新常態下定西市財政收入結構與可持續性發展

摘要：隨著我國經濟進入新常態，地方財政收入從過去的高速增長逐步回落，欠發達地區債務負擔日顯沉重，財政風險日益加大，對地方經濟的健康發展帶來巨大壓力。本文以定西市為例，分析了地方財政收入規模和結構變化情況以及可持續性發展，提出了相關建議。

關鍵詞：政府收入可持續發展

當前，我國經濟政策貫徹實施新發展理念，積極推進現代經濟體系的建立與完善。如何實現可持續性發展，滿足社會公共需要、實現宏觀調控政策目標成為地方財政現實而又緊迫的課題。

一、定西市政府收入來源與結構

定西市政府財力主要來源于一般公共財政預算收入、轉移性收入和政府債務。2017年定西市公共財政預算收入的70%來自稅收收，30%來自非稅收入。稅收收入中房地產業及其與之相關的稅收收入占比超過20%，非稅收入中國有土地使用權出讓收入占比達5024%。財政總收入占GDP的比重僅為145%，公共財政預算收入占地方綜合財力的比重不足12%，財政自給率為 102%，上級財政轉移性收占地方綜合財力的737%;政府債務主要包括土地質押貸款、城投公司債務等，總規模超接近一般公共預算收入的3倍。從收入結構看，定西市實體經濟創收能力降低，財政實力弱、自給率嚴重不足，收入結構不平衡，對房地產市場的依賴程度高，實現可持續發展面臨諸多困難。

二、定西市財政可持續發展的制約因素

（一）地方經濟增長持續放緩的影響

在我國經濟進入“新常態”的背景下，政府穩增長、調結構、促改革政策逐步實施，但定西經濟面臨的結構性矛盾較多，固定資產投資總額下滑，限額以上社會消費品零售總額出現回落態勢。企業的生產成本持續上升，融資難的問題依然存在，生產經營困難的狀況沒有得到明顯的改善，經濟效益增速持續下滑。全市153戶規模以上工業企業中31戶虧損，虧損面高達2026%。公共預算收入增幅由2012年的26%下跌至2015年的35%，2017同比減收91%。其中稅收收入、非稅收入（不含政府基金）同比分別減收76個、111個百分點。

（二）財源建設中的結構性矛盾問題

作為第一產業的農業，仍然處于小農經濟，遠離效益農業、現代農業。馬鈴薯、中藥材等產品在國內市場上具有明顯的價格優勢，但品種不優、質量不高，“原料農業”特征明顯，百元GDP稅收貢獻率為零。第二產業中的傳統工業企業技術裝備水平低，產品技術含量低，競爭力不強，經濟效益下滑。馬鈴薯、中藥材等特色農產品加工業尚處于粗放成長階段，還沒有走出以粗加工、初級產品為主的格局。第三產業以電力供應、交通運輸、商業批零、住宿餐飲、金融保險、郵電通訊等基礎服務業為主，文化旅游、信息咨詢等新興服務產業比重不高。高新技術產業、新興產業處于初級成長階段，拉動財政收入的作用十分有限，后續財源建設任重道遠。

（三）“營改增”等稅費改革的短期沖擊

為保增長、促穩定、惠民生，國務院出臺了“營改增”、減免收費等一系列結構性減稅措施，推動企業加快技術創新，提升發展質量。改革之前，營業稅收入全額繳入地方國庫，而增值稅則作為共享稅，其收入的75%上劃中央。為保持地方與中央財政資源分配格局的基本穩定，國務院規定在過渡期內，增值稅收入由中央與地方按50%的比例分成。從實施效果看，中央財政收入在絕對值上略有下降，地方財政在減收比例上影響更大。同時，其他減稅降費政策措施對地方財政收入的短期影響比較明顯。2017年定西市共減免稅款47億元，行政事業性收費收入同比下降2058%，地方財政收支平衡壓力凸顯。

（四）“土地財政”的不可持續性

近年來，隨著城市化的快速推進，地方政府對土地財政的依賴程度日益加深。2012年，定西市國有土地出讓收入占地方財政收入的41%，占政府性基金收入的9031%。2014年達到歷史最高的1237億元。2015年土地出讓收入同比下降5267%，導致財政收入大幅波動，對收支平衡帶來巨大壓力。在當前國家對房地產市場宏觀調控政策不斷加大的新形勢下，土地財政已經呈現難以持續的勢頭，這對經濟發展相對落后，并對房地產高度依賴的定西市而言，財政收入的持續穩定發展將面臨嚴峻考驗。

（五）沉重的政府債務負擔

2008年以來，定西市政府債務規模呈快速增長趨勢，未來還本付息壓力沉重。一方面，隨著地方土地資源的日趨緊缺，土地出讓收入將逐年減少，影響地方政府的償債能力;另一方面，在經濟發展放緩和減稅降費措施的雙重制約下，地方財政保持高速增長的難度進一步增大。而為推動經濟高質量發展，財政投入將不斷增加，支出壓力相應增大，沉重的債務負擔和支出壓力進一步考驗地方財政的可持續發展能力。一旦地方政府性債務出現償債高峰，將進一步加重當地的財政負擔，影響地方財政的可持續性發展。

三、促進定西市財政可持續發展的建議

（一）優化產業結構，提高經濟發展質量

一是大力發展現代農業。調整農業供給結構，發展種植、養殖、加工、銷售等一體化經營模式;大力推廣現代農業技術，發展綠色生態農業，促進農業生產優質、高產、高效。二是推動工業產業轉型升級，促進有色冶金、新型建材、裝備制造等企業降低生產成本、提高產品質量、加強資源綜合利用，提高經濟效益;充分發揮區位、資源、市場等方面的比較優勢，推動中醫藥、馬鈴薯、牧草加工等特色產業發展壯大。三是加快發展現代服務業。加快發展新型信息服務業，促進消費轉型升級。大力發展倉儲運輸、物流配送等現代物流業;建設元古堆扶貧創業旅游小鎮、榜羅紅色旅游小鎮等紅色教育基地，發展通渭書畫、馬家窯文化保護中心等文化旅游業，支持文化產業發展。

（二）堅持創新驅動，培育新經濟新財源

順應國家產業政策，籌劃實施生態、水利、交通等支撐縣域經濟發展的項目建設，補齊光電材料、能源環保等方面的產業短板。實施產業扶貧行動，打造從GAP種植到GCP應用的標準化醫藥生產鏈，培育壯大金羚藥業、聚信生物等戰略性新興產業;推動馬鈴薯主食化，發展優質種薯擴繁基地，帶動主食化加工企業發展壯大;建設優質苜蓿、燕麥等牧草良種繁育基地，帶動草牧業和種養業快速發展。建立政府、企業、銀行協調機制，完善企業信用擔保體系，創新金融產品，支持重點項目、龍頭企業的發展，有效解決企業融資難題。加強企業與科研單位的聯合，推動新技術、新材料、新產品的研發及應用，為企業轉型升級提供內生動力，實現技術創新與產業發展的有效融合。

（三）重構地方核心財源，穩定地方財收入預期

“營改增”實施后，地方高度依賴的主體稅種出現真空。為保障地方財力的基本穩定，建議將關系到國內統一市場建設的增值稅劃歸中央，由此產生的地方財政收入缺口由中央政府運用一般轉移支付彌補;將資源相對充足、稅基不易流動、地方征管優勢突出的消費稅、環保稅和車輛購置稅劃為地方稅種，將契稅并入印花稅，并調整計稅依據和稅率，充實地方財政收入。完善國有土地管理制度，變一次性征收為按年分攤均衡征收，逐步消除土地收入對地方財政可持續發展的影響。

（四）加快財稅體制改革，有效化解地方財政風險

一是構建現代財政管理制度。根據公共產品屬性清晰界定政府職能，明確劃分中央與地方政府的事權和支出責任，合理確定政府間地財力分配關系，提高地方財政化解風險的能力。二是優化財政支出結構。財政支出重點向基礎設施、社會保障和扶貧、農業、教育、環保等方面傾斜。三是完善財政轉移支付制度，整合轉移支付體系結構。五是嚴格政府債務管理，防范債務風險。

參考文獻：

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（羅萬金，中國人民銀行定西市中心支行）