中國參與貿易全球化的法治路徑

王澤君

內容摘要：中美貿易發展成為最近一段時間貿易領域關注的重點問題，在全球化背景下，國家之間擴大開放，積極參與市場競爭成為世界各國的共識。最近一段時間以來，美國的貿易保護主義有所抬頭，主要表現為美國政府為保護本國制造業免受國外競爭壓力而對進口產品征收高額關稅、限定進口配額、提高境外投資限制等等。這些舉措被視為單邊貿易主義、貿易保護主義，嚴重危害多邊貿易體制的原則和核心價值。面對貿易保護主義行徑，中國在保持開放、強化溝通的態度下，應堅定自由貿易的立場，加強談判博弈，推進全球貿易發展層面的改革。

關鍵詞：貿易保護 ? WTO規則 ? 爭端解決機制

貿易保護主義措施及其消極影響

貿易保護主義的理論和實踐經歷了四個階段，但其實質含義并未發生根本變化。它是建立在貿易政策基礎之上的，即在法律、規章、國際協定和談判方面由政府采取的一整套立場，目的是為國內企業創造有法律約束的市場準入。貿易保護主義則是對貿易政策的保守化制定，為了保護本國制造業免受國外競爭壓力而對進口產品設定極高關稅、限定進口份額或其它減少進口額的經濟政策。

（一）美國采取貿易保護主義的具體措施

本次貿易保護主義是在特朗普的“全球收縮，美國優先”的經濟政策制定基礎上出臺的，直接原因在于美國認為貿易不公平，其對外貿易收支逆差過大，需要進行平衡，實現美國經濟振興，其核心目的是對美國本土制造業的保護。美國政府制定的貿易保護主義政策不僅通過退出TPP等雙邊和多邊貿易協定、拋出“匯率操縱國”名單、提出“雙反”貿易措施、征收懲罰性關稅等對外抵制的方式進行，而且還通過制定有利于美國的政策，推進美國企業對外擴大投資、對內給予制造業優惠政策的方式進行。

啟用301保護條款。美國《1974年貿易法》中的“301”條款是其國內法律條款，分為三個具體內容：一般“301條款”、特別“301條款”和超級“301條款”，此輪對中國采取的貿易措施策略中，美國主要采取了前兩個301條款規定：

第一，一般“301條款”。這一條規定的含義是，無論是在立法、貿易政策或者貿易措施方面，美國貿易代表確信中國的貿易活動危害了美國利益，那么美國就對中國享有報復權利。美國針對中國采取了一系列措施，打擊中國制造業，破壞自由貿易體系。2018年3月22日，美國總統特朗普簽署總統備忘錄，依據美國的“301調查”結果，對中國進口的商品征收高額關稅，并限制中國企業對美投資;2018年7月6日，美國政府對中國進口的340億美元商品加征25%關稅措施生效;2018年8月23日，美國對涉及160億美元的輸美產品加征25%關稅;2018年9月18日，美國宣布對中國進口的2000億美元商品加征關稅，分兩個階段實施，同年9月24日加征10%關稅;2019年1月1日稅率調高至25%。

第二，特別“301條款”。這一規定最早是對一般“301條款”的延伸，主要針對的內容為知識產權保護和市場準入方面。美國政府對認為沒有做好知識產權保護和市場準入的“重點國家”進行調查，并要求這些國家及時與美國進行談判，解決糾紛，中國在這些“重點國家”名單之列。過去的幾年里，美國政府一直指責中國政府在知識產權保護領域執法不力，美國相關機構也多次通過國際爭端解決機制進行訴求，但是均由于缺乏足夠證據而未能勝訴。

啟用232調查措施。由于戰后美國經濟產業發展的特點，制造業在美國的成本逐漸上升，國內的制造業利潤越來越薄弱。與此同時，海外新興市場的整體配套設施逐漸完善，成本也低于美國，因此追尋市場資源配置的美國制造業大量轉向海外，國內的第三產業則不斷發展。長此以往，美國在制造業方面所占世界的比重逐年下降，中國等制造業大國在鋼鋁產品方面的比重逐漸上升。同時，美國消費者對于汽車的需求大量依賴進口。美國根據《1962年貿易擴展法》第232條措施的規定：總統有權出于“國家安全”考慮，對進口產品采取征收關稅或設定配額等措施。美國政府借助國內法以“國家安全”為由對外發起單邊貿易保護，對相關國家的產品加征關稅。此次限制的主體不僅包括中國、俄羅斯，還包括印度、土耳其以及歐盟，限制的領域不僅包括制造業所需的鋼鐵制品和鋁制品，還包括汽車及其零配件。

（二）貿易保護主義的不利影響

美國追求的公平貿易是新型的貿易保護主義，并非真正意義的公平貿易，出于貿易優勢地位的美國可以在所謂的公平貿易中獲得更大利益。因此，國內民粹主義所支持的特朗普貿易保護主義，有著功利主義和實用主義的立場。

抑制貿易發展，阻礙全球經濟復蘇。“次貸危機”發生后，越來越多的國家參與到全球貿易體系中，促進了全球經濟的復蘇。特朗普上臺之后，美國采取一系列貿易保護主義措施，逆全球化而動，基于貿易保護主義的政策也影響著全球的貿易體系、全球分工體系、生產體系和銷售體系鏈，對于一些參與其中的發展中國家而言，擠壓著發展中國家的利潤空間。貿易保護措施將會使以美國為代表的消費國和以中國為代表的大部分生產國，在這一全球化分工結構中本已獲得的較大部分的實際利益化為泡影，導致出口成本急劇攀升，大大限制產業鏈的全球分工和利潤的全球分配，使其全球化升級進程更加緩慢，經濟復蘇勢頭更加低迷，資源透支更加嚴重，效率更加低下，本國的產業部門遭受更大打擊，最終給全球經濟復蘇帶來困難。

增加貿易成本，動搖多邊貿易體制根基。經濟全球化帶來的自由貿易體系在為各國貿易往來提供了非競爭性和非排他性交易場所的同時，也為各國在貿易往來中遵循經濟全球化確立了商業原則，即遵循國際上既有的或者貿易往來中形成的多邊機制，削減關稅、開放市場、維護多邊貿易機制權威。尤其是各國在加入WTO之后，在其調整范圍內對本國法規進行修訂，謀求加入新的公共平臺。在WTO框架下，一系列新的多邊機制不斷達成，各國不斷調整貿易政策以促進就業和國內生產總值增長，給貿易進行松綁而不是操縱貿易，通過開放的世界市場實現本國更大程度的經濟發展。通過對多邊貿易規則的合理運用，制定更加有力的戰略目標，獲得貿易往來中的有利地位。美國政府通過政治手段，提高關稅抑制經濟周期中不利影響，力求振興本國制造業，維護美國市場的繁榮。這種以鄰為壑的做法不斷傷害著多邊機制，打擊著世界產業鏈，嚴重危害了已經形成的經濟新秩序。

影響產業結構升級，造成行業虧損。中美貿易摩擦開始之后，雙方遭受制裁的產業均會受到影響，甚至會波及上下游產業鏈，造成其他領域不必要的損失。中國高新技術產業的創業盡管取得了突飛猛進的發展，但是關鍵技術、關鍵零部件、關鍵技術標準等依然仰仗于美國等發達國家，中興企業半導體產品被禁運造成企業發展受阻即為例證。美國商務部發布公告稱，因中興公司曾向美國官員作虛假陳述，美國政府禁止中興向美國企業購買敏感產品，期限為7年。中興公司因為扣發35人獎金一事存在爭議，導致美國政府橫加制裁，強行終止中興與美國主要供應商高通、Acacia通訊、Ocalaro Inc三家供應商在高科技領域的采購合同，這不僅使美國企業失去了重要的中國客戶，還會使得其他國家的競爭對手趁虛而入，最終影響美國的營商環境，造成中美雙方貿易投資的下降，影響雙方共同的經濟利益。不僅如此，貿易摩擦還會造成其他的附帶損失，例如中美兩國以及其他國家貨幣波動，國際經貿領域投資減少等等。

國際貿易法治化面臨的挑戰

（一）違反世界貿易規則

貿易自由化作為多邊貿易體制的核心，是保證貿易自由化成功運行，實現國際貿易大發展的重要理念。美國貿易保護主義行為引發各方強烈關注，外界普遍擔憂貿易摩擦的風險升級。在美國總統中期政治選舉的背景下采取加征“鋼鋁稅”，對中興集團處以10億美元罰金，并且重組中興管理層的行為，是美國總統不顧世界各國強烈反對所采取的政治行為，不僅對多邊貿易爭端的解決造成沖擊，而且破壞了國際貿易慣例，影響世界經濟一體化的繼續發展，影響國際法治規則作用的發揮。加征關稅行為不僅將影響貿易領域，還有可能擴展到投資領域、金融領域以及其他領域，造成貿易摩擦的不斷升級，危及世界和平。

（二）貿易爭端解決機制受到阻礙

盡管眾多國家將爭端解決希望寄托于WTO爭端解決機制，但是目前WTO上訴機構法官甄選程序復雜，必須經過所有成員國一致同意才能啟動。況且由于上訴機構處理的每個案件至少需要3名正式法官，并且要考慮程序合法性，例如回避問題等，導致在本來不多的上訴機構中可供選擇的法官數量過少。美國在WTO上訴機構法官的甄選中具有一票否決權利，受制于美國的因素，這一上訴機構目前為止由于法官的缺乏難以開展工作，使得爭端解決機構形同虛設。這種情況下，盡管被美國征收不公平關稅的國家采取了上訴措施，但由于機構尚不能運營，仲裁功能也就無法發揮作用。程序上的拖延和法官更新的數量不足，導致上訴機構最重要的爭端解決機制無法發揮作用。

（三）“全球價值鏈”壁壘增加

跨國公司在很大程度上愿意進行全球投資，通過將生產經營活動分散在世界上多個國家，尋找生產經營過程中每個環節最優價值地點，降低生產成本，獲得當地最大的優勢，進而通過多層次的制造活動促進零部件在各國之間的充分流動，進而在不同國家賺取價值鏈上不同環節所產生的利潤。然而，受到經濟復蘇減慢的影響，國家之間為了保護自身利益樹立起了新的貿易壁壘，導致商品和服務價格上漲，發達國家跨國公司所繳納的關稅增加，貿易和全球價值鏈受到了較大影響，使得資源配置受制于“有形的手”—政府宏觀調控，降低了國際市場直接投資率，危害了貿易的健康發展。

以法治方式推進中國參與全球貿易發展的必要性

以法治方式推進中國參與全球貿易發展是全面依法治國方略的需要。法者，治之端也。法治，就是用法律的思維去衡量、規范、引導貿易發展。法治中國建設的歷史邏輯從來沒有離開國際經濟法的發展歷程，其現實使命也與中國參與的全球貿易發展息息相關。法律應當具有預見性，尤其是涉及經濟運行方面的法律，更應當在“探效邏輯”的指引下，有針對性地制定相應的國際經濟法和國內經濟法律規則，發揮法律的前瞻作用。作為發展中大國，中國在建設特色社會主義法治道路上，務必要根據當前世界經濟發展形勢，明確經濟發展戰略定位，在科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的國內法治背景下，推進參與全球貿易發展的法治進程，把國際經濟領域的競爭法律當成法治方式的重要參照點，使其成為衡量中國治理法治化的主要標準之一。

以法治方式推進中國參與全球貿易發展是全球貿易發展的需要。良法是善治的保障，法制是實現“法治”的基本前提。根據科斯定理第二律，如果存在現實的交易成本，應當做出最有效益的資源配置選擇。國際貿易法律制度與國際經濟法的基本原則、國際慣例一道，成為促使全球貿易發展走向“法治化”、實現全球化的重要制度保障。任何交易都存在成本，中國在進行國內貿易發展調整的同時，必須考慮本國與國外相關雙邊或者多邊國家的貿易狀況和要求，必要時采取相應的貿易政策實現貿易的全球化發展。作為負責任的大國，中國將國際貿易規則納入本國的法治建設過程中，使之成為國內法治的一部分，不僅保證了中國對國際義務的履行，也提高了中國對全球貿易發展的貢獻程度。

中國參與貿易全球化的對策建議

（一）加強政府間對話，增強政治領域合作透明度

經濟全球化符合廣大成員的基本利益，特別是在戰后發展起來的新興經濟體和以美國為代表的西方國家利益，國家間的共同經濟利益是合作的前提。中美兩國應當加強政府間對話，正確評估中美貿易爭端的趨勢，保持大國相處之道，增進經貿領域合作。

具體而言，敦促美國對國家安全審查的條款公開透明，防止美國政府惡意利用國家安全等理由干預正常投資。在已有的中美商貿聯委會、戰略經濟對話機制基礎上，推動務實交流合作，深化政府間交流互信，明確美國追求的絕對公平、絕對平等是建立在技術進步因素的基礎之上，明確中國現在市場經濟政策的不充分性，盡量減少地緣政治對中國帶來的負面影響。在此基礎上，認清中美貿易摩擦的常態化趨勢，評估并分析中美兩國在制造業方面、科技競爭方面的優勢和不足，增進經貿領域的合作。

（二）加強貿易談判，維護貿易自由

國際貿易環境時刻發生著變化，但是經濟全球化、貿易自由化原則不會發生轉變。這意味著，中國在做出承諾并采取措施支持以世界貿易組織為核心、以規則為基礎的多邊貿易體制的同時，將承諾轉化為行動，切實應對全新的挑戰，反對貿易保護主義顯得尤為重要。

貿易談判的過程其實是一個博弈的過程，在單邊行動中，目標國做出讓步或者接受單邊制裁的可能性大，發起國可能性小。無論目標國是接受還是讓步，福利都會受損。加快推進上述措施的實現，將有助于改變目前美國所帶來的“零和博弈”困境，實現向“非零和博弈”情形的轉變。中國可通過加快國內結構調整，變被動為主動，加強科技實力和企業國際競爭力的提升，通過供給側結構性改革優化國內產業結構，逐步將經濟增長方式從依靠外需轉向內需，提高商品的技術水平，增強商品的國際市場競爭力，在維持中國經濟動力的同時在貿易摩擦中掌握主動權。

零和博弈的游戲法則對雙方沒有好處，只有壞處。倘若固守貿易保護主義的思維方式，問題將得不到根本解決。作為世界兩大主要貿易國家，中美兩國必須堅持自由貿易的核心理念，以世界貿易體系下各國公認和簽訂的規則為基礎，擴大貨物和服務的生產和貿易，完善一體化的多邊貿易體制，逐步消除關稅和非關稅的貿易壁壘。根據自身需要建立雙邊或者多邊自貿區，通過大幅度降低貿易伙伴間的交易成本，消除貿易歧視，真正維護經濟全球化，利用全球產業鏈滿足各國有效需求，才能真正贏得共同發展，促進全球經濟增長。

（三）合理調整對外政策，提升國內貿易應對手段

國際貿易可以讓所有的參與國家創造雙贏的條件。資源通常都是稀缺的，“理性主體”在進行社會經濟行為方面通常會充分考慮機會成本和效益之間的關系，并在利益衡量中抉擇出何種機會成本的投入能夠使自己獲得最大的效益。

中國政府需要加強對外貿易中的個案應對，為出口企業爭取實際利益。一方面，加強政府部門、企業及非政府機構的信息交流與溝通，及時、全面掌握國外投資限制和壁壘變化情況，建立健全信息搜集系統，及向國內各部門、產業的通報機制，為企業反映出口經營中的壁壘開辟渠道;另一方面，分析貿易領域的信息和政策變化情況，整合并完善中國當前的法律法規，為不同企業提供規避策略。

（四）參與規則制定，全面利用WTO爭端機制

作為WTO成員，中國應積極參與正在進行的多哈回合貿易談判，積極參與多邊貿易規則的制訂和修改，利用有效的多邊貿易規則，約束和抵制新型貿易保護主義行為，逐步推進貿易自由化，爭取一個有利的國際貿易環境。

現行WTO規則都是中國加入WTO之前制定的，目前運行的各項規則制度的設定沒有中國的參與，沒有反映中國特有的利益和關切。中國加入WTO后，作為成員國參與規則的談判和制定是中國享有的權利，中國應當在規則的談判中發揮其應有的作用，作為貿易大國，中國應當高度重視規則談判，充分挖掘和發揮中國優勢，積極在國際貿易組織中發揮應有的作用。

（五）開展多元化貿易，加強貿易救濟體系建設

貿易多元化不僅意味著生產和服務的多元化，更意味著貿易市場的多元化。中國在不斷開放市場的過程中，可以通過向其他國家投資、積極開拓其他國家市場等方式，開拓國際市場，多元化進行戰略布局。加快國內改革，擴大對外開放，堅持“引進來”和“走出去”相結合之路。

中國應當妥善采用WTO相關政策規定，構建中國的國際服務貿易救濟制度，確立國際服務貿易保障措施和國際服務貿易反補貼制度，以及應對服務貿易壁壘制度。分析并解決中國的法律體系和世貿規則之間、世界主要貿易國家之間的異同，解決不同的語言與文化，不同的勞動法、安全規范、會計準則以及貿易法規之間的差異，協調貿易規則中的不同之處，在遵循世界貿易組織制定的國際貿易協議下，完善貿易救濟體系。

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