以成效為導向看新時代環境政策和制度的發展趨勢

常紀文 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長

改革開放四十年特別是黨的十八大以來，各級黨委和政府在環境保護、綠色發展方面久久為功，生態環境質量出現穩中向好的趨勢，侵占自然保護區、破壞濕地、污染環境等現象被大力遏制，環境保護的形式主義和地方保護主義正在被克服，一批綜合和特色國家公園已經建立，一些植物物種正在恢復，一些消失的野生動物重新出現，生物系統的穩定性在休養生息中得以增強。總體來看，按照中央的判斷，我國的生態環境保護正發生歷史性、轉折性、全局性變化，全社會的生態環境質量改善的獲得感不斷增強，生態文明的理念不斷深入民心，進一步深化生態文明建設和體制改革的共識已經形成。

黨的十九大后，中國進入綠色發展史上的重要轉承期，既要完成2020年的綠色發展目標，也要為2035年乃至2050年的綠色發展目標奠定基礎。為了鞏固這些生態環境保護成果，就必須結合現實需要，對現有的起作用的生態環境保護重大政策和主要制度進行堅守、強化和完善。經過梳理，在過去的幾年，以前發力和今后要堅持的生態環境保護重大政策和主要制度措施如下。

一是通過實行環境共治，發揮地方黨委在環境保護大局中的決定性作用，發揮地方人民政府的執行作用，發揮人大的權力監督和政協的民主監督作用，發揮司法機關的監督尤其是公益訴訟審判的作用，發揮社會組織和公民的參與和監督作用，發揮企業的主體作用，在分工之中開展環境保護大合唱的管理和監督格局正在形成。為此，在2035年前，特別是轉型期，必須繼續強化環境保護黨政同責制度，創新中央生態環境保護督察制度，落實生態文明建設目標評價考核制度、自然資源資產負債表制度、自然資源資產離任審計制度，創新人大的權力監督制度，試點政協有效的民主監督制度。在公益訴訟方面，時機合適時，可以在部分地區擴大社會組織的環境民事公益訴訟起訴權，建立地方黨委和政府及其有關部門的生態環境保護權力清單制度。

二是通過優化區域的空間發展格局，區域環境風險正在通過規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價的銜接實施得到控制。為此，在2035年前，特別是轉型期，必須科學劃定和嚴守生態保護紅線，科學劃定生產空間、生活空間和生態空間，實現“三生”空間的有機協調，既不約束經濟的高質量發展，也不危及區域的生態安全。在空間管控方面，首先，該地要結合本地特點，出臺產業準入條件。在環境容量緊張的地區，要針對新建、改建項目主要污染物總量設立準入條件。地方人民政府也可以針對企業準入設定投資總額、畝均稅收、能效等要求。規劃環境影響評價在改革時，必須與建設項目環境影響評價銜接，必須制定區域開發利用空間管控措施、環境準入負面清單、環境質量底線、污染排放總量、污染物容納能力、污染物集中處理設施建設等宏觀調整措施；明確工業園區必須進行環境影響評價，必須采取區域環境保護“三同時”措施。區域環境保護“三同時”措施必須開展環境保護設計和驗收。應簡化程序，明確不需要進行環境影響評價的項目、擴大編制環境影響報告表項目的范圍。

三是通過打擊數據造假，建立全國生態環境監測網絡建設，保障生態環境保護判斷、決策和考核的真實性、準確性，倒逼地方人民政府開展轉型升級。為此，在2035年前，特別是轉型期，必須吸取山西臨汾和陜西西安環境監測數據作假窩案的教訓，強化生態環境監測制度改革，確保數據采集的一體化、及時性和準確性。在體制建設方面，推進省以下環境監測垂直管理制度；在法律責任方面，加強對環境監測數據作假或者影響環境監測數據準確性的責任追究。

四是試點環境管家服務，通過對中介組織和企業推行環境信用管理，填補政府監管和企業主體責任之間的技術支撐縫隙。環境影響評價機構和環境監測機構的專業化深度介入，有利于減少環境監管機構的工作任務，使監管回歸本位。為了讓中介技術服務機構發揮作用，目前，各省、市、自治區環境保護部門都在針對環境保護中介技術服務機構開展改革，通過信用管理制度建設促進行業運行的規范化。如南京市一些園區的管委會就購買第三方公司的環境監測服務，為了保障環境監測數據的真實性，要求監測機構保存監測時的原始材料、數據和視頻資料備查，并對監測機構和環評機構開展信用評估，定期公開這些機構的信用等級，供市場參考。在2035年前，特別是轉型期，必須規范中介組織的發展，發揮其對企業遵守主體責任的科技支撐作用。為此，今后要健全立法，對環境影響評價機構和環境監測機構實行信用評估，建立技術服務機構和建設單位連帶的信用管理制度，凡是環評弄虛作假的，凡是環境監測作假的，凡是環境保護承諾弄虛作假的，在全國范圍內實行嚴厲的連帶懲戒；強化質量監管，對環評文件質量低劣的，實行環評機構和人員雙重責任追究。其次，建議制定環境保護第三方監理立法，明確環境監理的概念、內容、程序和法律效果；取消環境影響評價、環境監測和環境服務機構的資質，改為對企業實行業務條件制和業績管理制。符合一定條件的技術服務機構，就可以開業運行。在環評機構管理方面，中介技術服務機構要對環評結論、監測結論和咨詢結論終身負責。

五是通過環境許可管理，使區域以環境質量管理為核心的環境法律制度得以有效實施；通過生態文明建設目標評價考核，生產發展、生活富裕、生態良好的發展模式正在確立。為此，在2035年前，特別是轉型期，無論是大氣污染防治，還是水污染防治和土壤污染防治，都必須貫徹以環境質量改善為目標的政策和制度體系。在政策和制度體系的構建中，應當貫徹環境影響評價、生態環境保護許可、自然資源產權管理、生態環境保護監督等管理制度的銜接和并重。如在環境污染防治的政策和法律中，應當以排污許可管理為核心。無論是環境影響評價、“三同時”、排污總量控制、排污權交易、現場檢查、環境影響后評價等制度的實施，都應當以排污許可制度為核心。也就是說，排污許可制度對于企業科學、忠實履行主體責任具有重要的作用。對于各級行政區域，地方黨委和政府要盡職履責，就要結合各自的主體功能區定位，進行共同但又有區別的評價考核體系，如青海的一些地區，工業不發達，就應當側重考核生態保護；對于一些工業地區，可以按照現有的規定，既考核綠色經濟、綠色生活、生態環境保護投入、環境質量，還要考核生態保護的情況。

六是通過中央環境保護督察、環境保護專項督查，環境保護黨政同責、一崗雙責、失職追責的機制正在發揮更大的作用，“小散亂污”型企業正在被清理整頓，產業結構正在科學調整，工業技術正在轉型升級。為此，在2035年前，特別是轉型期，必須通過地方環境保護責任制的落實，強化中央環境保護督察、中央環境保護督察回頭看和環境保護專項督察，通過經濟手段繼續清理“散亂污”企業，優化空間開發利用布局，要求環境保護不達標的企業在規定的限期內轉型升級，達到規定的綠色經濟績效和環境保護要求。對此，必須加強對中央環境保護督察制度、環境保護權力清單制度、企業和政府環境保護責任追究制度、企業退出和轉型升級制度、區域環境保護定量化考核和追責制度等政策和制度的改革。

七是加強生態環境監管執法隊伍建設，促進嚴格執法。在全國環境執法大練兵的基礎上，通過狠抓黨建和執法隊伍建設，促進執法的規范化、制度化和程序化，全面提升環境執法監察的水平和實效。為此，在2035年前，特別是轉型期，可以把環境保護監管能力的提高和監管規范化作為工作重點，如實施新時代的生態環境保護監管能力規劃制度，在全國層面，科學定任務、定編制、定經費、定崗位，確保依法行政和依法監管。要加強環境保護監管的專業化和監管設施、設備的建設，讓環境保護監管隊伍能夠成為盡職履責的鐵軍。為了促進盡職履責，下一步應當健全盡職免責的制度，讓生態環境保護鐵軍敢于執法、敢于監管。

八是采取適當的環境經濟激勵方法，促進企業和區域守法，優化資源配置，減少環境污染和資源消耗。下一步，應當加強資源費的改革和環境保護稅的改革，真正體現少消耗資源少繳稅、少污染環境少繳稅的經濟調整目的。在金融、保險機構參與企業環境管理方面，試點推行一些領域的環境污染責任強制保險。在試點領域之外，鼓勵企業自愿參與環境污染責任強制保險。鼓勵銀行加強對企業的環境信用考核及基于環境信用的有差別的信貸制度，鼓勵保險機構加強對企業的環境信用考核及基于環境信用的有差別的保險制度。鼓勵金融機構和保險機構成立專門的環境技術評估、風險評估機構，或者聘請專門的機構，加強對服務對象的環境管理和風險排查。目前，一些地方正在采取區域自然資源資產負債表和綠色審計制度進行區域的生態環境保護考核和獎懲，作用比較大，值得在全國推廣。如湖北鄂州在規定的區域內發展高質量的工業，在其他區域嚴格生態保護，將一些污染環境和破壞生態的產業淘汰出去。在此基礎上以自然資源資產負債表的數據作為對區域進行經濟獎懲的依據，如鄂州市明確將水流、森林、濕地、耕地、大氣作為生態補償的五大重點領域，通過“誰污染、誰補償、誰保護、誰受益”的正向激勵機制，構建起市域內生態保護者與受益者良性互動的多元化補償機制。補償金的計算方法一般是采取生態服務價值和獲得生態服務價值相互折抵的方式綜合計算，如果總體上屬于生態服務的獲得者，那么就應當付費。2017年，梁子湖區分別支付鄂城區和華容區657萬元、942萬元；鄂城區須分別支付梁子湖區和華容區17164萬元、8131萬元；華容區須分別支付梁子湖區和鄂城區9594萬元、3172萬元。互相沖抵之后，梁子湖區應分別從鄂城區和華容區得到21466萬元和3693萬元。考慮到這項工作剛起步，鄂州市先按實際提供生態服務價值20%的權重實施生態補償，即5031萬元。同時，市財政承擔70%，區級負擔30%。最終，鄂城區出了1288萬元，華容區出了221萬元?？偟膩碚f，2017年，梁子湖區獲得生態補償資金5031萬元；2018年，獲得生態補償資金8286萬元，成為生態補償的最大受益者。①參見禹偉良、卞民德、范昊天：“湖北鄂州探索生態價值實現路徑 呵護綠水青山 構建生態補償機制”，《人民日報》2018年11月2日。這個機制會倒逼企業將綠色發展落到實處，大力發展環境污染小、資源消耗少的產業。按照鄂州市的路線圖，生態服務價值的權重比例將逐年增大。市財政的補貼比例也將逐年降低，直至完全退出。