教育購買服務存在的問題與對策

丁毅

【摘 要】 文章在現有文獻資料的基礎上，結合相關政策文件，從政府、社會組織、市場環境和家庭參與等方面，深入分析教育購買服務存在諸如政府職能轉變相對滯后、社會組織規模小、發展不成熟、市場競爭不充分、家庭參與度低、對教育服務信任度不足等問題，并針對這些問題提出了應立足新時期政策要求，積極推進政府職能轉變，通過政府引導和市場調節作用，提高社會組織參與程度和教育服務質量，加強宣傳引導，提高公眾參與程度，從而緩解教育服務供需矛盾，促進服務型政府的構建等建議，旨在實現教育服務資源的優化配置，提高教育服務供給質量。

【關鍵詞】 教育服務; 社會治理; 政府職能; 社會組織; 供需矛盾

【中圖分類號】 G467.2 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）17-0126-05

社會治理體制創新是習近平關于社會治理思想的重要標志，自黨的十八大以來，習近平多次強調：“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新。”[1]社會治理體制的創新，關鍵在于堅持黨的領導，以政府為主導，積極推動社會協調、公眾參與、法治保障的社會治理新體制。在新的社會治理理念下，社會治理模式正在由單向管理向雙向互動轉變，由政府監管向社會協調治理發展，在協調社會利益關系、預防和化解社會矛盾中發揮著越來越重要的作用。在教育服務領域，政府購買教育服務逐漸取代了傳統教育供給，通過政府公開招標、直接撥款的方式由中標的社會組織、企業等社會力量提供教育服務，實現政府職能向社會組織的轉移[2]。在此過程中，政府根據教育服務供給情況給付一定的費用，社會組織獲取一定的利潤，實現了教育服務的社會參與、共同治理，促進了教育服務供給的多元化和政府職能的轉變[3]，因此，實施教育購買服務具有重要的現實意義與實踐價值。

一、教育購買服務實施背景

教育服務作為社會公共服務的重要組成部分，具有商品屬性，具有一定的公共產品屬性、服務屬性和競爭屬性[4]。2013年，國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》提出：“政府向社會力量購買服務，發揮市場機制作用，將政府直接向社會公眾提供的公共服務事項，按一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用”。根據這一政策，教育購買服務的實施主體為政府，承接主體為社會組織，購買服務內容為由政府供給的教育服務，具有公益性和公共性屬性，購買方式應通過公開招投標、競爭性談判、詢價等方式確定承接主體。付費方式應采用承接主體補助、消費者補助或兩種途徑相結合的方式支付。因此，教育服務與其他服務商品屬性具有內在一致性，可以作為公共服務商品進入市場;但同時，由于教育服務具有公共性，不能完全由市場規律主導，否則將導致教育資源的失衡，從而違背教育公平原則[5]，教育購買服務又必須在政府的主導下開展，協調社會力量廣泛參與。

二、教育購買服務的價值

在黨的十九大報告中，習近平做出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大政治論斷，深刻詮釋了我國社會的主要矛盾與發展方向，對我國政府工作和社會發展指明了方向。教育服務是社會基礎性服務，是政府職能的重要組成部分，加大政府購買教育服務，不僅有利于推進政府優化教育服務供給，規范和引導社會組織補齊教育短板，對推動教育服務均等化方面也具有重要意義。

（一）推動政府職能轉變

隨著我國國民經濟的發展，公共服務質量供給水平低、質量差、市場規模狹小等問題日益突出，難以滿足人民群眾對服務規模、質量的要求[6]。如何加強社會力量與政府治理的有效結合是新時期政府治理面臨的首要問題。早在1995年，上海市就進行了政府購買社會服務的探索，在上海市浦東新區社會發展局的主導下，聯合當地社會發展基金會等共同承建市民社區活動中心，成為我國政府向社會力量購買社會服務的標志性案例①，為政府主導、社會力量廣泛參與的政府購買社會服務模式提供有益的借鑒和參考。黨的十八屆三中全會關于深化改革的相關決定中，重點強調了政府購買服務除非事務性服務外，原則上其他服務均應引入市場競爭機制，鼓勵社會力量參與到服務供給中，擇優選擇社會組織作為服務供給方。這一政策的出臺和實施進一步推動了政府購買服務模式的發展，對我國社會服務供給類型和規模起到了積極的推動作用[7]。

（二）提升教育服務供給規模與質量

長期以來，我國教育服務供給由政府單一供給，立項、組織實施與評價均由政府決策和實施，但隨著教育需求的多元化、個性化發展，以往單一的教育服務供給模式難以滿足新時期教育服務的需求，因此，采取教育購買服務的方式，引導社會組織參與教育服務供給，能夠顯著改善教育服務供給中存在的不足，最大限度地滿足教育服務需求[8]，從而為人民群眾提供差異化、專業化的教育服務，實現教育資源的優化配置。

（三）規范和引導社會組織

通過協調政府、社會和市場三者的關系，在政府的主導和監督下，引入市場競爭機制，推動社會組織參與到公共服務活動中[9]，能夠對社會組織發展起到促進、規范和引導作用，發揮社會組織靈活、專業、高效優勢，有助于提高教育服務供給的靈活性與專業性。在政府主導的教育服務過程中，通過有目的地引導和激勵，能夠推動具有發展潛力的社會組織參與到教育服務供給中，從而增加社會就業[10]，促進社會組織公平競爭，活躍市場發展活力，培育一批具有核心競爭力的教育服務機構，帶動社會組織創新發展。

（四）推動教育服務均等化

我國地區發展不平衡、城鄉教育資源差距較大、教育資源分布不均衡等引發了“學區房”搶購熱潮等社會現象。因此，加大教育服務資源的供給數量、規模，提高服務供給的質量，可以有效解決教育服務供給失衡的問題。鼓勵和引導社會組織參與到教育服務供給中，是實現教育公平的重要途徑之一。

在此背景下，我國各級政府購買服務預算不斷增長，有效促進了教育服務規模和質量提升。以廈門市為例，2015—2017年度政府購買服務預算如表1所示。

通過表1可知，廈門市購買服務預算金額不斷增長，2015年為43 357萬元，2017年為100 685萬元，增長幅度為232%。其中，2017年教育服務較2015年增長267%，資金占比由2015年的12.59%提高至2017年的14.52%，由此可見，購買教育服務已經成為政府發展教育事業的重要途徑之一。

三、教育購買服務面臨的問題研究

隨著購買教育服務的不斷深入，購買教育服務實施過程中暴露出一些問題，主要體現在以下四個方面。

（一）政府層面存在的問題

1.政府職能轉變相對滯后

自黨的十八大以來，黨中央高度重視政府職能轉變和服務型政府建設，以簡政放權作為轉變職能的突破口，強調正確處理市場和政府的關系，改革市場作用發揮的制約因素，增強政府機構職能和部門職能的合理配置。2013年，財政部印發了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》，2014年財政部組織召開了全國政府購買服務工作會議，要求各地穩妥推進政府購買服務。在此背景下，各省市相繼制定了地方性政策，如2017年，北京市人民政府辦公廳印發了《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》。2018年3月，湖南省財政廳印發了《湖南省政府購買服務管理實施辦法（暫行）》。但就實施效果來看，由于地方政府對教育購買服務宣傳力度不足，相關人員對教育購買服務認識不到位，導致教育購買服務實施情況與預期效果存在一定的差距，如部分優質私立幼兒園學費較高，多數私立幼兒園基礎建設不到位，而政府缺乏有效的引導和制約，由市場規律主導，造成教育資源的失衡，有悖于教育公平原則[11]。又如，多數職業教育學校由政府根據生均財政撥款方式支持運營，社會力量參與程度不高，為了獲得財政撥款，職業院校對生源的爭奪進入白熱化階段，但同時又缺乏有效的競爭退出機制[12]，導致職業教育良莠不齊。

2.對教育服務項目評價不到位

根據政府采購相關法律法規，政府在購買教育服務后應當形成書面性評價報告，并落實成本效益分析，按照過程評價、結果評價、短期評價、長遠期效果評價、社會效益評價和經濟效益評價等項目進行分析[13]，提高政府購買教育服務項目的合規性。然而，部分地方只在項目立項前對社會組織的資質、實力等進行評價，分析承接主體承接教育服務的能力，而對于項目實施過程、實施后的效果評價重視不足。評價過程也僅在主管部門內部進行評價，缺乏第三方機構的參與審核和公眾監督，無法實現對社會組織的有效監督和激勵，從而導致教育服務供給質量的下降，與政府購買教育服務的初衷相悖[13]。

（二）社會組織層面存在的問題

1.社會組織規模小、發展不成熟

教育服務作為一種新生事物，其發展時間較短，發展活力主要依賴政策扶持和財政撥款，發展活力不足。同時，由于教育服務的特殊性，教育服務大多以小規模企業、個體為主，未能形成規模優勢，導致行業發展相對緩慢，短板效應明顯。針對該問題，部分地區轉而由公辦學校承接教育服務項目，如成人教育服務、專業技能教育服務等，不僅增加公辦教學機構的教學壓力，也影響了其正常的教學計劃和教育職能的發揮。

2.承接活動單一，教學質量有待提高

作為教育服務單位，部分社會組織進入教育領域時間較短，高素質、高水平的師資隊伍配置不足，對教學理論、教學方法、教學手段、教學評價等方面的研究與應用處于較淺的層次，未能真正發揮學生在教學活動中的主體地位，承接教育服務多以基礎性教育服務、技能服務為主，課堂教學缺乏創新，學生學習興趣不高，教學質量與公辦學校存在顯著差距。如職業教育機構組織為了追求經濟效益，盲目擴大招生，造成職業教育面臨質量不高、學生技能水平低等問題[14]，影響了社會對社會組織辦學的認可度。

（三）市場環境有待優化

1.公共服務供給市場發展不充分

政府購買教育服務是在市場規律的作用下允許社會組織參與到政府職能中，并經競爭篩選出符合要求的承接主體，因此，政府購買服務的核心內容是將原本由政府供給的內容以市場化方式提供，實現簡政放權。如前文所述，部分區域尚未形成有能力的承接主體，教育服務市場尚未形成有效的競爭形勢，造成部分教育服務仍在政府的主導下開展。

2.非競爭性購買模式占據主導地位

政府購買服務時應按招投標流程進行，遵循市場公平競爭原則。然而，非競爭性購買占據主導地位，部分地區職業學校較多，市場競爭較為激烈，但未能形成有效的退出機制。特別是，由于各職業學校隸屬于不同的職能部門，難以實現教育資源的統籌管理，造成市場競爭性教育服務購買仍處于較低水平。

（四）家庭參與度低

在政府購買教育服務實施過程中，家庭和學生作為教育服務的受體，政府購買教育服務關系到其切身利益，關系到家庭和孩子的未來，本應積極參與其中，對購買立項、過程、結果進行監督和反饋，推動政府購買教育服務的規范化。然而，事實上，公眾參與政府購買服務過程積極性不高，容易出現家庭參與缺位的問題。

四、政府購買教育服務問題應對策略研究

（一）科學定位，積極推動政府職能轉變

1.強化監督，提供購買服務的規范性

要強化監督，提高購買過程的規范性，從根本上杜絕腐敗滋生，提高教育服務購買的效率與質量，應當在國家大的法律框架下制定省、市實際的購買教育服務實施細則，強化法律法規約束，并不斷拓展監督渠道和力度，提高購買服務的規范性。首先，要制定教育服務專項購買實施細則，提高法律制度的前瞻性與針對性;其次，結合教育領域發展實際情況及實踐經驗，梳理其他地區教育服務購買先進經驗，對實施細則定期進行修訂、完善，推動地方性法規與時俱進，滿足時代發展要求;最后，為公眾參與、監督提供便利條件，鼓勵公眾踴躍參與教育購買服務的全過程。例如，針對基礎設施不到位、教學質量不佳的幼兒園，政府應結合過程監督、評價和家長反饋等信息，通過降低生均補貼、教育券兌換等方式，建立有序的教育服務退出機制，增強教育服務發展動力，逐漸淘汰一批不能滿足教育服務標準的教育服務機構。

2.強化項目評價，落實項目過程監督

購買教育服務后，應當加強過程監督、結果性監督，嚴格執行《政府采購法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》和財政部于2018年印發的《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，建立健全教育服務評價指標體系，細化評價指標并建立可行的評價標準，以定性評價為基礎，提高教育服務評價的科學性。同時，積極引入第三方評價機構，在確保評價工作專業性、獨立性和權威性的基礎上，就教育服務購買的經濟性、規范性、效率性和公平性進行評價，借助第三方評價機構的專業性，實現教育服務信息的共享與整合，改善政府機關在教育服務評價專業性不足的問題。同時，將教育服務過程評價與資金支付結合起來，對未能如期完成整改的社會組織采取延期支付或終止教育服務購買的措施。此外，政府應定期公開教育服務評價結果，強化社會監督作用，形成有效的政府監督、社會監督模式。

3.加強引導，培育一批優質的教育服務組織

針對當前教育市場供給不足的問題，政府應發揮主導作用，加強引導，培育一批優質的社會組織，建立長效化的社會組織培育機制，在購買教育服務時，優先選擇專業性強、管理水平高的社會組織，以此帶動社會組織良性競爭。同時，加大對社會組織的扶持力度，可通過建立社會組織孵化中心的方式，由公辦學校管理者、專家、教師進行專業化培訓，提高社會組織管理水平和服務質量，促進教育服務市場化發展。此外，在加強社會組織市場化引導的同時，政府應加強教育服務組織登記、審查工作，梳理社會組織的服務范圍、特點等信息，結合服務受體評價、反饋情況，定期開展服務能力審查、評價工作，督促社會組織落實整改，培育一批具有核心競爭力的社會教育服務組織。

（二）加強自身競爭力建設，提高教育服務供給質量

要解決市場化程度不足的問題，首先要解決專業人才缺乏的問題。教育服務具有較高的專業性，而且涉及的范圍、內容較多，對社會組織專業化水平要求較高。針對該問題，政府可積極與師范類院校加強合作，不斷探索和創新教育服務崗位購買形式，適當提高教育服務崗位福利待遇，增強崗位吸引力，促進更多的專業人才進入教育服務行業。同時，基于教育服務需求的角度考量，政府可建立專業人才數據庫，梳理、登記教育專家、校外培訓機構人員、教育行業從業者、志愿者等，發揮政府資源優勢，為社會組織招聘、任用專業人才提供幫助，優化社會組織人才結構，增強社會組織服務承接能力。其次，加強社會組織引導和監督，細化社會組織教育服務評價指標，并加強監督與評價，以此構建社會組織信用體系，增強社會組織自律的內在動力，并將社會組織信用情況作為購買教育服務重要的評價指標，優先選擇信用情況良好的社會組織作為教育服務承接方，促進行業良性發展，避免出現“劣幣驅逐良幣”的情況。最后，豐富教育服務供給內容和形式。社會組織的優勢在于服務內容靈活、內容豐富，受其他因素影響小，因此，社會組織應不斷豐富新的教育服務內容，拓展教育服務形式，依據政府公布的教育服務購買目錄[15]，加強自身基礎設施建設和人才隊伍建設，提高自身教育服務承接能力，為政府購買教育服務提供多類型的選擇。例如，結合當前流行的游學服務，社會組織可與省市旅游機構加強合作，豐富游學內容、路線，為政府、學校、家庭、學生提供類型多樣化、富有特色的教育服務。

（三）發揮市場調節作用，助力教育服務事業發展

1.加快公共服務市場化發展

在鼓勵和引導社會組織發展教育服務市場的同時，政府應當適當放開限制，借助市場規律促進公共服務市場化發展。首先，市場經濟具有自身的調節功能，能夠根據教育服務需求進行自我調節，而且，通過市場競爭和招投標比價，能夠降低教育服務購買成本，提高教育服務供給質量，因此，政府可在加強承接主體資質、基礎設施、管理水平、信用狀況的審查上，發揮市場競爭作用，推動公共服務承接主體個性化、特色化發展[16]，在簽訂合同后，加強監督與評價;除此之外，應當給予社會組織一定的自主空間，減少對社會組織的約束和限制，促進公共服務市場化發展。其次，發揮價格調節作用。社會組織參與教育服務供給競爭，雖然具有一定的公益性質，但其本質在于盈利，因此，政府可在財政預算合理的范圍內，適當提高教育服務采購預算，增強對社會組織參與服務供給的吸引力;然后借助招投標采購實現合理化選擇，實現教育資源的合理配置，確保教育服務供給主體的多樣化、專業化。

2.加強分工合作，強化市場競爭作用

針對部分教育服務非競爭性供給比重的問題和部分社會組織專業化程度不高、競爭力不足的局面，政府應加強與社會組織合作，積極探索和創新政府、企業合作模式，明確政府在合作中的職責分工，建立符合市場發展規律的教育服務企業發展框架，并向有發展優勢的社會組織提供資金、組織、政策支持，培養一批具有發展潛力、核心競爭力的社會組織，結合市場規律和政府調控，提高社會組織競爭實力，使其成長為具有區域優勢和市場競爭力的教育服務品牌[17]，在滿足區域教育服務需求的基礎上，向其他省市輻射，優化產業結構，帶動當地經濟發展。

（四）加強宣傳，提高公眾參與程度

長期以來，受政府主導模式的影響，公眾對教育服務供給關注度不高，認為享受教育服務是自身的基本權利，而忽視了受體反饋、評價、監督的義務，自身對教育服務承接主體的漠視，可能導致教育服務質量的下降。因此，政府應當加強宣傳，通過官網、微博、紙媒等渠道進行信息公開，宣傳購買教育服務的原因、現狀、評價標準等，增強公眾對教育服務購買的關注度。同時，建立反饋、監督、投訴渠道，拓展教育服務受體與政府互動途徑，建立多主體參與的教育服務過程監督、效果評價機制，降低社會組織惡性競爭風險，促進教育服務承接主體規范化運營[18]。

五、結語

隨著各地政府積極開展購買公共服務，加快政府職能轉變步伐，深化政府機構改革，積累了豐富的教育購買服務經驗，為教育服務市場化運作提供了有效的支持。同時，針對教育購買服務參與主體，政府應發揮主導作用，加強宣傳與引導，提高社會組織和公眾對教育購買服務的認識，借助市場規律，推動教育服務事業健康發展，滿足人民群眾不斷增長的教育服務需求。

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