地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性分析
——基于“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”中部地區(qū)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的跟蹤調(diào)查

吳理財(cái) 劉 建

自2001年開(kāi)始，北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合中共中央黨校政黨研究中心和中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)起了兩年一屆的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)。至2015年為止，該評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)共舉辦了八屆，有178個(gè)項(xiàng)目獲得入圍獎(jiǎng)，80個(gè)項(xiàng)目獲得優(yōu)勝獎(jiǎng)。中部地區(qū)安徽、河南、湖北、江西和湖南五省先后有18個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目獲得入圍獎(jiǎng)或優(yōu)勝獎(jiǎng)。

這些地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目獲獎(jiǎng)后發(fā)展情況如何？是什么影響其后續(xù)發(fā)展？如其得到可持續(xù)發(fā)展，那么其可持續(xù)發(fā)展的基本邏輯又是哪些？中國(guó)地方政府創(chuàng)新的前景如何？這些問(wèn)題引起了人們的廣泛關(guān)注。要想回答這些問(wèn)題，就必須對(duì)獲獎(jiǎng)的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤調(diào)查。為此，俞可平組織全國(guó)九所高校的研究力量對(duì)過(guò)去八屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的所有入圍獎(jiǎng)項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，包括對(duì)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目當(dāng)事人、項(xiàng)目受益人、相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的問(wèn)卷調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)訪談。

自2016年7月至2017年7月，我們研究團(tuán)隊(duì)有幸承擔(dān)了中部地區(qū)五省的調(diào)研任務(wù)，對(duì)其中16個(gè)地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤調(diào)查。①在實(shí)地調(diào)研時(shí)，根據(jù)課題組的統(tǒng)一要求，我們對(duì)獲獎(jiǎng)創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施了問(wèn)卷調(diào)查（回收有效問(wèn)卷216份）。從調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，6.13%的被訪者是創(chuàng)新項(xiàng)目的主管者或發(fā)起者，35.38%的被訪者是創(chuàng)新項(xiàng)目的合作者或參與者，30.66%的被訪者是創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施者或執(zhí)行者。本文將在描述中部地區(qū)創(chuàng)新項(xiàng)目基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素進(jìn)行初步分析。

一、地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性狀況

總體來(lái)看，中部地區(qū)五省的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目大多數(shù)仍然在延續(xù)，但由于各種因素的復(fù)雜交織，導(dǎo)致地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展情況呈現(xiàn)不同趨向。

地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性具有狹義與廣義之分，狹義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性是指該項(xiàng)創(chuàng)新在時(shí)間和空間意義上仍然存續(xù)甚至進(jìn)一步發(fā)展，廣義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性是指該項(xiàng)創(chuàng)新的要素得以留存和擴(kuò)散，并繼續(xù)在公共治理中發(fā)揮其積極作用（或許在當(dāng)?shù)匾严龌蚪K結(jié)）。本文主要采用狹義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性概念。依據(jù)地方政府創(chuàng)新內(nèi)容的存續(xù)狀況，我們將其可持續(xù)性劃分為完全消亡型、逐漸衰減型、繼續(xù)存在型、深化發(fā)展型等四種類(lèi)型。此外，還有兩種變異類(lèi)型，即名存實(shí)亡型、另起爐灶型。名存實(shí)亡型介于完全消亡型與逐漸衰減型之間，這種地方政府創(chuàng)新盡管名稱(chēng)或形式上仍然存在，但其創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻不再存續(xù)。所謂另起爐灶型，是指該地方政府仍然在某個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新，但其創(chuàng)新的思路和內(nèi)容與之前同一領(lǐng)域的創(chuàng)新幾乎無(wú)關(guān)（盡管名稱(chēng)或形式相同或相近）。

按照上述類(lèi)型劃分，“小城鎮(zhèn)公益事業(yè)民營(yíng)化”等六個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目屬于深化發(fā)展型，表現(xiàn)出強(qiáng)勁的持續(xù)創(chuàng)新勢(shì)頭；“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”等五個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目屬于繼續(xù)存在型，這些創(chuàng)新仍然具有現(xiàn)實(shí)意義；“‘撤組建社’探索村民自治新模式”和“農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)”兩個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目屬于另起爐灶型，說(shuō)明這些領(lǐng)域值得進(jìn)一步探索創(chuàng)新；“下訪團(tuán)”項(xiàng)目屬于逐漸衰減型，主要是由于地方基層治理方式發(fā)生了重大變化；“農(nóng)村社會(huì)工作本土化的新模式”屬于名存實(shí)亡型，“思辨堂”屬于完全消亡型，這兩類(lèi)項(xiàng)目明顯地表現(xiàn)出“人走政息”的特點(diǎn)。（見(jiàn)表1）在中部五省16個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目中，深化發(fā)展型占37.50%，繼續(xù)存在型占31.25%，另起爐灶型占12.50%，這三種類(lèi)型共占81.25%；逐漸衰減型、名存實(shí)亡型、完全消亡型各占6.25%。可以說(shuō)，這些地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的可持續(xù)性狀況總體上是不錯(cuò)的。

表1 中部五省16個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的持續(xù)性狀況

我們關(guān)于地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目持續(xù)類(lèi)型的劃分及可持續(xù)性水平的描述，也得到了被訪者對(duì)這些地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目未來(lái)發(fā)展信心的打分和發(fā)展前景的態(tài)度的佐證。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，被訪者對(duì)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目未來(lái)發(fā)展信心的分值高達(dá)7.92分（滿分為10分），對(duì)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的未來(lái)發(fā)展前景表示“很樂(lè)觀”和“比較樂(lè)觀”的分別占32.0%和53.4%。

二、影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的主要因素

在初步描述中部地區(qū)五省地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目可持續(xù)性狀況的基礎(chǔ)上，通過(guò)比較不同項(xiàng)目的發(fā)展情況，可以更深刻地理解地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)而探求地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素。

調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，被訪者認(rèn)為影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素主要是：是否上升為制度；項(xiàng)目的績(jī)效；上級(jí)政府的支持。（見(jiàn)表2）

表2 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素

（一）制度化程度

從根本上來(lái)說(shuō)，地方政府創(chuàng)新是一種制度建構(gòu)過(guò)程。一項(xiàng)政府創(chuàng)新的成果一旦形成或者上升為一項(xiàng)制度，它就會(huì)成為一個(gè)常態(tài)工作規(guī)范，持續(xù)運(yùn)行下去。前述深化發(fā)展型和繼續(xù)存在型地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的最終成果，幾乎全部轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐囊豁?xiàng)制度。有的創(chuàng)新成果還被更高層級(jí)的政府所采納，并在更大范圍內(nèi)推廣。譬如，咸安區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革”就被湖北省委省政府采納，在全省推廣。一般而言，一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新的制度化程度越高，其可持續(xù)性就越好。

作為一種制度建構(gòu)過(guò)程，地方政府創(chuàng)新要么內(nèi)生于原有體制機(jī)制，在既有體制內(nèi)發(fā)育、成長(zhǎng)起來(lái)，要么引入或設(shè)計(jì)一項(xiàng)新的體制機(jī)制，嵌入既有的體制機(jī)制之中，并與之相容。前者相對(duì)于后者，更容易制度化，并保持較好的可持續(xù)性。此外，對(duì)于內(nèi)生式地方政府創(chuàng)新而言，制度化程度又主要取決于其重組、整合能力；對(duì)于外嵌式地方政府創(chuàng)新而言，制度化程度又主要取決于其嵌入、兼容能力。例如，舒城縣干汊河鎮(zhèn)“小城鎮(zhèn)公益事業(yè)民營(yíng)化”這一創(chuàng)新項(xiàng)目，是時(shí)任鎮(zhèn)黨委書(shū)記曹前長(zhǎng)將其在其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)到干汊河鎮(zhèn)自來(lái)水廠建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、集鎮(zhèn)衛(wèi)生保潔、幼兒園和小學(xué)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)等公益事業(yè)中②，具有較好的兼容性。蕪湖市“利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政府與市民互動(dòng)”、南陵縣“農(nóng)村公共建設(shè)‘三會(huì)四自一平臺(tái)’治理模式創(chuàng)新”等創(chuàng)新項(xiàng)目，在實(shí)踐中都具有較高的整合性。

不過(guò)，制度的建構(gòu)并不是萬(wàn)能的，在注重制度化的同時(shí)，還需要強(qiáng)化制度的執(zhí)行力，形成路徑依賴，保障該項(xiàng)制度并不會(huì)因?yàn)閯?chuàng)新者的調(diào)離而“人走政息”。盡管各個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目都進(jìn)行了不同程度的制度化，但其可持續(xù)性還需要制度執(zhí)行的配合，才能顯示出制度化的效果，使之被人們所接受、認(rèn)同。在創(chuàng)新項(xiàng)目發(fā)展后期，如果出現(xiàn)執(zhí)行不力，導(dǎo)致制度“脫嵌”、“懸浮”，則這項(xiàng)地方政府創(chuàng)新在經(jīng)歷轟轟烈烈的“創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)”以后，最終也難以避免“其興也勃焉，其亡也忽焉”的命運(yùn)。

（二）社會(huì)需求契合度

自改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾不斷凸顯，地方治理呈現(xiàn)日益復(fù)雜化的局面，應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)成為各級(jí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。通過(guò)實(shí)地調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，不少地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的出現(xiàn)，基本上是為了回應(yīng)特定的社會(huì)問(wèn)題，創(chuàng)新本身具有一定的社會(huì)需求。一般而言，這種社會(huì)需求越強(qiáng)烈，地方政府創(chuàng)新的緊迫感和面臨的壓力越大，以致形成社會(huì)問(wèn)題倒逼地方政府創(chuàng)新的現(xiàn)象。這類(lèi)問(wèn)題倒逼型地方政府創(chuàng)新，一般具有較高的社會(huì)需求契合度。不過(guò)，社會(huì)需求契合度高并不代表該項(xiàng)創(chuàng)新必然會(huì)持續(xù)。一種吊詭的現(xiàn)象就是，有些社會(huì)問(wèn)題一旦通過(guò)地方政府創(chuàng)新加以解決后就不再出現(xiàn)，或者不再突出、緊迫，這可能影響與之相關(guān)的地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性，甚至導(dǎo)致該項(xiàng)創(chuàng)新的終結(jié)。例如，社旗縣“下訪團(tuán)”項(xiàng)目，雖然解決了一時(shí)突出的社會(huì)矛盾，卻也因?yàn)樯鐣?huì)矛盾的緩解而難以持續(xù)。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)中，往往是一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新解決某一個(gè)社會(huì)問(wèn)題后，又會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題，從而促使地方政府不斷創(chuàng)新。

隨著社會(huì)的進(jìn)步，人們的某些社會(huì)需求往往會(huì)不斷升級(jí)，從而倒逼與之相應(yīng)的政府創(chuàng)新隨之提質(zhì)增效。以長(zhǎng)沙市“市縣鄉(xiāng)政務(wù)公開(kāi)”這一創(chuàng)新項(xiàng)目為例，自20世紀(jì)90年代長(zhǎng)沙市就開(kāi)始積極探索政務(wù)公開(kāi)，早在2001年就獲得了“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。由于時(shí)間較久，這一項(xiàng)目的當(dāng)初實(shí)施者已經(jīng)退休。但政務(wù)公開(kāi)作為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會(huì)各界十分關(guān)注的問(wèn)題。在國(guó)家政策推動(dòng)及湖南省委省政府的大力支持下，長(zhǎng)沙市持續(xù)進(jìn)行創(chuàng)新，近年來(lái)已引入第三方評(píng)估機(jī)制來(lái)推動(dòng)各級(jí)政府及其部門(mén)的政務(wù)公開(kāi)工作，目前這一項(xiàng)目已經(jīng)從“被動(dòng)性創(chuàng)新”轉(zhuǎn)向“自主性創(chuàng)新”。

有的地方政府創(chuàng)新并非直接回應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)需求，主要是響應(yīng)上一級(jí)政府的工作（試點(diǎn)）要求。這一類(lèi)地方政府創(chuàng)新，由于缺乏本地需求的迫切性壓力，更容易“人走政息”，甚至重新“翻盤(pán)”（盡管創(chuàng)新之時(shí)成效突出）。萬(wàn)載縣“農(nóng)村社會(huì)工作本土化的新模式”項(xiàng)目，就是這一類(lèi)創(chuàng)新的典型代表。這類(lèi)地方政府創(chuàng)新，往往帶有創(chuàng)新主導(dǎo)者的個(gè)人主觀性，具有自上而下推動(dòng)、運(yùn)動(dòng)式、動(dòng)員性等典型特點(diǎn)。總之，具有較好可持續(xù)性的地方政府創(chuàng)新，均能有效回應(yīng)或?qū)釉诘匦陨鐣?huì)需求。

（三）上級(jí)政府的支持

為了有效回應(yīng)不斷涌現(xiàn)的社會(huì)治理新問(wèn)題，中央政府往往通過(guò)有選擇性地向地方政府賦權(quán)來(lái)引導(dǎo)地方政府創(chuàng)新，地方政府因此獲得了一定的創(chuàng)新空間和創(chuàng)新機(jī)會(huì)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同層級(jí)的地方政府，其創(chuàng)新的動(dòng)力及可持續(xù)性呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。

從中部五省調(diào)查的地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的分布層級(jí)來(lái)看，省級(jí)3個(gè)、市級(jí)5個(gè)、縣級(jí)9個(gè)、鄉(xiāng)級(jí)1個(gè)，市縣級(jí)政府是地方政府創(chuàng)新的主力，地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)明顯的橄欖型層級(jí)結(jié)構(gòu)。省級(jí)政府盡管行政自主性較強(qiáng)，但由于其轄域面積較廣，政策創(chuàng)新的各種成本均較高，所以創(chuàng)新項(xiàng)目數(shù)量相對(duì)較少；而鄉(xiāng)級(jí)政府作為我國(guó)行政體系的末端，一是組織不夠完備，二是缺乏行政力，三是掌握的資源少，在實(shí)際的運(yùn)作中，鄉(xiāng)級(jí)政府更像是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，因此其創(chuàng)新項(xiàng)目數(shù)量更少。在我國(guó)現(xiàn)有的府際結(jié)構(gòu)中，市縣兩級(jí)政府在具體的政策落實(shí)、公共服務(wù)落地和實(shí)際的社會(huì)治理等方面，均發(fā)揮著不可替代的作用。也正因?yàn)槿绱耍鼈儗?duì)新出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題更加敏感。有些市縣政府會(huì)主動(dòng)進(jìn)行創(chuàng)新來(lái)回應(yīng)這些現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題，也有不少市縣政府在現(xiàn)有壓力型體制和屬地管理目標(biāo)考核機(jī)制的雙重作用下不得不直面這些突出的社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新。此外，相對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)政府，市縣兩級(jí)政府掌握更多的資源和行政權(quán)力，具備較強(qiáng)的創(chuàng)新行動(dòng)能力，而且其創(chuàng)新成本相對(duì)省級(jí)政府小了很多，尤其是其社會(huì)、政治成本更小，即便創(chuàng)新失敗也不致引起大的社會(huì)震蕩。因此，市縣兩級(jí)政府創(chuàng)新項(xiàng)目的數(shù)量都相對(duì)本地的其它層級(jí)政府較多。這一點(diǎn)，與美國(guó)地方政府創(chuàng)新有很大的不同，“美國(guó)的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目最多出自州和市鎮(zhèn)，中國(guó)則最多出自市縣。美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，州政府有獨(dú)立的行政權(quán)和部分立法權(quán)，自主創(chuàng)新的空間很大。美國(guó)的絕大多數(shù)市或鎮(zhèn)都為郡或縣所轄，但市鎮(zhèn)擁有極大的自治權(quán)，與郡或縣沒(méi)有很大的行政和經(jīng)濟(jì)關(guān)系”③。中國(guó)地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的層級(jí)分布結(jié)構(gòu)，在一定程度上也反映了中國(guó)地方行政體制的特點(diǎn)。

在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府中，市縣兩級(jí)政府創(chuàng)新的活躍度相對(duì)較高。但是，這并不表示市縣級(jí)政府創(chuàng)新的可持續(xù)性水平也較高。從調(diào)查的情況來(lái)看，地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性水平相對(duì)較弱的恰恰是市縣級(jí)政府。我國(guó)行政體系是一種垂直覆蓋式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，下級(jí)政府直接受制于中央和上級(jí)地方政府的政策或人事約束，這必然會(huì)影響到其創(chuàng)新的存續(xù)或發(fā)展。例如，秭歸縣“‘撤組建社’探索村民自治新模式”、江西省“農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)”這兩個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目之所以會(huì)另起爐灶，主要是由國(guó)家政策的變化、創(chuàng)新主導(dǎo)者人事的變動(dòng)所致。安陽(yáng)市“思辨堂”、社旗縣“下訪團(tuán)”和萬(wàn)載縣“農(nóng)村社會(huì)工作本土化的新模式”等三個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目之所以不可持續(xù)，更主要是因?yàn)槿耸碌淖儎?dòng)。（見(jiàn)表 3）

表3 受人事/政策影響的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目

問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)于地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目被終止的主要原因，22.22%的被訪者認(rèn)為是創(chuàng)新項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人調(diào)動(dòng)，20.00%的被訪者認(rèn)為是上級(jí)政府叫停項(xiàng)目，只有15.56%的被訪者認(rèn)為是自行終止。（見(jiàn)表4）由此可見(jiàn)，地方政府的創(chuàng)新是否得到上級(jí)政府（或明或暗）的支持，將會(huì)直接決定其成敗，更遑論其可持續(xù)性。

表4 被訪者認(rèn)為地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目終止的主要原因

上級(jí)政府支持或不支持（特別是后者）某一地方政府創(chuàng)新，主要是看這項(xiàng)地方政府創(chuàng)新與國(guó)家政策或體制的契合度——“合法性承載”怎么樣：合法性承載越高，越能獲得上級(jí)政府的支持（包括政治上、資源上的支持），或者獲得更高層政府的采納、推行，且更容易上升為高一級(jí)政府的政策而被制度化。而任何一個(gè)層面的合法性不足或者存在缺陷，都會(huì)因?yàn)樯霞?jí)政府不支持乃至直接叫停而導(dǎo)致該創(chuàng)新項(xiàng)目的流產(chǎn)或終止。

進(jìn)而言之，攸關(guān)市縣級(jí)政府創(chuàng)新的命運(yùn)及其可持續(xù)性的，主要是省級(jí)政府。因?yàn)槭锌h級(jí)政府直接對(duì)省級(jí)政府負(fù)責(zé)，其負(fù)責(zé)人的人事也主要由省級(jí)黨委政府決定。問(wèn)卷分析亦表明，地方政府創(chuàng)新可持續(xù)水平與其所在省份具有較高相關(guān)性（Pearson相關(guān)系數(shù)達(dá)-0.629，且其顯著水平P≤0.01）。

從調(diào)查來(lái)看，地方政府的層級(jí)越高，其創(chuàng)新的可持續(xù)性也越強(qiáng)。在中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)的影響下，政府的行政層級(jí)決定了其在政治體系中的話語(yǔ)權(quán)，層級(jí)高的政府（特別是省級(jí)政府）掌握的治理資源較多，在政治體系中的自主性較強(qiáng)。以省級(jí)政府為單位的創(chuàng)新項(xiàng)目，其可持續(xù)性的強(qiáng)度明顯高于市、縣和鄉(xiāng)級(jí)，制度化程度也較高，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人調(diào)離或者退休以后，創(chuàng)新項(xiàng)目一般不會(huì)陷入“人走政息”的困境。如果較低層級(jí)政府的創(chuàng)新被較高層級(jí)政府肯定或采納，其創(chuàng)新的可持續(xù)性也明顯增強(qiáng)。從中部地區(qū)三個(gè)省級(jí)創(chuàng)新項(xiàng)目來(lái)看，湖南省婦聯(lián)“農(nóng)村婦女參與村級(jí)治理”、江西省司法廳“創(chuàng)新安置幫教‘無(wú)縫對(duì)接’工作機(jī)制”都運(yùn)轉(zhuǎn)良好，并且在制度化及持續(xù)創(chuàng)新等層面都具有代表意義。

三、地方政府創(chuàng)新離不開(kāi)良性的“創(chuàng)新生態(tài)”

可持續(xù)性是地方政府創(chuàng)新成功的重要表征之一。一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新要取得成功，需要具備哪些條件呢？

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，調(diào)查問(wèn)卷專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了一道開(kāi)放性問(wèn)答題。在216份回收的問(wèn)卷中，有86位被訪者對(duì)這個(gè)問(wèn)題作了回答。我們對(duì)該題的所有回答逐一進(jìn)行了整理和分類(lèi)。從初步統(tǒng)計(jì)來(lái)看，被訪者關(guān)于地方政府創(chuàng)新成功條件的回答多達(dá)40余個(gè)。（見(jiàn)表 5）

表5 被訪者認(rèn)為地方政府創(chuàng)新成功應(yīng)具備的條件

對(duì)這些條件進(jìn)行因子分析，所提取的解釋因子達(dá)22個(gè)之多（解釋方差量為73.50%）。即便忽略其中頻數(shù)小于3的條件進(jìn)行因子分析，提取的解釋因子仍然有13個(gè)（解釋方差量為65.13%）。這也說(shuō)明被訪者對(duì)于地方政府創(chuàng)新成功條件的認(rèn)知比較多元，而事實(shí)上一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新能否成功的確取決于多種因素的綜合影響。

盡管被訪者提出的成功條件紛紜雜陳，但稍加分析不難發(fā)現(xiàn)，其中絕大多數(shù)是外在條件，例如“領(lǐng)導(dǎo)重視—支持”、“民眾支持—認(rèn)可”、“經(jīng)費(fèi)支持”、“政府支持”、“客觀需要—民眾需求”、“制度保障”、“政策支持—配套”、“外在—社會(huì)環(huán)境”等等。這些外在條件，構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新及其持續(xù)運(yùn)行的生態(tài)環(huán)境，我們稱(chēng)之為“創(chuàng)新生態(tài)”。一般地，具有良好創(chuàng)新生態(tài)的地方政府創(chuàng)新，往往可以獲得成功，并能持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去。相反地，創(chuàng)新生態(tài)不穩(wěn)定甚至惡化，很容易導(dǎo)致一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新難以持續(xù)甚至中途夭折。

其中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視或支持尤其重要。我國(guó)的地方政府都處在特定的縱向府際結(jié)構(gòu)之中，除了要接受同級(jí)人大的制度賦權(quán)，同時(shí)還要接受上級(jí)政府的行政賦權(quán)。制度賦權(quán)主要是對(duì)某一制度安排賦予合法性，行政賦權(quán)則主要是對(duì)某一級(jí)政府賦予具體的行動(dòng)權(quán)力。一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新，實(shí)際上是政府行為的一種新選擇，并將這一行為選擇模式化。這項(xiàng)地方政府創(chuàng)新要獲得成功并持續(xù)下去，就需要上級(jí)政府的行政賦權(quán)。在我國(guó)，上級(jí)政府的行政賦權(quán)，往往外化為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，除了上級(jí)的同意或許可，還表現(xiàn)在具體的政策支持和經(jīng)費(fèi)支持等方面。總之，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視或支持，既是地方政府創(chuàng)新生態(tài)的決定性要素，又是影響地方政府創(chuàng)新成功及可持續(xù)性的關(guān)鍵性變量。

其次，制度保障也是地方政府創(chuàng)新成功及持續(xù)運(yùn)行的必要條件。所謂制度保障，可以有兩種解釋?zhuān)阂环N是制度鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，并允許地方政府在創(chuàng)新中“試錯(cuò)”，它為地方政府創(chuàng)新提供一種制度性激勵(lì)或制度性保護(hù)；另一種是某項(xiàng)地方政府創(chuàng)新突破了舊的制度約束，這就需要修改或完善制度，從而使這項(xiàng)創(chuàng)新可以存續(xù)下來(lái)，它給地方政府創(chuàng)新提供一種合法性支持。很顯然，所有的地方政府創(chuàng)新都需要前一種制度保障，如果缺乏相應(yīng)的制度性激勵(lì)或制度性保護(hù)，地方政府創(chuàng)新極可能出現(xiàn)動(dòng)力不足、難以持續(xù)的困局。只有極少數(shù)地方政府創(chuàng)新會(huì)涉及外在制度的修改問(wèn)題。

第三，民眾的支持與認(rèn)可也是影響地方政府創(chuàng)新成功（特別是其可持續(xù)性）的重要變量。許多地方政府創(chuàng)新，主要是回應(yīng)民眾的訴求、增進(jìn)民眾的福祉。如果一項(xiàng)創(chuàng)新得不到民眾的支持和認(rèn)可，其命運(yùn)可想而知。而滿足客觀需要或民眾需求，與得到民眾的支持與認(rèn)可可謂一脈相通。一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新如果罔顧民眾需求、脫離客觀需要，僅為追求主政者的政績(jī)或者一味迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的喜好，打著創(chuàng)新的旗號(hào)進(jìn)行“偽創(chuàng)新”④，不可能持續(xù)下去。總之，與地方利益契合度較高的政府創(chuàng)新項(xiàng)目，其可持續(xù)性就強(qiáng)，而與地方利益契合度不高的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目，很可能陷入內(nèi)卷化甚至停滯的局面。

從中部地區(qū)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展來(lái)看，盡管大部分創(chuàng)新項(xiàng)目仍然在持續(xù)探索之中，但地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)性的困境：地方政府創(chuàng)新缺乏相應(yīng)的政治生態(tài)環(huán)境的支撐，地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力主要依托于領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意愿，而缺乏制度化、彈性化的創(chuàng)新環(huán)境。地方政府創(chuàng)新作為國(guó)家治理運(yùn)作的場(chǎng)域，是制度建構(gòu)與規(guī)則再生產(chǎn)的過(guò)程，而地方政府作為社會(huì)系統(tǒng)再生產(chǎn)的行動(dòng)者，既需要服從于社會(huì)結(jié)構(gòu)的制度安排，同時(shí)又必須在這一場(chǎng)域中保持相對(duì)自主性。然而，總體而言，我國(guó)地方政府自主性相對(duì)較弱，這往往會(huì)導(dǎo)致地方政府創(chuàng)新后續(xù)運(yùn)行不穩(wěn)定，甚至突然中斷。

近些年，地方政府創(chuàng)新與之前相比出現(xiàn)了許多新特點(diǎn)。例如，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等新科技手段進(jìn)行的技術(shù)性創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，逐漸成為地方政府創(chuàng)新的主流；社區(qū)基層的“微創(chuàng)新”越來(lái)越多，而市縣一級(jí)政府創(chuàng)新相對(duì)較少；更多的地方政府創(chuàng)新主要依托于頂層設(shè)計(jì)、國(guó)家政策的試點(diǎn)或試驗(yàn)。其實(shí)，這些地方政府創(chuàng)新的新特點(diǎn)、新趨勢(shì)與整個(gè)地方政府創(chuàng)新生態(tài)的改變不無(wú)關(guān)系。

四、結(jié)論與討論

通過(guò)對(duì)中部五省“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的跟蹤調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目仍在運(yùn)行，但各自的持續(xù)性狀況卻迥然不同。有的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目得到深化發(fā)展，有的創(chuàng)新項(xiàng)目繼續(xù)存在，也有部分創(chuàng)新項(xiàng)目完全消亡或名存實(shí)亡。通過(guò)分析，我們認(rèn)為這些地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的制度化程度、社會(huì)需求契合度以及是否得到上級(jí)政府的支持影響了其持續(xù)性。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討可以看到，創(chuàng)新生態(tài)對(duì)于地方政府創(chuàng)新及其持續(xù)性具有重要的支撐作用，創(chuàng)新生態(tài)發(fā)生大的變化也將改變整個(gè)地方政府創(chuàng)新的樣態(tài)和趨勢(shì)。換言之，優(yōu)化地方政府創(chuàng)新生態(tài)，對(duì)于促進(jìn)地方政府創(chuàng)新并提升其可持續(xù)性具有十分重要的意義。

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷，中央政府在賦予地方政府一定的創(chuàng)新空間的同時(shí)，又保持了對(duì)地方政府的較強(qiáng)的約束及控制權(quán)；伴隨著基層治理問(wèn)題的日益增多，社會(huì)大眾對(duì)于地方政府的公共治理行為也日益關(guān)注。在這種背景下，由于上下級(jí)政府的分權(quán)不明確及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的失衡，地方政府創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境面臨許多不確定性，地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性也面臨諸多挑戰(zhàn)。優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)需要從國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)方面同時(shí)著力：一方面建構(gòu)“創(chuàng)新型國(guó)家”，積極營(yíng)造有利于地方政府創(chuàng)新的行政文化和激勵(lì)機(jī)制；另一方面發(fā)展“參與式社會(huì)”，不斷健全社會(huì)協(xié)同、公眾參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

創(chuàng)新型國(guó)家不單需要國(guó)家科技領(lǐng)域的創(chuàng)新，而是需要整個(gè)國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域都積極創(chuàng)新，從而邁向一個(gè)充滿活力、富有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代化國(guó)家。這樣的創(chuàng)新型國(guó)家，不但允許而且積極鼓勵(lì)國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門(mén)、各個(gè)層級(jí)全面開(kāi)展創(chuàng)新，通過(guò)創(chuàng)新引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展。對(duì)于推動(dòng)地方政府創(chuàng)新，最重要的是國(guó)家在法律和制度上鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，建立地方政府創(chuàng)新激勵(lì)和保障機(jī)制以及“試錯(cuò)”、“容錯(cuò)”、“糾錯(cuò)”機(jī)制。同時(shí)，要進(jìn)一步優(yōu)化央地關(guān)系和地方府際關(guān)系，賦予地方政府一定的自主創(chuàng)新空間。要加強(qiáng)地方政府創(chuàng)新生態(tài)的法規(guī)制度建設(shè)，推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的法制化與規(guī)范化發(fā)展。

地方政府創(chuàng)新及其可持續(xù)性發(fā)展，還須主動(dòng)融入到具體的社會(huì)轉(zhuǎn)型實(shí)踐之中，積極回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。脫離社會(huì)發(fā)展實(shí)際的地方政府創(chuàng)新，無(wú)法有效轉(zhuǎn)換為可持續(xù)的制度；脫離社會(huì)發(fā)展需求的地方政府創(chuàng)新，也不可能得到民眾的擁護(hù)和認(rèn)同。因此，建立健全社會(huì)協(xié)同、政府與社會(huì)合作機(jī)制，進(jìn)一步拓寬民眾參與地方政府創(chuàng)新和地方治理的渠道，為地方政府創(chuàng)新增添民意的基礎(chǔ)和民主的底色，也是優(yōu)化地方政府創(chuàng)新生態(tài)不可忽視的內(nèi)容。

注釋?zhuān)?/p>

① 中部地區(qū)五省調(diào)研由吳理財(cái)負(fù)責(zé)，王前、莊飛能、周純義、梁來(lái)成、瞿奴春、方坤、劉建、劉磊、吳侗、葛冬情、郭璐、周衛(wèi)、高鏡、王為、劉名濤、徐興興、魏久朋、楊剛、劉斌、華雪婷等參加了實(shí)地調(diào)研。

② 吳理財(cái)、莊飛能、吳侗：《論地方政府創(chuàng)新者的創(chuàng)新“習(xí)性”》，《社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)》2017年第12期。

③俞可平：《中美兩國(guó)“政府創(chuàng)新”之比較——基于中國(guó)與美國(guó)“政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的分析》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第3期。

④ 金太軍、袁建軍：《地方政府創(chuàng)新博弈分析》，《江海學(xué)刊》2005年第5期。