混合所有制產業學院的歷史緣起、現實困境與未來展望

摘 要 產業學院源起于英國的“產業大學”，在經歷了校企合作視域下的自發探索期和混合所有制背景下的自覺實踐期后，產業大學已成為我國高職混合所有制改革的主要形式。產業大學在當前發展中面臨法律地位不明和價值取向沖突的雙重現實困境。未來產業學院發展將借鑒獨立學院的發展經驗，走上從“二級學院”到“獨立法人”的發展之路;產業學院的辦學旨歸也將由“營利性”訴求向“非營利性”堅守回歸。

關鍵詞 混合所有制產業學院;獨立法人;營利性;非營利性

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）13-0040-05

一、混合所有制產業學院的歷史緣起

“產業學院”一詞最早可追溯到英國的“產業大學”，即“由公共部門和私人部門共同創造的，通過現代化的網絡和通信技術，向社會提供高質量的學習產品及服務的開放式遠程學習組織，是學習者和學習產品之間的中介機構。”[1]產業大學并非傳統意義上的大學，而是教育組織方式的一次深刻革命。其在政府出資的基礎上吸納社會資本，利用現代化信息與通信手段建立起完備的教育供給體系，面向職業群體提供職業能力培養與職業技能訓練，旨在提高個人和企業核心競爭力，以應對知識更新和產業升級加快的需要。與英國產業大學旨在構建終身學習型社會的初衷不同，我國產業學院的發展則反映了高職院校為提升人才培養質量，推進深度產教融合而進行的不懈探索。其發展歷程以2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱“決定”）出臺為分水嶺，分為兩個不同發展時期。

（一）“校企合作”的理論積淀期（2005年—2014年）

自2005年國務院《關于大力發展職業教育的決定》提出“大力推進工學結合，校企合作的培養模式”以來，“校企合作”逐漸成為高職院校內涵發展的重要要求。在此背景下，有學者借鑒英國產業大學的概念，提出“探索高職教育的產業學院辦學模式”[2]。但此時人們僅將“產業學院”看成是“校企合作，工學結合”舉辦具有中國特色高職院校的實現途徑。換言之，這一時期的“產業學院”概念與其說代表的是辦學組織形態，不如說代表的是一種持續和深度開展校企合作、工學結合的辦學模式更為恰當。正如邵慶祥指出的：產業學院是具有中國特色高職辦學模式的實現形式，具有特定的產業服務對象、綜合的服務功能和產學之間形成緊密互動機制等特點[3]。這一時期理論界尚未意識到產業學院具有的混合所有制特性才是推動高職教育由淺層的“校企合作”向深度的“產教融合”轉化的關鍵。所以，學者對產業學院的探討往往囿于“校企合作”的研究而被邊緣化。其一，產業學院的內涵界定尚不明確。學者有將“產業學院”定位為職業技術學院的二級學院或以二級學院機制運作的辦學機構[4]。也有將“產業學院”作為具有明確產業服務對象以及緊密產學合作關系的職業技術學院類型，以區別于地方性綜合高職學院和混合型的高職院校[5]。概念的混淆雖然造成了實踐的困惑，但卻預示著教育領域的混合所有制探索必然涵蓋了院校層面（大混合）和二級學院層面（小混合）。其二，對產業學院的研究視角多以強化校企合作為出發點。學者們多從持續和深度開展校企合作層面解讀產業學院的功能，認為產業學院是契合我國國情和高職辦學規律的一種辦學模式，但產業學院建設發展及制度設計尚未引起關注。產業學院發展處于自發探索階段，缺乏政策法規引導。其三，對產業學院探討缺少實踐個案支撐。這一階段的研究側重于對產業學院特點及功能的解讀，或是對產業學院辦學模式的應然描述。相關研究多停滯于理論探討層面而鮮有實踐個案的總結和成功經驗的提煉，尤其缺乏將產業學院作為辦學組織形態進行探索的典型個案。

（二）“產業學院”的實踐探索期（2014年至今）

黨的十五大后，“混合所有制”概念開始進入大眾視野。黨的十八屆三中全會進一步明確將混合所有制定義為“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”的經濟形式，允許更多國有經濟和其他所有制經濟合作成為混合所有制經濟。而2014年出臺的“決定”則將經濟領域的混合所有制概念引入職業教育領域，拉開了高職院校混合所有制改革的大幕。產業學院的發展也由此從自發探索階段轉入自覺探索階段。事實上，伴隨著“決定”的出臺，我國混合所有制產業學院的實踐探索已悄然起步。廣東中山職業技術學院與產業行會和行業龍頭企業共同興辦了南區電梯學院、小欖工商學院、沙溪紡織服裝學院、古鎮燈飾學院和“互聯網+”產業學院等多個混合所有制二級學院。這些混合所有制二級學院以服務相關產業集群為宗旨，真正體現了專業對接產業，因而被稱為“產業學院”。至此，產業學院作為“高等職業技術學院里具有混合所有制特征的二級學院或以二級學院機制運作的辦學機構”[6]開始引起業界廣泛關注。人們開始認識到產業學院并非單純的“校企合作”辦學模式，更是具有“混合特征”的辦學組織形式。產業學院以“資本”的混合為促進深度產教融合提供了新思路，也成為高職混合所有制改革的重點領域。這一階段的主要特點是：其一，對產業學院的研究視域轉向混合所有制。理論界對產業學院的研究突破原有“校企合作”的桎梏，逐漸聚焦于從混合所有制視域研究產業學院。學者們從經濟學、法學、社會學等多學科視角對混合所有制的解讀，為詮釋產業學院的內涵提供了堅實的理論基礎。其二，產業學院的治理制度設計成為關注焦點。伴隨著職業院校混合所有制研究的深入，學者開始將產業學院作為一種辦學組織形態進行研究，關注如何在產權結構以及治理機制等方面構建體現“混合特征”的產業學院。囿于國家對混合所有制辦學相關政策法規的缺位，產業學院只能暫時借用《民辦教育促進法》或《公司法》來規范其辦學行為，難免帶有主觀隨意性，進而引發了系列現實問題。其三，產業學院的辦學實踐探索成為重中之重。《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》將具有混合所有制特征的二級學院作為高職混合所有制改革的突破口后，產業學院辦學因可操作性強、試錯成本低而被認為是公辦高職混合所有制改革的穩妥方案。各高職院校的結合自身發展情況、辦學特色開展了產業學院辦學探討，形成了與政府主管部門聯合共建、與行業協會聯合共建、與行業龍頭企業聯合共建產業學院等多種典型形式，涌現了山東海事職業學院、寧波城市職業技術學院、廣東中山職業技術學院等一大批在產業學院辦學中獲得成功經驗的高職院校。

產業學院雖然借鑒了英國“產業大學”的概念，但在進行“本土化移植”后已成為契合我國國情和高職教育特色的新型辦學模式。在經歷校企合作背景下的自發探索后，產業學院憑借國家教育政策的支持，在高職混合所有制改革的自覺探索中將更加行穩致遠。

二、混合所有制產業學院的現實困境

（一）法律困境——法律地位不明

按我國《民法總則》及相關法律規定，高職院校二級學院不具備獨立法人資格。所以在院校關系上，傳統的二級學院一直處于弱勢的被支配地位，而學校一級則處于強勢的主導地位。首先，二級學院只能以學校的名義從事各項民事活動。其次，二級學院的管理聽命于學校的統一指揮，包括二級學院的資源配置、人員管理都受院校管轄。再次，二級學院的專業設置、課程設計統一由學校安排，以完成學歷教育任務、服務區域經濟發展為旨歸。最后，二級學院雖然可以占有、使用一定教學資產但其資產的所有權統一歸屬于學校。產業學院雖然也處于二級學院的地位，但產業學院的運營卻體現民主治理的特點，有企業參與治理的訴求;產業學院以側重職業教育，服務產業經濟發展為旨歸;產業學院的運營體現民主治理的特點，契合市場經濟的需要。對比發現，產業學院在產權結構、辦學指向、運行機制等方面與傳統高職二級學院都有根本不同[8]。換言之，產業學院在實踐中面臨法律地位不明的尷尬。由于國家尚未出臺關于混合所有制職業院校的法律規范，產業學院只能按照“最相類似”原則，類比高職院校的二級學院運作，但在運行過程中難免出現“水土不服”。對此，有學者提出變通方案：“產業學院既可以具備二級法人資格，也可以作為二級學院或企業學院分別存在于學校和企業中。”[9] 筆者認為，產業學院已然不是傳統公辦高職二級學院的“升級換代”，而是高職院校組織形態的完全創新。因此不能將其生硬地歸入二級學院序列。產業學院也不宜按二級法人（最典型的二級法人即分公司）辦學。其一，“二級法人”的提法本身有誤。《民法總則》關于“法人”的概念，并未提及“一級法人”和“二級法人”之分。在法律規定之外人為地加以區分，會導致人們對“法人”概念的誤解。其二，“二級法人”的資金全部源自所屬法人單位，而產業學院資本多元，有悖于“二級法人”資本單一的特質。其三，“二級法人”的債權債務由所屬法人承擔連帶責任。產業學院因社會資本的投入，更希望享有辦學自主權而非在責、權、利等諸多方面受學校掣肘。其四，“二級法人”沒有自己的章程和獨立于法人的意志機構（如董事會），其管理人員由所屬法人指派。而產業學院建立了決策、管理、監督分權制衡的現代治理體系，與“二級法人”服從于所屬法人的行政管理體系截然不同。

綜上，產業學院既不同于高職院校“二級學院”，也不同于企業“二級法人”。而現行法律也沒有對產業學院能否具有法人資格做出明確的規定。對于產業學院而言，是否具有法人資格是其運行的基礎性問題，也是享有各項權利的基石。產業學院的法律地位不明，將給產業學院的辦學發展帶來巨大的不確定性，甚至使產業學院運行面臨法律風險。

（二）合作困境——價值取向沖突

產業學院以資本的混合，破解了掣肘校企合作、產教融合的瓶頸問題。同時，產業學院這種具有“混合”特質的新興辦學主體，從產生伊始就蘊含辦學主體在價值取向及治理制度上的巨大沖突。從本質上說，產業學院是基于資本的聯系而形成的校企“利益共同體”，但企業和高職院校對產業學院的價值取向卻有不同側重。企業興辦產業學院更多的是基于規避投資風險，實現資本保值增值的考慮。企業通常認為，資本具有能自行增值并帶來剩余價值的特性，職業教育領域的應用性知識也具有交易價值。所以產業學院應該尊重資本的營利性需求。而高職院校興辦混合所有制產業學院的初衷是為了深化產教融合，提高人才培養質量。“人才培養”始終是高職院校的核心目標。為此，高職院校要求產業學院秉承教育的公益性。事實上，教育從產生伊始就具有公益性的天然屬性。一方面，教育的公益性源自于教育所提供產品能夠為社會公眾共享，具有公共物品屬性;另一方面，也源于民眾受教育能為全社會帶來巨大公共社會利益。在產業學院的發展中，企業“營利性”價值取向和院校“公益性”價值取向的矛盾已成為制約產業學院發展的合作困境。

產業學院是以混合所有制為特征的辦學組織形式。對于產業學院而言，“混合”并非只關注“資本”的融合，更重要的是治理理念及機制的“混合”。產業學院各辦學主體價值取向上的沖突，直接導致產業學院治理模式和產權制度中難以“混合”的矛盾。在治理模式上，企業辦學主體主張實行股東治理，以期憑借股權對產業學院享有決策權、取得收益權等。企業辦學主體希望產業學院能按市場需要優化資源配置，效仿公司實行市場運行機制。院校辦學主體傾向合作治理，主張“黨委領導、院長負責”，以保證履行社會責任功能。為此，院校辦學主體對產業學院的管理會沿襲行政主導模式，難免帶有計劃經濟的遺痕;在產權制度上，企業辦學主體主張以股權為介質，建立明晰的產權制度，更為重要的是促使資產的存量結構和增量結構遵循市場效率原則，在流動中不斷得以優化。企業辦學主體主張明晰產權，更多體現的是對產業學院現實存在權利的和未來創造利益的追求。院校辦學主體雖然也渴望明晰產權，但更多是基于避免國有資產流失的考慮。換言之，院校辦學主體主張明晰產權，更多體現的是對產業學院出資的保護或者說是對其已經享有權利的保護。

綜上，在產業學院發展中，因為資本逐利性而體現的企業價值取向和教育的公益性而體現的院校價值取向的矛盾會始終存在，最終將演變為產業學院設計治理模式的兩難、確立產權制度的困惑。辦學主體“公益性”與“營利性”價值取向的矛盾已成為困擾產業學院發展、影響其合作辦學效益的重大阻力。

三、混合所有制產業學院的未來展望

（一）組織形態：由“二級學院”向“獨立法人”的漸變

產業學院目前暫時只能依據“類比適用”原則，比照最相類似的高職“二級學院”運作。但這畢竟是舉辦者在法律及政策規范缺位情況下的權宜探索，難免帶有隨意性和主觀性。未來產業學院會借鑒獨立學院的發展路徑，最終實現由“二級學院”向“獨立法人”的漸變。

1.從產業學院辦學的現實需要分析，產業學院成為獨立法人具有必要性

首先，企業從規避資本風險角度出發，希望產業學院成為獨立法人。產業學院是深化產教融合的重要途徑。現代職業教育要破解深度產教融合的難題，必須關注企業參與創建產業學院的持久動力問題。當前，絕大多數企業參與產業學院辦學的內生動力不僅在于實現資本增值，更在于規避投資風險。如果產業學院成為獨立法人，則產業學院能以其法人財產獨立承擔民事責任。企業作為投資者無需對產業學院的民事責任負責;相反，如果產業學院不具法人資格，無法獨立承擔民事責任，則企業作為投資者需要對產業學院承擔無限連帶責任。相較而言，產業學院具有獨立法人地位，更便于企業規避資本風險。其次，產業學院從辦學發展角度出發，也渴望成為獨立法人。伴隨著我國工業現代化的發展，產業升級對人才培養的需求會更傾向于“高端訂制”。相應的，職業教育發展也應趨向于提供能靈活滿足產業“訂制”要求的各種教育課程、生產實訓或項目培訓。這種發展趨勢必然要求產業學院享有更多的辦學自主權，而產業學院擁有獨立法人地位，是實現其辦學自治的前提。因此，產業學院成為對接產業企業獨立開展教學科研活動的辦學主體，也是契合職業教育發展趨勢的應然之選。

2.以獨立學院辦學的歷史經驗借鑒，產業學院成為獨立法人具有可行性

我國高職教育與應用技術型本科教育不僅在人才培養層次上相互銜接，而且也都面臨擴大教育投入、深化產教融合等共性問題。所以，吸收社會資本進行職業技術教育領域的混合所有制改革探索成為兩類院校的共同選擇。在這方面，本科院校早期開展的混合所有制辦學探索，也為高職院校提供了可借鑒的經驗。早在20世紀90年代末，我國廣東、浙江、江蘇等省的一些本科院校開始利用本身的教育資源與當地政府或者民營資本合作試辦公立民辦的“二級學院”，即具有混合所有制特質的“二級學院”。2003年4月教育部頒布《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，將這類普通本科高校按新機制、新模式舉辦的二級學院命名為“獨立學院”，明確其具有獨立法人資格，至此，具有混合所有制特質的“獨立學院”實現了從“二級學院”到“獨立法人”的轉變。2008年2月，教育部頒布的《獨立學院設置與管理辦法》允許獨立學院享有自主學位授予權，督促獨立學院減少對母體院校的依賴，走向真正的獨立。上述兩個文件政策使獨立學院最終走出了一條從“依附”到“獨立”發展之路。獨立學院的發展軌跡說明：以“獨立法人”身份辦學才是混合所有制二級學院的發展歸宿。唯有如此，才可真正發揮混合所有制辦學的體制機制優勢。相較之下，獨立學院和產業學院無論是在緣起背景還是在發展困惑等方面都有相似性。產業學院完全可借鑒獨立學院經驗，走上從“二級學院”到“獨立法人”的發展之路。

（二）辦學旨歸：由“營利性”訴求向“非營利性”堅守的回歸

雖然混合所有制產業學院在優化教育資源、吸收社會資本、促進產教融合等方面釋放了改革活力，但“混合”的特質也造成了理論界與實踐界對其辦學主旨的爭議。對此，筆者認為，雖然按2017年《民辦教育促進法》的適用條款，混合所有制院校是否屬于其管轄范圍尚存有爭議，但2018年公布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）卻體現了對產業學院的規定。因此，考慮到與立法主旨相適應，不宜再將混合所有制學校列為除“公辦”“民辦”之外的第三種辦學類型，將其納入民辦教育統一調整更能節約立法成本。在現有法律框架內審視產業學院的辦學旨歸，會呈現由“營利性”向“非營利性”回歸的發展態勢。

1.“營利性”與“公益性”的兼容，是產業學院法人屬性的特質

我國《民法總則》采用了“營利性法人”與“非營利性法人”的分類方法，《民辦教育促進法》進而規定“學校舉辦者可以自主選擇營利或非營利性民辦學校”，但是立法采用“營利性”與“非營利性”這種“非此即彼”的表述，也容易引發人們的誤解，將“營利性”與“公益性”對立。對此，筆者認為;“營利性”是關于辦學目的與辦學盈余分配的制度安排。以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人是營利性法人;反之則為非營利法人。“公益性”則關乎辦學所產生的社會效益。生產的產品或提供的服務能為社會共享，能為社會帶來公共利益的法人是公益性法人。“營利性”關注教育供給方式，“公益性”著眼社會整體利益，兩者并非同一范疇的對立概念，也不存在直接的對立關系。產業學院辦學具有教育的天然屬性——公益性。產業學院的公益性是由其自身性質和辦學功能決定的，而不是由資本的歸屬決定的。產業學院的出資者是否基于營利的目地興辦產業學院，是否分配盈利等制度設置都不影響其公益性。與此同時，作為深化產教融合的新興辦學組織，產業學院因為產業資本的參與而必須兼顧產業出資者的逐利性需求，以吸引更多產業資本的不斷涌入。但這種對營利訴求的兼顧歸根結底會促成社會教育選擇機會的增加、政府教育財政壓力的減少，進而實現社會公益性的最大化。正是從這個意義上說，公益性與營利性兼容是產業學院法人屬性的特質。

2.由“營利性”向“非營利性”回歸，是產業學院法人屬性的選擇

我國《民辦教育促進法》規定，民辦學校可自主選擇作為非營利性或者營利性學校。但對于未來具有獨立法人地位的產業學院來說，這種自主選擇卻面臨雙重困惑。首先，選擇標準如何確定？立法將法人分為“營利性”與“非營利性”兩類。“非營利”是以否定判斷表達的概念，在語義上本身就是不確定的，很難界定其內涵。而對于“營利性”法人，立法將其界定為“以營利為目地”且“可分配盈利”的法人。但“目的”一詞是具有主觀性質的概念，“以營利為目”仍是一種主觀價值判斷，不同社會甚至相同社會的不同時期，營利與否的判斷尺度或界限都不同。所以，立法只是提供了形式上的客觀標準，實踐中仍無法科學界定。其次，立法用賦予民辦學校自主選擇權化解了“營利性”標準不明確的尷尬，但難免使產業學院面臨選擇的兩難。筆者認為，“營利性”法人的定位能解決產業學院投資者關注的資本流轉和盈余索取權的合法性問題;也能促使產業學院法人財產權與出資人所有權的分離，進而實現產業學院的辦學自治。因此，允許產業學院選擇“營利性”法人，在當前是契合國情的現實之選。但未來產業學院終究會回歸為“非營利性法人”。首先，從法律的系統規定來看，《送審稿》明確規定：公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。雖然《送審稿》尚在公開征集意見階段，但立法者的立法傾向已非常明確。產業學院只能歸入非營利性的民辦學校。其次，從社會的發展趨勢來看，學校法人屬性營利與否的劃分是以特定社會的教育辦學水平為參照的。隨著經濟的發展和社會的進步，營利與否的標準也會改變。例如，我國在9年義務教育的基礎上，逐步實現了中職免費，進而推進高中免費。隨著我國免費教育的不斷擴容，高職教育免費應該具有可期待性。事實上，作為關乎我國民眾職業技能整體提升的一種類型教育，職業教育應該是大眾教育而非精英教育。為此，職業教育應該回歸“非營利性”的主旨。

參 考 文 獻

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