做好新時代國家儲備工作更好防范化解風險挑戰

楊子健

摘要：中共十九屆三中全會提出建立統一的國家物資儲備體系，組建國家糧食和物資儲備局，對多部門儲備相關職責進行整合。為加快構建統一的國家物資儲備體系，儲備主管部門必須主動適應內外部環境，通過加強頂層設計、健全運行機制、優化儲備品種規模布局、提升現代化管理水平、夯實理論發展基礎、加快推動國家儲備法制化進程，增強儲備內生發展動力，促進儲備科學發展。

關鍵詞：物資儲備糧食儲備國家儲備

黨的十九大確立了中國特色社會主義進入新時代這一新歷史定位，對我國社會主要矛盾做出了新判斷，為國家儲備在內的各行各業改革發展提出了新要求、新任務。2018年，中共十九屆三中全會審議通過深化黨和國家機構改革方案，提出建立統一的國家物資儲備體系，組建國家糧食和物資儲備局，對多部門儲備相關職責進行整合，是改革開放以來國家儲備改革發展進程中的重要里程碑。

當前，我國改革進入攻堅期和深水區，艱巨性、復雜性前所未有，面臨諸多交織疊加的矛盾和接踵而至的各種風險。國家儲備是防范風險挑戰、維護國家安全的有力手段，為進一步落實總體國家安全觀，有效發揮國家儲備功能作用，本文結合儲備改革發展中面臨的主要問題和有關政策要求，淺析當前和未來儲備改革發展的主要著眼點。

一、完善頂層設計，加快推動儲備改革創新

建國初期，我國借鑒和沿襲前蘇聯的做法建立了以政府為主體的重要商品國家儲備制度。上世紀60年代中后期，為適應當時生產建設需要，中央提出了“統一規劃，分工管理”的原則，之后各類儲備相繼建立，逐步形成了中國特色社會主義儲備體系，在保障重要資源能源供應安全、應對重大自然災害等突發事件、維護重要商品市場穩定運行等方面發揮了積極作用。但從管理體制上看依然存在諸多問題亟待解決，主要體現在三個方面：一是軍地儲備二元格局尚未打破，政府儲備和軍隊儲備相互割裂，缺乏合作與融合;二是中央和地方兩級政府儲備相互分離，缺乏統籌協同;三是儲備主體單一，政府以外的企業、機構、家庭或個人參與儲備的方式和途徑不多，企業義務儲備、商業儲備有待進一步加強和完善。為解決以上問題，應著重從以下幾方面著手：

（一）加快落實深化黨和國家機構改革關于國家儲備的各項部署

2018年4月4日，國家糧食和物資儲備局正式掛牌，標志著儲備部門機構改革序幕正式拉開。2018年9月，中編辦印發《國家糧食和物資儲備局職能配置、內設機構和人員編制規定》，目前國家糧食和物資儲備局各司局基本到位，各項工作有序推進。但我們必須清楚的認識到，構建統一的國家物質儲備體系任務繁重、工作艱巨。首先，國家糧食和物資儲備局要切實有效履行職能，深化全國儲備工作一盤棋的戰略思維，著重加強頂層設計和戰略規劃，全面統領預警監測評估、計劃決策、儲存保管、收儲動用、人才隊伍、制度法規、理論建設等各方面工作，形成系統協同、優化高效工作格局。其次，要注重和諧融合、有序銜接，打破改革前的部門利益藩籬和門戶界限，做好過渡期內工作交接，有效發揮儲備在保障國家安全、穩定社會預期、引導市場方面的作用。

（二）建立健全政府儲備和企業儲備并舉的生產資料儲備制度

政府儲備和企業儲備各有優缺點。政府儲備便于掌控和調用但會占壓較多財政資金，企業儲備能夠將儲備和生產流通有機結合但不易監管。建立健全政府儲備和企業儲備并舉的生產資料儲備制度，就是要有效整合社會各方面資源，通過優勢互補，在確保重要物資保障能力的同時提高運作效率。一方面，要加快儲備投資主體多元化，通過相關政策和制度設計引導和鼓勵企業、社會相關機構、家庭或個人參與儲備，整合社會資本;另一方面，要加快儲備管理主體多元化，既發揮國有儲備倉庫的緊急情況下關鍵和骨干作用，又要進一步擴大探索和完善企業代儲制度，運用現代管理理念和方法提升儲備管理水平。

（三）加快儲備軍民融合步伐，完善協調機制，提高儲備應戰應急轉換效率

軍民融合發展是統籌我國經濟建設和國防建設的重大發展戰略。習近平總書記指出，“要正確把握和處理經濟建設和國防建設的關系，使兩者協調發展、平衡發展、兼容發展”。軍隊儲備、政府儲備、國防動員等各類儲備功能大致相同，即“平時服務、急時應急、戰時應戰”，具備融合發展的基礎和條件，能夠通過相互融合集約品種規模，優化資源配置，進而降低儲備社會成本，提升安全保障能力。

儲備軍民融合好壞的衡量指標是應戰應急轉換效率，關鍵是建立有效的協調轉換機制，確保在平時、急時、戰時不同要求。一是要強化頂層設計，將儲備軍民融合納入中央軍民融合發展委員會工作范疇，明確時間表、路線圖，統籌軍地，協同推進。二是強化制度保障，健全法律法規，明確軍地相關部門職責和運行機制。三是推動儲備軍地標準化，重點對儲備物資標準、儲存標準、數據信息標準，夯實融合基礎。加快四是開展儲備軍民融合試點，加快實踐和探索。

二、健全運作機制，促進儲備科學發展

我國物資儲備以政府儲備為主，運行管理中帶有較強的行政色彩，在社會主義市場經濟條件下的不適應、不符合日益顯現，集中表現為市場手段在儲備運作管理中運用不充分，儲備收儲輪換動用機制不健全等。為進一步完善儲備運作機制，有效發揮儲備作用，建議重點推動以下幾方面工作。

（一）正確發揮政府和市場的作用，積極探索政府購買服務、儲備基礎設施投資主體多元化等手段，有效降低政府儲備持有成本

黨的十八屆三中全會確立了市場在資源配置中的決定作用，如何將市場化的理念和手段有機運用到我國儲備運作管理中，成為當前各儲備部門面臨的重要改革問題。總的來看，市場手段有利于提高儲備運作效率，降低儲備運行成本。儲備管理部門要進一步轉變職能，進一步強化監管職能，在儲備物資倉儲、采購銷售、運輸保障等方面盡可能發揮市場作用。進一步完善和擴大社會倉儲企業代儲制度，引入社會資本參與儲備基礎設施建設，鼓勵和引導企業開展商業儲備。

（二）加快建立安全預警監測體系和評估機制，提高政策措施的針對性和有效性

由于儲備管理部門和相應行業管理部門相互分離，對相關領域及重點事件的跟蹤不緊、研判不多、反應不及時，影響儲備功能作用的有效發揮。金融危機以來，我國面臨的外部風險更加復雜多變，政府對預警監測工作更加重視，關于預警監測的內容在重要政策文件中頻繁出現。儲備是防范風險的重要政策工具，因此應當在相關領域的預警監測方面加大工作力度，建立常態化工作機制，及時發現和化解風險，提高政策的針對性和精確性。

隨著大數據、云計算等現代信息技術的廣泛應用，預警監測技術和設備不斷更新升級，我國十三五規劃指出，要“加強國家安全科技和裝備建設，建立健全國家安全監測預警體系，強化不同領域監測預警系統的高效整合，提升安全信息搜集分析和處理能力”12。因此，儲備管理部門應當注重預警監測資源整合，主動對接相關部門和領域預警監測系統，提升儲備預警監測和綜合研判能力。

（三）加強政策評估和儲備績效評估，優化儲備政策及相關保障措施

近年來，我國對政策評估和政府績效管理愈發重視。政策評估指由各種組織或個人針對一項政策的方案、執行過程、政策結果等方面所進行的評價，從而對政策的未來走向做出基本的判斷，并作為調整、修正政策和制定新政策的重要依據4。政府績效管理，是政府部門有效履行職能、落實重大決策部署、推動重點工作以及加強自身建設的有力保障，有利于轉變政府工作作風，提高政府的公信力和執行力。2013年，《國務院工作規則》規定，“國務院及各部門要推行績效管理制度和行政問責制度”5。

本文認為，儲備管理部門開展政策評估和績效管理是落實科學發展觀和構建服務型政府的重要舉措，有利于儲備部門更好履行部門職責、更好推動重大決策部署和重點工作的貫徹落實。儲備管理部門要保證評估的科學性和有效性，建立系統化的政策評估理論體系，實事求是，避免走過場、做樣子。開展部門績效管理，要轉變觀念，摒棄“專制主義”和“官僚主義”，創新行政文化，不能將績效管理等同于上級對下級打分排名、評優罰劣的考核工具，要明確評估的標準、內容、對象、形式以及結果的運用等相關內容，逐漸完善包括目標管理機制等在內的政府績效評估機制6。

（四）逐步健全儲備收儲、輪換、動用機制，完善儲備需求形成機制、應急反應機制以及政府臨時儲備的觸發和退出機制

1完善儲備需求形成機制。儲備需求受國防形勢、地緣政治、社會發展階段、技術進步等多種因素影響，因此必須審時度勢并通過一定的儲備需求形成機制將各種因素變化反映到儲備的品種、規模、布局上來，重點是解決“儲什么”、“儲多少”、“儲在哪”等問題。完善儲備需求形成機制，前提是明確儲備的功能作用或政策目標[ZW（]美國經濟儲備提出11項儲備目標，包括：阻止或抵御影響價格或供應的卡特爾或單邊政治行動（政治性供應中斷）、非政治性進口中斷的影響（非政治性供應中斷）、支持國際物資市場的穩定、在友好國家發生暫時資源短缺時提供支持提高或維持外國的資源生產、本國和外國之間的商品交換、保護國內稀有物資、支持部分進口資源的國內生產、推進資源生產新技術、鼓勵回收利用、為暫時過剩提供市場并緩解暫時短缺。，而這恰恰是我國儲備所缺失的，必須通過理論研究和實踐進一步明確儲備的行為邊界。

儲備需求形成機制重點是定期針對重要領域急需、緊缺、關鍵物資進行評估，適時調整。運行過程中，一方面注重運用大數據、云計算等現代信息技術進行預警監測，主動加強對相關領域重要物資（商品）的跟蹤研判，及時掌握需求變化趨勢;另一方面加強與相關行業主管部門、行業協會、重點企業的溝通和聯系，準確把握行業發展動態。

2逐步健全儲備收儲、投放、應急反應機制。儲備收儲和投放是基于儲備需求和政策目標按照計劃指令獲取或釋放儲備物資的活動，重點解決“何時收（投）”、“怎么收（投）”等問題。其中，“何時收（投）”是收儲投放的時機選擇問題，關鍵是在既定的政策目標下明確收儲投放的觸發機制和臨界條件。“怎么收（投）”是收儲投放的方式問題，比如是公開市場操作還是在小范圍內定向操作。這需要根據不同儲備物資的市場特點、收儲投放目標綜合考量，把握好時機、節奏和力度，以便更好達到儲備收儲投放的政策目標。

3健全輪換更新機制。商品成為儲備物資后即退出流通，一般是靜態存儲，現行儲備管理體制下“兩頭在外”[ZW（]所謂“兩頭在外”，是指儲備管理部門一般只付出儲備物資的倉儲，與商品生產、流通等環節割裂，導致儲備物資與社會需求不匹配。問題突出，輪換渠道補償，超期存儲十分普遍。為此，應進一步完善儲備輪換機制，按照保證供給（數量指標）、儲新出舊（質量指標）、過程穩定的總體原則，進一步完善儲備管理體制，加強儲備部門和上下游生產流通環節的有機融合，統籌運用實物形式輪換和技術、能力等非實物形式輪換，強化儲備輪換法律支撐和制度保障，明確輪換方法、步驟，加快搭建儲備物資輪換更新信息系統和電子交易平臺，提高輪換的決策和運行效率。對通用性較強的儲備物資可更多考慮通過引導和鼓勵企業建立義務儲備或商業儲備。此外，可考慮更好利用期貨市場進行輪換，這一方面可利用期貨市場及時輪換更新并實現套期保值，[HJ1.9mm]防止儲備輪換時因行情波動導致的虧損;另一方面可利用期貨市場的價格發現功能確定輪換時機，合理安排儲備物資輪換數量。

三、優化儲備品種規模布局，提升儲備綜合保障能力

儲備品種規模布局是衡量儲備綜合保障能力的重要指標。但在儲備實際運行中，存在儲備品種與經濟社會發現需要不相符，儲備規模總量不合理，儲備倉儲布局分散且倉庫功能不完善等問題。這在很大程度上影響儲備的綜合保障能力。針對這些問題，應著重做好以下三方面工作。

（一）動態優化調整儲備品種結構

我國所處的國內外發展環境更加錯綜復雜，外部環境不穩定不確定因素明顯增多，我國發展面臨的風險挑戰加大，儲備面臨的政治、經濟、社會、技術環境發生深刻變化，儲備的品種規模布局無疑也必須針對這些風險和變化做出調整，適應新時期新情況新任務要求。儲備管理部門要綜合考慮當前我國國內外政治、經濟、軍事形勢以及所處的社會發展階段對重要能源資源和重要商品的需求特點，密切關注國防軍工、戰略性新興產業發展，主動對接科技興國、制造強國等國家重大戰略，確保國家重大戰略、重要專項、重點領域中急需、緊缺、關鍵物資的可靠供應。

需要指出的是，在優化儲備品種方面要注重科學研究，提高決策的科學性。根據2016財年美國儲備執行報告，目前DLASM正在圍繞如何識別和量化供應鏈中下游相關風險，以及如何識別和追蹤從個人到國防全部領域的各類復雜供應鏈等相關問題探索新的分析方法和模型，從而為確定儲備物資的品種型號提供依據。這種做法對儲備部門調整優化物資儲備品種結構具有一定借鑒意義。

（二）科學確定儲備規模，保持合理社會庫存總量

儲備是庫存的一種特殊存在形式8，與生產庫存、流通庫存、消費庫存一同構成了社會總庫存，而庫存是為滿足未來需要而暫時限制的資源9。庫存的存在有利有弊，它一方面可以緩解供需矛盾、穩定生產流通，另一方面造成資源閑置，因此人們用“企業離不開的惡魔”來形容庫存。對于庫存，關鍵是要保持合理庫存規模，這樣既能保證社會再生產平穩有序，又可以有效控制庫存成本，避免資源閑置浪費。儲備同樣具備庫存的上述特點，這就對儲備的規模提出了一定限制，既要發揮好保障作用，也不能造成過多的閑置浪費。也就是說，儲備并非為儲而儲，儲備規模的確定應當綜合考慮社會庫存總規模、現有庫存結構、相關市場生產流通特點等因素通過科學方法測算。

（三）加快形成規模化、集約化、現代化的物資儲備基地

目前，儲備物資在倉儲布局和儲存管理方面的問題主要表現在三個方面：一是布局分散、管理分割導致儲備倉庫等物流設備設施重復建設和閑置浪費、指揮協調和信息共享難度大等問題突出;二是儲備倉庫功能單一、物流現代化水平低導致儲備在倉儲、裝卸搬運、運輸銜接等環節的物流效率低、應急投送能力弱;三是儲備倉庫運營管理不符合現代倉儲物流發展趨勢導致儲備倉庫管理效率低、儲備物資儲存保管成本高。

針對以上問題，建議加快建設和形成規模化、一體化物資儲備基地。所謂規模化，即多品種、集群管理，在布局合理的前提下將各種用途、品類的儲備物資集中管理，提高儲備人財物等相關資源的利用水平。所謂一體化，即多功能、全程管理，完善儲備基地倉儲，裝卸搬運、運輸銜接、信息處理、綜合指揮、教育培訓等功能，從而實現科學管理、信息集成、合理調度（包括運輸方式選擇、路徑規劃等）、快速集散、精準投送。目前，國家糧食和物資儲備局成立，統一的國家物資儲備體系正在形成，為加快建設物資儲備基地創造了良好契機。

四、夯實基礎，提高儲備管理現代化

我國目前各類儲備倉庫達數個之多，但總體運作管理水平不高，具體表現在以下幾個方面：一是基礎管理水平低，管理創新不足;二是部門封閉發展，規范化、標準化發展滯后;三是技術裝備落后，自動化、智能化、信息化發展緩慢。針對以上問題，建議著重做好以下三個方面的工作：

（一）健全規章制度，加強基礎管理

各儲備相關部門應更新管理理念，借鑒社會倉儲物流企業先進管理經驗，引進和融合全面質量管理、職業健康安全管理、環境管理等管理體系的管理理念和管理方法。在現有管理框架和規章制度基礎上，健全儲備物儲存保管、設備設施維護和檢修、安全保衛和監督管理、人事財務等相關管理制度，夯實基礎管理，推動儲備管理制度化、規范化。

完善制度的同時要強化制度執行。加快建立和完善和儲備單位內部績效考核和約束激勵機制，落實管理責任。各單位要加強內部管控和責任追究，主動接受內外部監督檢查，保證國家儲備物資數量準確、質量合格、儲存安全。

（二）加快推動儲備管理標準化

標準化是社會化大生產和現代化管理的重要支撐，也是近年來我國推動服務業、社會事業和公共安全領域等領域改革發展的重要抓手。2012年以來，國家標準化管理委員會聯合26個部委相繼聯合印發了《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》、《社會管理和公共服務標準化發展規劃（2017-2020年）》，以適應社會管理和公共服務發展的新要求，給出了我國社會管理和公共服務標準化工作。國家標準委會同26部委共同印發《社會管理和公共服務標準化發展規劃（2017-2020年）》，對我國社會管理和公共服務標準化工作做出了持續、系統的安排部署。

此次國務院機構改革將我國戰略和應急物資儲備都納入國家糧食和物資儲備局統一管理，為加快推動儲備標準化發展步伐奠定了良好的組織基礎，建議儲備管理部門盡快組建國家糧食和物資儲備標準化委員會，建立健全標準化組織和運行機制，統籌推進儲備標準化工作，完善儲備標準體系，有計劃組織和推動工作標準、技術標準和管理中重要標準的研究制定以及與外部標準的融合銜接，加強標準的培訓和執行。

（三）加快儲備自動化、信息化建設

自動化、信息化、智能化是現代物流的顯著特點，也是我國儲備發展的重要方向。首先，加快提高儲備自動化水平。自動化有利于大幅提升儲備倉庫作業能力，減少作業差錯，提高勞動生產率。國家應加強投入，加快射頻自動識別、自動定位等自動化技術在儲備領域的應用推廣。其次，高度重視儲備信息化。信息化是管理現代化的基礎和支撐。就儲備而言，一是加大信息化基礎設施投入，加快辦公自動化和相關業務信息系統建設。二是加快實現數據標準化，推進信息技術規范、制度和數據編碼標準化建設。三是加快建立數據中心和信息交換平臺，實現主要業務數據的匯總、上傳、分析、使用平臺化，為儲備管理提供決策信息支持。

五、加強儲備理論支撐

改革開放以來，市場理論成為社會各領域理論研究關注的焦點，雖然不乏市場流通領域的相關研究，但多數集中在市場流通體制、庫存等方面，鮮有專門就國家儲備理論進行的專門研究。縱觀鮮有儲備理論研究成果，大部分浮于表面，淺嘗輒止，缺乏系統性和連續性，尤其是在國家儲備的作用機制和運行原理等方面缺乏基礎性理論研究，尚未形成一套完整的儲備理論體系。基于這種現狀，建議從以下幾個方面著手加強儲備理論體系建設。

（一）高度重視儲備理論基礎研究