打好管控、節約、建設、激勵組合拳
——寧波市全力構建耕地保護新格局

□ 寧波市自然資源和規劃局 張寶龍 陳 丹

土地是民生之本、發展之基、財富之母。耕地資源是稀缺不可再生資源，也是土地資源中最精華的部分，她提供了人類生命活動80%以上的熱量和75%以上的蛋白質以及88%的食物來源。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護工作，黨的十八大和十八屆三中全會、中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議強調，堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴防死守耕地保護紅線，確保實有耕地面積基本穩定，保障糧食生產安全。保護耕地，就是保護我們的生命線。

寧波市是一個土地資源十分稀缺的沿海港口城市，人均占有耕地0.45畝，遠低于全國平均水平及聯合國糧農組織確定的人均耕地安全警戒線。寧波市委、市政府歷來高度重視耕地保護工作，認真執行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度。作為“長江經濟帶”重要節點城市、“一帶一路”海上絲綢之路主要始發港和長三角區域一體化發展的重要一極，寧波市始終秉承綠色發展理念，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態文明建設觀，自黨中央、國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號，下稱《意見》）以來，寧波市委、市政府按照習近平總書記“像保護大熊貓一樣保護耕地”的指示，面對人多地少、土地資源稟賦不足的現實，堅決貫徹落實《意見》精神，全力構建耕地數量、質量、生態“三位一體”保護格局，以管控、節約、建設、激勵為抓手，全方位傾力打造耕地保護的寧波樣本。

一、以管控促保護

寧波市堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，努力構建耕地數量、質量、生態“三位一體”保護體系，以管控促保護，連續22年實現耕地占補平衡，切實保障糧食安全。

（一）率先編制寧波國土規劃，優化國土空間開發格局

寧波市于2013年在全國率先開展副省級城市國土規劃編制工作，形成了《寧波市國土規劃（2016—2030年）》。該《規劃》以人口發展與資源環境綜合承載力等研究為載體，統籌推進國土集聚開發、實施分類保護、推進城鄉和海陸統籌發展，構建了“三軸三片兩屏”的國土開發空間格局，優化生產、生活、生態空間，為后續編制國土空間總體規劃提供了雛形。

（二）構建“1+X”規劃體系，擎畫自然資源發展藍圖

《寧波市國土資源發展“十三五”規劃綱要》為“1”，輔助配套《寧波市土地整治規劃（2016—2020年）》《寧波市礦產資源規劃（2015—2020年）》《寧波市地質災害防治與地質環境保護規劃（2015—2020年）》《寧波市中心城區土地儲備規劃（2016—2020年）》等多個專項規劃，“十三五”時期寧波市擘畫了自然資源發展藍圖。

（三）優先劃定永久基本農田，強化國土空間用途管控

寧波市遵循“保護優先、優化布局”的基本原則，做到永久基本農田“劃優、劃足、劃實”，引導基本農田保護向立地條件好、農田設施完備、農業產業化水平高，以及城鎮周邊和交通干線沿線的優質耕地區域集中。全市共劃定永久基本農田276.65萬畝，城市（鎮）周邊劃定永久基本農田65.63萬畝，實現了對城市（鎮）發展邊界的“強約束”，并與河流、湖泊、山體、生態廊道等屏障共同形成城市開發的實體邊界，真正讓城市鑲嵌在美麗的青山綠水中。

（四）創新年度用地計劃管理，精準配置土地資源要素

寧波市推進“以項目定計劃、以空間定計劃、以占補定計劃”的“三定”計劃管理模式，加強用地計劃項目化、差別化、精細化管理，完善“切塊、統籌、掛鉤”計劃分配方式，加大存量土地掛鉤力度，優先消化存量用地，實現全市重大項目用地“應保盡保”。

（五）構建“天地網”立體監管格局，堅決守住耕地保護紅線

寧波市通過“天上看”——深入開展土地衛片執法，“地上查”——組織開展專項打擊非法占用基本農田和耕地的“綠劍”行動，“網上管”——應用數字化、規范化和空間可視化巡查執法“一張圖”，對新增違法占用基本農田和耕地行為采取“零容忍”，逐年壓降違法占用耕地比例。

▲ 寧波市優質耕地集中連片保護

二、以節約促保護

（一）加快推進“九個一批”，助力城鎮低效用地再開發

寧波市出臺了《關于加快盤活存量建設用地的若干意見》，按照“協商收回一批、實施流轉一批、協議置換一批、‘退二優二’一批、收購儲備一批、提高容積率一批、改變土地用途一批、提高土地利用效率一批、其他低效利用土地再開發一批”等“九個一批”要求推進城鎮低效用地再開發。

（二）大力推進地下空間開發，減少建設占用耕地資源

寧波市把城市地下空間作為城市戰略性空間資源，強化制度保障，出臺了《寧波市地下空間開發利用管理辦法》和《關于落實省政府空間換地政策鼓勵開發利用地下空間的通知》，鼓勵和規范地下空間開發利用活動。寧波市東部新城在核心區內建成的地下共同溝工程，長度達10公里，是全省首個使用綜合管溝的區域。

（三）統籌廢棄礦地綜合利用，實現環境治理地盡其用

寧波市加快廢棄礦山生態環境治理，出臺了《關于進一步加快廢棄礦山生態環境治理推進礦地綜合利用工作的實施意見》，以礦地利用為杠桿，擴大社會資金渠道，推進廢棄礦山治理，實現“環境治理、地盡其用”。全市加大廢棄礦山治理力度，在邊坡復綠、消除地質災害隱患的基礎上，結合當地實際，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜景則景”的原則，將廢棄礦地開發成建設用地，復墾為耕地，開發成景觀以及配合當地新農村建設等。

（四）實施農村土地綜合整治，盤活農村存量建設用地

盤活農村存量建設用地是保護耕地資源的有效途徑。寧波市以“農民自愿、富民強村、城鄉統籌”為指導思想，以“節約集約利用土地、提高耕地質量”和“惠民、利民”為目標，以農村土地綜合整治規劃為導向，加強引導、整合政策、規范管理，嚴格考核，積極有序地推進這項“惠民工程”“民心工程”。

三、以建設促保護

（一）大力開展土地整治工程，實施三位一體耕地保護

寧波市以土地整治規劃為引領，按照數量、質量、生態“三位一體”建設要求，大力實施土地整治，扎實推進高標準農田建設。據不完全統計，2011年以來，全市完成墾造耕地18.55萬畝，實施農村土地綜合整治1.53萬畝，建成高標準農田193.4萬畝，實施旱地改水田質量提升面積5.5萬畝。

（二）率先實施表土剝離再利用，全面促進耕地地力提升

為保護千百年來形成的寶貴表土資源，寧波市在全省率先開展表土剝離再利用工作，2006年至今已累計剝離近5萬畝，剝離優質表土1000多萬立方米，所剝離的表土重點用于提升灘涂圍墾、低丘緩坡開發、廢棄礦山和宅基地復墾等耕地地力。

四、以激勵促保護

（一）強化耕地保護共同責任機制

寧波市2014年出臺了《關于建立完善耕地保護共同責任機制嚴守耕地保護紅線的通知》，2018年印發了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，進一步落實了“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的耕地保護共同責任機制，層層壓實各級黨委政府對耕地特別是永久基本農田保護的主體責任，強化了耕地保護責任意識，落實各集體經濟組織耕地保護的本體責任。政府主要領導層層簽訂責任書，將耕地保護納入黨政領導班子和領導干部實績考核內容，作為領導班子和領導干部考核、換屆考察等次的重要依據。

（二）全面落實耕地保護補償機制

寧波市積極推進耕地保護從“要我保”到“我要保”的轉變，2016年建成覆蓋全域的耕地保護補償機制，并建立了耕地保護補償轉移支付機制，調整了新增費分成政策，重點對耕地保護任務重特別是永久基本農田保護任務重的地區進行補貼，切實調動地方政府和群眾保護耕地和永久基本農田的積極性。

（三）開展農村土地民主管理試點

以全省農村土地民主管理試點為契機，寧波市各地探索推行村民民主自治，實現村內事務民主決策、民主管理和民主監督，加強宣傳引導，制定村規民約，通過進一步加強村務公開，確保村莊規劃和土地利用規劃編制、宅基地安排管理、基本農田劃定等工作的透明度和公眾參與度；積極發動村民共同參與違法用地監管，堅守耕地紅線。

（四）建立耕地占補利益調節機制

寧波市依托市級耕地占補平衡調劑平臺，以全市“一本賬、一個價、一盤棋”為目標，建立分區縣（市）、分類型（水田、旱地）、分結構（不同質量等級）耕地占補指標臺賬，發揮耕地占補指標利益調節功能，明確不同類型、等級指標調劑價格體系。通過調劑、調換、借用等方式，全市一盤棋，調配指標余缺，優化指標供給結構。