家應對氣候變化能力的基礎設施投資，促進相關氣候產業升級。經過40年改革開放，我國在基礎設施、高特壓傳輸、高鐵、新能源、生產制造、智能物流等產業體系積累一定的經驗和技術成果，當前正進行產業轉型升級，部分產業正是“一帶一路”沿線國家所需要的，大大提高應對氣候變化的能力，不僅為我國產業轉移帶來生存空間，同時帶動當地就業，實現沿線國家居民脫貧，促進“一帶一路”沿線國家產業升級和經濟社會發展。

（三）承擔大國責任，展示大國形象

通過氣候變化這一具有包容和互聯互通、共建共享的全球性合作，能團結廣大沿線國家，增進國家間親和度和信任感。應對氣候變化是中國生態文明建設的內在要求，也是負責任大國應盡的國際義務[7]。作為公約締約方，中國積極履行了公約下承擔的各項義務，作為發展中國家締約方，盡管不承擔向其他國家提供氣候援助的義務，但在“一帶一路”倡議下與經濟困難、能力不足的沿線發展中國家在應對氣候變化的資金、技術、能力建設方面開展互聯互通、共建共享的氣候合作，承擔作為發展中大國在國際氣候治理中的重大責任，展示負責任大國的積極形象，由此獲得沿線國家的認同和支持，增強其對中國的親近度與向心力。

（四）促進我國低碳產業持續創新并走出去

當前國際形勢不容樂觀，反全球化，技術、貿易壁壘抬頭，以“一帶一路”為契機不僅推動國內低碳產業走出去，同時利用“一帶一路”互聯互通合作共贏機制，有效促進技術創新和產業升級，對提高全球應對氣候變化能力做出積極貢獻。應對氣候變化，關鍵依靠技術創新?！笆舜蟆币詠砦覈訌姂獙夂蜃兓ぷ?，逐步建立起以清潔能源、可再生能源、節能減排技術為代表的低碳技術和產業體系，部分已達到全球領先水平，因同屬發展中國家，發展階段相似，且性價比高，在“一帶一路”發展中國家更受歡迎。

人類命運共同體的基礎在于消除地區和國家間的發展不平衡，縮小發達國家與發展中國家的差距。因此在“一帶一路”框架下開展氣候合作，加強對“一帶一路”國家的引導與幫助，有利于提高“一帶一路”國家的生存和發展條件，由此推進以合作與發展為特征的國際政治經濟新秩序的建立，符合國家主席習近平在聯合國大會提出人類命運共同體理念。

三、“一帶一路”框架下我國氣候合作面臨的問題和挑戰

當前處于全球性大變革大調整時期，氣候合作與公約談判出現了更加復雜的形勢，形成新的利益集團和聯盟，這給中國與“一帶一路”國家在氣候合作領域提供了機遇。但在推進氣候合作過程中，仍面臨來自地緣政治、“一帶一路”沿線國家外部風險以及國內氣候能力不足等問題和挑戰。

（一）地緣政治對氣候合作產生負面干預和影響

由于“一帶一路”框架氣候合作涉及眾多國家，“一帶一路”沿線區域又是大國進行政治博弈的主戰場，因此“一帶一路”框架下氣候合作容易受到地緣政治的影響和干擾。如美國和歐盟在沿線區域有重要地緣利益，特別是中東，被美國看作全球地緣政治和宗教中心;俄羅斯和印度也在地區事務中擁有一定的話語權和影響力，大國政治博弈必然增加“一帶一路”氣候合作的復雜性[8]。雖然氣候合作具有一定的包容性和“去地緣性”，各主要大國往往為了“自身發展優先”和提升其地區影響力，會親自出面或利用沿線國家影響干擾“一帶一路”框架下的氣候合作。

（二）面臨政治、經濟社會和生態環境方面的風險

“一帶一路”沿線國家中的民族、政治、宗教沖突不斷，地區極端主義和恐怖主義泛濫，政權更迭頻繁，造成大量的難民外逃，加之“一帶一路”沿線國家生態環境較為脆弱，因此氣候合作必將面臨有政治、經濟社會和生態環境方面的風險。氣候合作項目往往周期較長，政權更迭帶來的政治風險可能導致合作項目中斷，項目風險加大，加之西方國家不斷制造中國威脅言論和政治干預，沿線部分國家可能對我國持懷疑排斥態度，嚴重影響到“一帶一路”氣候合作項目的實施[8];沿線國家國情宗教信仰復雜，特別是在一些宗教敏感特殊的國家，在氣候合作層面上的文化交流不及時不到位，會影響我國在“一帶一路”氣候合作領域作出的貢獻。面臨“一帶一路”沿線國家生態環境帶來的挑戰，如“絲綢之路經濟帶”內陸地區往往水資源匱乏、土地荒漠化問題嚴重;而“海上絲綢之路”沿線國家又面臨極端天氣事件增多的風險[9]。因此在“一帶一路”氣候合作中，如處理不好以上來自“一帶一路”沿線國家給氣候合作帶來的挑戰，加上氣候變化和能源安全、糧食安全等傳統問題的關系，則會產生負面的國際影響，也會為所謂的“中國碳排放轉移”提供口實，嚴重影響中國的氣候合作以及國家形象。

（三）對合作現狀研判不足，缺乏頂層設計和部署

政府、學術及產業界對“一帶一路”發展中國家的現狀和需求了解大多停留在比較宏觀的層面。自哥本哈根和巴黎氣候大會之后，國際氣候公約的談判和博弈更加復雜化，出現結盟和利益重組的新趨勢新現象。在這種新趨勢新現象下，中國在提升應對氣候變化能力和參與國際氣候談判中將面臨共同和更大挑戰。首先，我國已經超過美國成為世界碳排放量最大的國家，面臨調整產業結構，發展低碳產業，以解決碳排放與經濟發展之間的矛盾;其次，發達國家提出碳稅，將進一步削弱中國在資源、環境成本和價格方面的傳統優勢，面臨更大的國際市場競爭局面。因此在新的復雜情勢下，“一帶一路”氣候合作如何把握現狀，做好頂層設計和部署顯得尤為重要。

（四）組織管理機制不成熟，氣候方面國際人才匱乏

打鐵還需自身硬。我國目前還沒有在國家層面上獨立專門部門負責“一帶一路”氣候合作，氣候合作分散在缺乏有效協調的不同部門和渠道。當前氣候合作機制往往通過雙方國家領導人的多邊會晤或由沿線國家主動向中國駐外使館經參處提出，然后在我國政府間商談，根據可行性研究的結果簽訂政府間氣候合作協議。該機制在氣候合作項目的立項與審批上缺乏靈活性，不同部門間資源缺乏深度整合。我國在“一帶一路”氣候合作“偏硬不偏軟”，側重于基礎設施、成套項目和提供物資等硬件，對人力資源培訓、技術聯合研發技術轉移等軟投入相對不足。同時還缺乏氣候領域國際人才，如在國際氣候組織中我國任職人員級別普遍較低，缺乏一定的主導權和話語權，可能會影響“一帶一路”氣候合作設計政策、設計和項目部署等方面的頂層設計和前瞻性。

四、“一帶一路”框架下我國氣候合作建議

（一）明確“一帶一路”框架下氣候合作目標，做好頂層設計

首先、保護氣候與環境，幫助“一帶一路”國家提高應對氣候變化的能力。積極應對氣候變化是中國生態文明建設內在要求，也是在當前復雜的國際形勢背景下，引領人類命運共同體價值觀，推動全球秩序治理的重要契機。中國作為最大的發展中國家，不是氣候公約附件二中的締約方，根據“共同但有區別責任”的原則，中國沒有向其它國家提供氣候資金和技術援助的義務，但中國在應對氣候變化過程中積累一定的經驗和能力。在“一帶一路”框架下，中國可以充分利用這些經驗和能力與廣大沿線發展中國家開展氣候合作，實現合作共贏[6]。其次、通過氣候合作加深對“一帶一路”倡議的認識，當前國際社會包括部分沿線國家對我國提出的“一帶一路”倡議有所誤解。加強對“一帶一路”氣候合作的宣傳，講好中國生態文明建設美麗中國故事，構建“一帶一路”綠色命運共同體。

（二）與“一帶一路”沿線各國共同建立氣候變化新型合作機制

中國和“一帶一路”大多數國家同屬發展中國家，在國際氣候談判中有著共同利益和立場，因此應依據《聯合國氣候變化框架公約》，對現有國際和區域性氣候合作機制進行回顧和述評，分析現有合作機制的優勢及挑戰，提出符合“一帶一路”框架下氣候合作新型機制[10]。把“一帶一路”氣候合作作為新時代背景下開展和規劃我國外交和對外交往的重要組成部分，不僅有利于改善外部環境，更有利于推動構建互聯互通、合作共贏的區域命運共同體。積極把握當前在氣候談判中出現新的結盟和利益重組的機會，“一帶一路”沿線國家有必要就氣候變化問題進行磋商，建立新型合作機制和平臺。中國應當發起和舉辦“一帶一路”氣候合作論壇，為初步形成區域合作機制平臺奠定基礎，最終形成“一帶一路”沿線國家氣候問題對話與合作機制[10]。

（三）加強氣候外交能力建設有效應對大國地緣政治博弈

氣候外交是基于合作、共建、共享、共贏的原則來推動靈活多樣的新型國家關系的構建，主導“一帶一路”框架下氣候合作，提升中國氣候外交話語權，以實際外交行動來詮釋“命運共同體”。在推進“一帶一路”建設中，中國應建立“一帶一路”框架下國家間制度化協調與溝通機制，擴大“朋友圈”。同時建立氣候合作示范區，加強與“一帶一路”沿線國家溝通協調，避免參與沿線國家的民族、政治、宗教的沖突，尊重沿線國家不同宗教社會習俗。同時注意改變中國氣候外交注重官方而非政府主體參與較少的局面?！皣辉谟诿裣嘤H”，應積極發揮民間社會團體、智庫等非政府組織為中堅力量的公共外交獨特優勢，塑造氣候大國形象和氣候話語權。通常非政府間的民間外交可以一種“潤物細無聲”的方式，全方位的向“一帶一路”國家和民眾宣講國情及政策，盡可能減少因缺乏交流而帶來的誤解和懷疑，增加信任感和親和力[9]。

（四）明確國別區別對待，重點支持提高應對氣候變化能力的項目

2015年“一帶一路”建設推進工作會上提出的新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴、孟中印緬等經濟走廊，對這些國家和區域推行切實可行的氣候合作，優化“一帶一路”產業帶，加強低碳產品、技術、設備的輸出。對低碳產業和科技水平較高沿線國家，鼓勵雙方開展科技創新研發機構，合作重點放在清潔能源、可再生能源、減排等氣候減緩領域;對如馬來西亞、柬埔寨、斯里蘭卡等國家的基礎設施建設相對薄弱的，應在低碳產業園區和基礎設施中開展合作;對東盟等周邊鄰國，應將合作重點放在開展清潔能源、水資源、環境領域的氣候項目合作;對中亞、非洲等不發達國家，應注重與脫貧，解決溫飽，改善民生相結合，重點加強糧食安全、清潔水資源和衛生健康等領域的氣候項目合作[11]。

（五）發揮市場機制作用，助力國內低碳產業和優勢產業走出去

中國已經逐步建立起成熟的低碳產業體系，部分達到國際領先水平。以“一帶一路”為契機，發揮政府牽頭引導和輔助作用，由企業作為市場主體進行自主實施執行，對項目風險和收益進行綜合權衡，提高項目的效益和可持續性;政府積極協助企業與沿線國家開展氣候合作產業園區建設，推動我國氣候變化技術、設備、產品和標準走出去。通過金融財稅政策，引導低碳產業企業走出去，參與氣候合作。政府推動并加強國內企業與“一帶一路”沿線國家的交流和對接，企業主導建設具有“一帶一路”特色的氣候產業合作與技術轉移基地或交流平臺[11]等。

（六）推動“一帶一路”沿線國家氣候合作技術、信息化、人才儲備等能力建設

技術、信息和人才是應對氣候變化的關鍵要素。針對沿線發展中國家氣候合作的需求，由各部委組織牽頭技術培訓和講座，并與沿線國家成立應對氣候變化技術研究創新基地，推動應對氣候變化技術咨詢以及科研機構合作，切實提高應對氣候變化問題的創新和支撐能力[11]。建立“一帶一路”氣候合作科技創新研究基地，吸引國際人才為“一帶一路”建設提供智力支持，加強建立氣候合作技術專家團隊，加強應對氣候變化的智力建設。

（七）健全“一帶一路”國際宣傳機制

結合命運共同體理念，利用各國主流媒體，積極采取現代電子媒體多渠道全方位宣傳報道“一帶一路”倡議以及“一帶一路”氣候合作的經驗和成果，爭取與沿線各國達成氣候合作共識。科研機構、學術團體展開交流合作，并積極參加“一帶一路”相關氣候合作大會，介紹和宣傳中國和沿線國家在應對氣候變化領域做出的努力與成績。把氣候合作與中國生態文明建設結合起來，在氣候合作過程中，切實把經濟合作與當地的就業、減貧、環境保護統籌起來，促進當地的可持續發展，共同建設“一帶一路”的生態文明。

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（陳昭彥，北京理工大學）