城市社區法治化進程中社區主體間的法律關系研究

李云捷 余璟

[摘要]社區治理的建設離不開社區法治化建設。本文力求在梳理社區法律關系主體的基礎上，分析社區法律規制中法律關系主體間沖突與平衡以及社區治理實踐中各主體的互動關系，探求當前社區法律規制和實際社區治理法治化需求之間的空間，多維度考量和設計社區治理法治化的平衡模式，完善黨委領導，發揮黨的指引和監督作用，推廣街區制，建立法治有力保障、政府負責、公眾積極參與的社會治理體制。

[關鍵詞]法治化;社區治理;法律規制;沖突;平衡

[中圖分類號]D920.4

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5918（2019）08-0110-04

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2019.08.049

[本刊網址]http：//www.hbxb.net

城市社區是人們居住生活的重要場所。在城市社區治理模式的轉型時期，社區法律主體之間的權益紛爭突現了不同主體間因法律地位、利益訴求的不同、職責范圍的重疊，給社區治理帶來難題，為社區治理法治化提出了新要求。本文從法律關系的主體角度厘清社區治理中各個主體的法律地位為基礎，分析各主體在法律規制和法治化實踐中的沖突，探索社會調節和居民自治間的平衡，實現政府主導和社區居民自治良性互動。

一、現行社區法律法規中主要社區主體的法律分析

目前我國尚未形成完整的社區治理的法律框架，但實踐中，與社區治理有關的一系列法律、法規和部門規章組成了一個“社區法律體系"，它包括《憲法》《物權法》《居委會組織法》《物業管理條例》《城市街道辦事處組織條例》《民政部意見》（2000）等，其中《民政部意見》是社區法律體系中“具有連接性的關鍵因素"。下面從法律關系的主體角度厘清社區治理中各個主體的法律地位，相互間的權利義務關系，為后文分析沖突原因做理論支撐。

（一）居民（業主）、業主委員會。法律意義上的居民是指：在本國內，長期從事生產經營活動，或消費的自然人或法人，可以是本國公民也可以是他國公民，居民可分為自然人居民和法人居民《民政部意見》中的“社區”是指一個社會生活共同體，它由居住在一定地域區間內的居民所組成的。可見，在社區中的居民（業主）不一定是自然人，也可以是法人團體。居民在社區中既是城市行政管理的對象，也被賦予了依法管理自己的自治權。

業主是房屋所有權人，在《物權法》和《物業管理條例》中對業主的權利和義務做了明確細化的規定，業主享有建筑物區分所有權，是物業服務企業（物業公司）的服務對象。現實中因租賃等法律關系的存在，居民可能不一定是業主。“居民”一詞有公法意義的色彩“業主”則具有私法領域的特征，從整個社區法律規制看，兩者實際是同一個群體。

業主的權利包括設立業主大會，依法選舉出代表全體業主的“業主委員會”。業主委員會的重要職責是選聘并監督物業服務公司對物業小區的日常管理，代表全體業主行使自治管理權的組織，物權法對“業主大會”和“業主委員會”的規定是立法的一大進步，但是，沒有明確規定業主大會和業主委員會的法律性質，也沒有規定由業主委員會代表全體業主行使訴權，這可能會對業主的權益保護造成損害。可喜的是，部分地區根據實際情況結合審判經驗，在地方物業立法中確定了業主委員會的訴訟主體地位。如廣東和安徽，在全體業主授權的情況下，可以就小區內業主的共有權部分的爭議代表業主參加訴訟。

（二）街道辦事處與居委會。街道辦事處是區一級政府的派出機構，指導居委會的工作《城市街道辦事處組織條例》對街道辦事處的設立條件及程序、地位、性質，工作任務、人員組成、經費等作出規定。

居委會是城市居民委員會的簡稱，是居民行使自治權的基層群眾性組織《居委會組織法》第二條、第三條分別明確了街道辦事處對居委會有指導工作的權利，居委會對街道辦有法律上協管義務，為在社區治理中扮演著重要角色的居委會開展工作提供了法律依據。這兩個機構的法律關系決定了二者在社區治理中密切聯系。隨著街居制向社區制的轉型，社區居民委員會被賦予組織居民自治活動、協助基層政府工作以及相關監督活動的三大職責，從法律意義上說，居委會應對業主委員會、業主大會以及物業服務企業進行指導和監督。

（三）物業公司。物業公司是物業服務公司的簡稱。在《物業管理條例》中規定了物業服務公司是合法接受業主或業主委員會的委托，以有償服務的方式實施專業化物業管理和提供人居服務的營利性法人企業。物業公司的選聘和工作任務由《物業管理條例》第二條、第十條等規定，同一物業管理范圍內的業主在街道辦事處指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會。全體業主由業主委員會代表，選聘符合業主要求的物業服務公司，物業公司負責房屋及其配套設施進行管理和維護，并提供良好的環境衛生和公共秩序。

二、法治化實踐中社區主體間的法律關系及互動分析

社區是一組社會關系的總和，從沖突的角度來研究社區法律主體間的關系，可以看出各主體之間因各自的社會職責，法律規定的權利義務的變化以及實現各自利益的最大化而發生矛盾沖突。從產生社會作用看，發生矛盾沖突有積極的一面，為后期的協調和重組社會關系起到不可忽視的積極作用，但糾紛對社會關系也有破壞作用，所以現實中人們盡量回避沖突，或是在沖突出現前采取提前干預矛盾雙方的措施，或是在沖突后采用多種途徑平息沖突，達到新的平衡。

（一）政府主導和居民自治選擇下的街道辦與居委會的關系。我國的社區在經歷了“街居制”到今天的“社區制”已經有了幾十年的發展進程，社區治理的概念是在社會資源的配置中發生“市場失效”和“國家失效”的情況下提出的，從管理到治理意味著主體角色和關系的變化，政府職能的改變使行政管理權下放成為可能，公共機構也可以在一定層面上行使管理權。政府治理社區的方式也有根本上的變化，由直接干預到通過對社區資源的平衡、對社區公共機構的指導以及居民自治意識的培育來實現治理目標。

在我國的社區治理模式轉變的現實背景下，“政府主導型”的模式逐漸轉向“政府推動與社區自治結合型”，國家通過立法確立居委會的法律地位，限制行政權力的同時，賦予居民組織自治權。當前街道辦與居委會的關系與過去的“街居制”管理模式下的兩者關系發生了巨大變化，街道辦事處作為基層政府的派出機構，有綜合性的政府職能，居委會是群眾性自治組織，工作的內容是開展社會性、群眾性服務工作，居委會的職責正是為居民自治提供保障。

但從立法上看，居委會對街道辦有天然的依附和從屬關系《居委會組織法》第十七條規定了居委會的工作經費和來源等由街道辦撥付，或從居委會的經濟收入中適當補充。這意味著街道辦事處控制著居民會的財務。由于工作上的指導關系和財務上的實際控制，居委會的人事安排也由街道辦掌握。另一方面，居委會的法律性質為自治性組織，又同時受街道辦的指導和管理，自治的范圍較為模糊，這成為實踐中各地為適應不同需求而出現多種創新社區治理方式的根本原因。在各地區的創新中，街道辦將行政權力下放，新增社區政務中心、社會工作站、或社會服務站等名稱不同但管理職能相似的公共機構，承擔治安、普查等原來由居委會承擔的行政性工作，減輕了居委會的負擔，居委會則把工作重心放在自治活動和基層民主建設。

（二）以社區自治為紐帶一居民委員會與業主委員會的關系。“自治管理”是社區治理法治化中的最重要的理念，由于人口的增長和大量向城市集中，導致大型的社區不斷形成。單靠各級政府有限的人力，要完全做好社區事務管理和公共安全維護的工作是不可能的;另一方面，建立美好的生活環境是每個人的期待，每個人對自身周圍的事務最為熟悉、最易于管理，也最應該參與，所以將社區維護管理工作交由居民業主自己負擔是最適當，而且是最有效率的;更重要的是社區的安全、公共衛生和公共安寧的維護，每一位居民都有最優先的責任，而不再是坐待“政府機關”的代為安排，也不能將各種災害動輒歸咎于政府的執行不力。

居委會對社區自治權是由憲法所賦予，業主委員會的自治權來源于建筑物區分所有權，具有私有產權的排他性特征。“自治”是居委會和業主委員會存在的核心價值。每一個獨立的物業小區可以成立一個業主委員會。居委會是在可包括多個物業小區的一個社區范圍內設立，一個社區內可以同時存在多個業主委員會，但只設立一個居委會。從現有制度上，居委會的自治組織的特點體現在居委會的選舉和民主管理協調居民與其他組織之間關系。

業委會是由業主大會選舉產生，代表業主實施物業小區內部自治的組織。居委會對召開業主大會，業委會的選舉和其他重大事項有指導和監督的義務;在物業管理區域內，業委會要支持配合居委會開展群眾自治工作。現實中，居民業主自治權的行使狀況并不理想。尤其在城市規模迅速擴大的今天，人數眾多的超大型小區的數量激增。在這樣的小區里業主之間互相不認識，組織效率低下，對共同利益的決策十分困難。加之經濟學上“搭便車”的心理，召開業主大會，部分業主參加的通過表決機制達成的意愿，是不是能夠代表絕大多數業主的利益？自治組織的低效和運行不暢，業主自治難以實現，甚至為業主委員會侵害部分業主利益留下了空間。另一方面，居委會的工作立場也會影響到自治權的行使，如居委會的工作實際是向街道辦負責，對社區自治工作的計劃安排不是源于居民的自主提出需求，積極支持和共同協作，而是借助于街道辦行政權力的推進，這也會給自治權的行使效果大打折扣。

（三）為居民業主直接服務的兩個團體一居委會與物業公司的關系。居委會與物業公司是社區物業小區里兩大重要的8常運行機構，也是直接為居民業主提供服務的組織。居委會組織法對居委會的性質、設立和職責的規定，體現了居委會具有的公法色彩加之居委會的一部分財務來源于街道辦事處，更說明它的公法意義：《物權法》第八十一條、第八十二條和《物業管理條例》第三十二條到第三十六條規定了物業服務公司的主體資格、工作范圍以及選聘的方式。物業服務公司是由業主根據自身需求選聘并簽訂一定期限的物業服務合同，具有明顯的私法性質。

營利性和服務活動的專業性，也是物業公司與居委會的顯著區別。物業公司的服務管理是以“物”為中心的，因對物的管理而延伸到對人的行為的管理;居委會的工作是以居民的生活為內容展開的，看似兩者之間難以產生沖突，實踐中卻因他們在服務范圍上的交叉和法律規定上的部分相似權利，常表現出紛爭。如《居委會組織法》第四條給居委會賦予了一定的服務經營權，兩者在社區的活動中為爭奪利益難免會產生矛盾和沖.突;又如居委會和物業服務企業都負有維護居民安全和公共衛生的職責，在公益服務范圍內有一定交叉。遇到某些吃力不討好的事務如綜合治理、公共衛生等時，兩者有互相推諉扯皮的現象。普遍看來，物業公司的影響越強，則居委會的控制越弱。相反，物業公司的力量越弱，則居委會對社區事務的控制越強。

為理順社區主體間的職責，國辦發布《意見201[1]（27）》進一步明晰居委會與物業服務機構關系。社區居委會對社區業主組織（業主大會、業主委員會）和物業服務企業有支持、指導和監督的職責，物業服務機構應自覺接受居委會的指導、監督。

（四）以契約為基礎的一業主（業主委員會）與物業公司的關系。依照格羅斯曼和哈特（Grossman&Hart）、哈特和莫爾（Hart&Moore）等共同創立“不完全契約”理論認為“標準的契約理論或委托一代理理論假定契約是完全的"，然而現實中由于有限的個人理性、信息的不對稱性和不完全性、外在環境的復雜性和不確定性等因素的必然存在，契約在現實中總是不完全的。專業化的物業公司有著相對的信息優勢，對業主共有權的委托行使總是存在“剩余控制權”。如電梯內安裝電子廣告牌、商家占用公用地做宣傳等等。從法律的權利義務角度，業主委員會代表業主，向物業公司提出意見和建議，并監督其工作“不完全契約”的性質使得代表不同利益的業委會與物業公司產生“摩擦”是不可避免的。

從權利基礎看，業主的權利來源于建筑物區分所有權，區分所有權中包含專有權和共有權，業主通過購房取得專有權，以及隨附的共有權。業主對建筑物共有部分行使共有權不可能依靠單個的業主的行為，一般會通過業主委員會這樣的團體制定公允的管理公約，或是聘請物業服務公司提供必要的修繕和管理的服務。

以上從經濟學理論和權利基礎分析業主（業委會）和物業服務公司之間的契約關系已經超出了一般意義上的平等主體之間的合同關系。因物業公司承擔了部分政府管理的職責，在業主“私權利”的范圍內又涉及本應由政府提供的公共設施的部分。我國長期以來的傳統城市規劃方式決定了在業主購房前，小區紅線范圍就早已確定，小區內的公共設施、公共道路、公共綠地成為業主取得房屋專有權時一并獲得的共有權范圍，這些本應為國家所有的并由政府負責管理的社區公共設施轉嫁給小區業主，業主的物業費包括了這些公共部分的維護費用，物業公司也進行了相應的修繕管理的服務工作，但業主卻難以感受到這些服務。從2017年“人民網”對上海地區的調查可以看出，物業服務矛盾集中在業主認為物業服務不到位、質量不高;物業公司認為收費低，收費難。成都某超大型小區發生物業人員毆打業主委員會成員的惡性治安事件。在這樣一個看起來私有范疇里，業主的自治管理機制和契約雙方協商機制總是失靈，沖突發生時不得不由公權力介入協調，取得暫時的平衡。但類似的矛盾普遍存在，社區管理成為我國社會管理老大難問題。

三、社區治理法治化中的各主體之間多維度平衡模式

上面的分析可以看出，社區治理方面的法律法規較為分散，法律主體間的權利義務多有重疊，制定較為系統化的社區法律體系需要走的路還很長。在現實情況下，社區治理涉及的因素繁多，在社區治理法治化中，考慮設計各主體之間多維度平衡的模式顯得更為必要。

（一）以黨建工作為主線，搭建社區多方協商議事機制。在我國，社區已經形成了黨組織、政府、社區自治組織、民間社團、企業、居民等多元利益主體的社區治理結構。在社區治理的多元主體中，發揮黨組織的領導作用尤為重要。從民政部意見（2000年）、中辦發（2004）25號文件到2016年2月國務院發布《意見》，明確黨領導社區治理，確立黨在社區組織中的領導核心地位，發揮黨組織領導和組織協調各方利益的作用。

社區治理是由政府主導，各地社區因各自歷史、地緣文化等因素不同，社區治理不斷涌現多種創新模式，社區治理中的核心依然是提供公共服務和社區居民自治，不論是何種模式，核心都是在基層政府與社區居民之間建立交流順暢且互動良好的平臺，探索更為合理高效的治理模式，以期解決社區中的實際問題。嘗試在業委會和物業服務公司中建立黨組織機構，業主委員會黨建是城市基層黨建的重要內容，加強業委會黨建工作，能夠補齊城市基層黨建的短板。為社區民眾提供更有效的解決問題的渠道，同時為居民自治提供指導。在議事方式上，應充分利用現代科技智能網絡媒介，開發社區網站、微信公眾號等方式提高議事效率，增加參與度。

（二）以推廣“街區制”為契機，重構社區法律主體關系。2016年2月，國務院發（2016）6號《意見》提出推廣“街區制”，此舉符合我國城市建設的思路，也是減輕“城市病”的需要。成都市推出“小街區規制”，為平衡居民（業主）權益和城市發展建設需要提供了良好范本。

如前所述，業主之間的矛盾多存在于公共區域的權利邊界模糊，業主對小區共用部分權利行使困難，業主（業主委員會）與物業服務公司的矛盾大部分來源于業主對物業服務質量預期高于物業公司實際能夠提供的服務范圍及質量。“街區制”將業主的建筑物區分所有權回歸到建筑物專有權和依附于專有權的共有權（不含公共綠地和道路），本應由政府負責管理的社區公共設施，如公共道路、公共綠地和公共配套設施從小區中分離出來，由政府對其消防安全、環衛綠化、道路養護等統一管理。這樣將明確區分基層政府與居民（業主）之間對公共設施的管理義務，進一步劃分兩者因公共設施管理而承擔財產支出的邊界，從而有助于理順社區管理與物業管理的關系。社區法律主體間的關系將會發生極大的良性發展。

首先，業主間的權利邊界更為明晰，物業公司提供的服務范圍縮小到建筑物內業主共用區域，其服務質量的專業水平必將得到提升。其次，社區管理與物業管理得以明確區分，居委會與物業管理公司之間的管理服務邊界容易區分，兩者的利益紛爭可以得以避免。最后，街區制有利于提高居民自治權行使效率。社區中的居民（業主）是建筑區分所有權人，對享有共有權的區域、設施或利益難以單獨、直接、高效地行使權利，加之共有部分越大，業主就越趨于將“共有”漠視為“公共所有”，以共有權為基礎的業主自治制度面臨失靈;居住在同一棟或相鄰幾棟的業主組成的自治團體，有人數少、共同利益集中、議事方便的特點，自治組織的效率和自治的效果將顯著提高。

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