我國行政服務中心“一窗通辦”運行模式的困境及其對策

李煜文，楊清華

（福建船政交通職業學院，福建 福州350007）

行政服務中心起源于英國，旨在為市民提供24 小時全方位一體化的公共服務。我國的行政服務中心誕生于20 世紀末，為適應改革需要，形成“一站式”辦公。目前，全國大多數地市、縣(市、區)均設立了行政服務中心，展開了豐富的實踐探索。近年來，不少地區的行政服務中心試點了“一窗通辦”運行模式，本文對此開展探究。

一、當前我國行政服務中心“一窗通辦”運行模式的現狀

縱觀各地行政服務中心，從運行模式來看，先后可分成兩類：一類是職能部門負責從收件、審批到發證的各個環節，稱為小窗口模式；另一類是行政服務中心窗口統一收件和發證，職能部門負責各自業務審批，稱為大窗口模式，即是“一窗通辦”運行模式。

國務院總理李克強在2018 年5 月16 日國務院常務會議部署推進政務服務時，提出應實行辦事要件標準化，公布必須到現場辦理事項的“最多跑一次”目錄，推行“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”，說明“一窗通辦”運行模式得到政策認可，有望成為將來的發展主流。

大窗口模式是將前臺受理權收歸行政中心，各部門行使后臺審批權的模式，這樣就由行政服務中心組建窗口服務人員隊伍，完成前臺咨詢、窗口收件和發證等工作。對于大窗口模式而言，涉及了收件和發證業務的整合，其特點是“一窗通辦、分類審批，統一發證”；行政服務中心不僅負責中心的紀律、安全、黨建，協調推進各部門的行政服務工作，還需組建一支咨詢和窗口工作人員，負責咨詢、收件和發證等工作。目前，浙江省嘉興市、廣東省佛山市、廣東省中山市西區等區域正在探索“一窗通辦”的大窗口模式。

“一窗通辦”運行模式將各窗口從部門“專窗”變為綜合窗口，即每個窗口可受理所有事項，這在一定程度可以提高效率。比如佛山市行政服務中心按照“前臺標準化綜合受理，后臺智能化并聯審批”的標準，實現窗口統一收件要求、人員由行政服務中心統一派駐，群眾不需要在各部門、窗口之間來回奔波，只需要在綜合窗口提交材料，消除了傳統服務窗口職能單一、種類繁多、忙閑不均、季節性辦事擁擠等弊端，辦事效率得以提升。“一窗通辦”運行模式實現前后臺受理和審批分離，有效壓縮行政審批權力尋租空間，有利于提高政府公信力和執行力。與此同時，“一窗通辦”由行政服務中心派駐窗口工作人員，有助于統一窗口服務要求，方便管理，為提升政府形象，打造服務型政務提供了便利。

二、我國行政服務中心“一窗通辦”運行模式面臨的困境

“一窗通辦”是在行政服務中心建設中逐漸探索出的模式，其成長必然會面臨各種困境，具體如下。

（一）定位尷尬，導致對行政服務監管不力

行政服務中心要真正實現高效運轉，就必須有相應的職能作保障。現實中，大部分行政服務中心只是多個職能部門集中辦理審批、提供服務的辦公場所，由各部門委派人員行使職能。行政服務中心與進駐的各部門無隸屬、管理關系，而是起監督和協調作用，這導致行政服務中心定位尷尬。定位尷尬的問題不是單獨存在于“一窗通辦”運行模式，而是所有行政服務中心的共性問題，其本質是行政服務中心定位缺乏法律依據，既不是審批主體，又缺乏行政監督和行政執法的權限，是“丫鬟拿鑰匙，當家不做主”。雖然行政服務中心內部設置“管理層”和“窗口層”，但是“管理層”的管理權限、管理程序和行政行為結果受職能部門的制約。《行政許可法》第二十五條規定：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”這給予了地方政府設立行政服務中心的權限。但是如何設立、設立后包涵哪些職責職能則不在其中，容易造成混亂。施雪華,湯靜容（2013）認為中國地方各級行政服務中心的運作及其管理主要是依據《行政許可法》中關于聯合辦理的相關規定。根據《行政許可法》第二十六條的規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。”由此可見，行政服務中心并不是一個獨立的部門，而僅僅是聯合、集中辦理某項審批的一種機制。正因如此，各地行政服務中心發展遇到諸多問題，包括哪一級別的政府需要設立行政服務中心，其設立的要求、程序是什么，如何處理其與原單位的關系，內部如何運作以及如何監督管理等。

目前，如何處理與進駐事項部門的關系、落實對進駐事項的監督管理是行政服務中心尤為突出的問題。大部分地區將行政服務中心與進駐部門列為平級單位，因行政服務中心的屬性和地位缺乏明確的法律規定，在管理協調中不容易得到進駐部門配合，并衍生出一系列的問題，比如拖延、推諉等，行政服務中心缺乏有力手段推動職能部門簡化審批流程，甚至存在部門制造審批信息孤島、行政服務中心無法獲取審批效率數據的問題，讓監管和協調無從下手，最終轉變政府職能、提升行政服務的目標實現大打折扣。

（二）前臺過度整合，觸發專業化矛盾

“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的模式本身有利于將收發件和審批分離，切斷權力尋租的空間，有助于避免忙閑不均的問題，但如果配套技術和協調機制等基礎條件不夠成熟的狀態下對前臺過度整合，則可能引發與業務專業化的矛盾。

首先是行政事項多，前臺窗口人員很難全面掌握收件要求，導致業務不夠熟練。如廣東省佛山市南海區，2015 年首批納入“一窗通辦”綜合窗口的事項就達到662 項[2]，如此繁多種類的業務對工作人員是個巨大的挑戰。其次，部分事項的辦事要件標準化程度不夠，本身需要豐富的經驗才能判斷是否符合要求，這容易導致前臺工作人員在收件時捉襟見肘、紕漏時出，我們在調研中發現，有些部門在前臺整合后因收件失誤導致的退件率反而增加不少。再次，有些業務符合現場審批，如果將收件和審批切割，就會增加環節，反而降低審批效率。最后，有些審批涉及部門權限，若整合后權限不開放給前臺人員，則將原本在收件時可處理的問題轉移到后臺，就增加了審批環節，如工商注冊的核名權限若不開放給前臺人員，則前臺收件后仍需將材料轉移后臺，核名不通過又需企業家再次核名。但若權限在前臺，則在收件時可以確定名稱是否符合，程序更加簡便。事實上，我們在“一窗通辦”運行模式的行政服務中心大廳對辦事群眾開展問卷調查，發現群眾期待中排在第二的是“提高人員的業務熟練程度”，僅次于“審批效率”。

對前臺窗口進行整合后若管理不當，可能導致窗口成為“收發室”的風險，不僅導致退件率增加、群眾跑腿次數增加，還加大前臺窗口人員和后臺審批人員、前臺窗口人員與企業和群眾之間溝通的難度，且后臺審批人員和群眾容易對窗口人員的業務能力產生不信任感。

（三）缺乏有效的聯合辦理機制，影響審批效率

“聯合辦理制”是指當公民或組織所申請的辦理項目在內容上超出受理窗口的職能范圍，涉及到多個職能部門的業務活動。行政服務中心組織相關職能部門對該項目進行聯合審批的一種制度，是一種職能部門橫向溝通協作機制。高效的聯合辦理機制有利于簡化流程、減少環節，進而提高審批服務效率，但目前很多行政服務中心尚未建立健全有效的聯合辦理機制。“一窗通辦”運行模式對前臺進行了整合，后臺進行分類審批，后臺的分類審批其實是簡單的分部門審批，盡管采取“一窗通辦”模式，但這里“通辦”的內涵是同一個窗口可辦理各類業務，各個部門間是串聯式的各自為主的封閉性服務，而不是并聯式的互相協作的開放式服務。比如新企業設立，需要工商注冊、稅務登記、社保賬號和住房公積金賬號開通，在大部分地區的行政服務中心，辦理人要在市場監督管理部門、稅務部門、人社部門和住房公積金中心之間來回穿梭，審批的成本依然較高。

（四）雙重人事關系，導致管理困難

“一窗通辦”運行模式的行政服務中心存在雙重人事關系，包涵兩個層面的意思：一是進駐行政服務中心的審批人員是部門委派的，人事關系歸屬職能部門，行政服務中心具有監管權，而窗口人員的人事權監管權則均歸屬行政服務中心；二是指部門的審批人員、行政服務中心的管理人員往往是編制人員，而窗口人員則雇員居多。雙重人事關系見圖1。

圖1“一窗通辦”行政服務中心人事關系簡圖

如圖1 所示，行政服務中心和職能部門對后臺審批人員各擁有部分管理權，但因人事關系在職能部門，所在部門掌握著審批人員的任用、調動、升職等大權，若業務考核應用力度不大，或者相關部門對行政服務中心的管理配合不積極，則行政服務中心對審批人員很難開展有效管理；窗口人員多為雇員，在待遇和發展前景方面與編制人員具有較大差距，根據亞當斯密的公平理論，工人會將自己收入與勞動付出之比與同事進行比較，當高于同事時，則會更加努力工作，當低于同事的收入和勞動付出之比時，則會降低工作的努力程度，甚至離職。作為一起辦公的群體，窗口人員很容易將自己的收入和勞動付出與審批人員進行比較，他們因雇員身份在待遇和發展前景方面與編制人員形成差距，就會產生不公平感，進而影響工作積極性。

此外，審批人員作為職能部門委派的人員，較難對行政服務中心產生歸屬感，而窗口人員因不公平感降低集體歸屬感，加上審批和收件均需要長時間在崗位上，造成與管理層的溝通較少，則可能進一步削弱歸屬感，導致他們主體責任感不足，進而缺乏工作熱情。

三、完善我國行政服務中心“一窗通辦”運行模式的對策思考

（一）完善法律法規，保障行政服務中心高效運轉

目前我國的行政服務中心在組織歸屬和組織形式上因地區不同呈現出不同形態，其組織定位不夠清晰，行政服務中心作為承擔改變政府職能重任的機構，其定位問題絕不能模棱兩可，否則與行政組織法定原則相左。我國應以法律形式劃定各地行政服務中心的性質，同時在原有《行政許可法》的基礎上，進一步加強、完善行政立法工作，基于我國當前現實，在明確界定行政服務中心主體的前提下，立足行政服務的長期發展，對行政服務中心服務的業務范圍、功能、設立行政服務中心的政府層級以行政法律形式做出明確規定，從而完善行政服務中心的法律法規體系，明確其在行政服務體系中的地位及與其他部門的行政隸屬關系，在宏觀層面界定清晰其職責職權、內部機構設置、人員編制及管理等問題，同時在微觀操作層面明確從哪級政府開始設置行政服務中心、各級行政服務中心業務指導和管理關系、行政服務中心業務開展及標準化建設等問題。

中央政府尚未完善相關法律法規的情況下，地方政府應對行政服務改革的效果進行評估，以此為基礎探索制定行政服務中心的地方性法規或政府規章，解決行政服務中心定位尷尬的問題，確保行政服務中心與職能部門既能各行其是，又能互相配合，進而提高審批效率。

（二）根據業務特點整合服務窗口，發揮專業化分工優勢

隨著科技和管理水平發展，專業化分工成為各類型組織提高效率的重要手段。專業化分工是指在專業化生產帶動下，由于技術可分性，生產一個產品或提供每一項服務可劃分為若干環節，每個環節分為一道道工序，進而成為專業化技能崗位。專業化分工很重要的是要把組織活動的特點和員工的特點結合起來，將每位員工安排在適當的領域中積累知識、發展技能從而不斷提高工作效率。當分工有利于減少工序提高效率時，進一步分工就顯現出其必要性。

行政服務中心“一窗通辦”是分工后的整合，將各類窗口收件和發證工作進行整合，本身也是一種提高效率的舉措。但在目前的管理水平及技術基礎下，對復雜的業務、即時審批的收件不宜進行整合，這違反了專業化分工的要求。因此，行政服務中心在“一窗通辦”模式運行中，應該對業務區分對待，將條件成熟、收件要求明確、收件工作相對簡單的業務進行整合，而收件要求存在模糊邊界、收件工作需要豐富經驗、即時審批、涉及重要權限等業務則應保持獨立窗口。中山市西區就采取了整合窗口和獨立窗口并行的模式，其中公安、人社部門覆蓋較多即時審批業務且不少業務涉及重要權限，工商業務收件存在邊界模糊的情況，這幾個部門的窗口保持獨立，其他部門的收件業務則整合成“一窗通辦”。針對性的窗口整合既能共性地減少窗口人員需求，避免忙閑不均等問題，又能照顧到個別部門業務的特殊情況，有利于提高行政審批服務效率。

（三）建立并聯審批機制，提高審批效率

由于部分審批業務涉及多個部門，形成審批“糖葫蘆串”，這種情況往往審批周期長，企業和群眾跑路多。職能部門之間應該建立并聯審批機制，形成“法約爾跳板”，減少部門之間溝通的程序以及企業和群眾提交審批的次數，提高審批效率。建立并聯審批機制必須將涉及多個部門的業務統籌考慮，優化流程，從整個審批流出發進行流程再造，明確各部門的審批職責流轉程序，群眾從第一個環節提交材料后，審批猶如觸發后的多米諾骨牌一樣自動在各個部門間推進、環環相扣，直至審批結束；同時建立回路機制，若某個審批環節出現問題，如現場查看發現的問題，企業和群眾通過補充材料或整改符合條件后則以該環節作為審批新起點，重啟流程；若企業和群眾無法達到審批要求，則自動啟動回路，終止或中止審批。這樣，只要符合條件，就能實現企業和群眾辦事“只進一扇門”、“最多跑一次”的目標。

建立并聯審批機制的前提是打破數據的部門堡壘，實現部門間數據共享共通。以企業注冊為例，工商注冊信息若能及時共享給稅務、人保部門和住房公積金中心，則這些部門可以隨著完成該企業稅務登記、社保和公積金賬戶建立的業務，企業不需要多次提交材料，若無法實現數據共享共同，則企業和群眾必須向后續審批部門均提交材料，導致資源耗費和人力浪費；建立并聯審批機制還有賴于開發并聯審批功能完善的信息系統，通過在系統設置流程，一個環節結束后系統進入下一個環節，審批任務通過系統自動派發到相應審批人，每個環節設置期限提醒功能，如采用“紅黃綠”燈顯示不同的審批狀態以達提醒效果，審批人員可以快速了解自己的任務及審批期限，管理人員能方便了解全體審批情況，不及時完成的審批也能一目了然，對提高審批效率、促進業務管理具有實踐意義；建立并聯審批機制還需以行政服務標準化建設為基礎，針對審批邊界模糊，如一個市內不同區的審批標準不相同的問題，針對性地梳理并明確標準化的流程和要件要求。管理學之父泰勒認為科學管理的根本目的是謀求最高勞動生產率，要達到最高的工作效率的重要手段是用科學化的、標準化的管理方法代替經驗管理。政府應加強行政服務標準化建設，依法依規明確申請條件、流程、要件和周期等要素，對模糊的邊界界定清晰。標準化的建設應該是自上而下的，若因各地條件差異無法形成全國統一的標準化，則省級層面也有必要開展。

（四）理順人事關系，建立人員管理長效機制

“一窗通辦”的雙重人事關系，在管理策略上應區分對待。針對人事管理權在職能部門的審批人員，應建立行政服務中心與職能部門對人員聯合管理的機制，培養雙方協同管理的氛圍，杜絕因人員管理造成行政服務中心和職能部門的矛盾；增加績效考核的力度和績效獎金的比例，以及業績考核對晉升、評優、調崗等的應用力度，確保行政中心對審批人員有管理抓手。針對窗口人員的雇員身份，應明確窗口人員的職業發展路徑，給予他們職業信心，并爭取窗口人員在收入和職業身份方面與其他人員齊平。

同時，應加強行政服務中心文化建設，通過加強對人員的溝通和關心形成團結友愛的氛圍，加強職業素養和思想道德教育增強堅守紀律的意識，加強激勵和肯定樹立愛崗敬業的精神，加強公共服務和行政管理理論學習培育為公眾服務的意識。此外，尤為重要的是，各地政府還應不斷收集企業和群眾意見。行政服務中心作為改變政府職能、便利企業和群眾的重要部門和場所，服務對象的體驗感尤為重要。地方政府應以企業和群眾的需求為導向，踐行以效率、服務和責任為主要特征的新公共管理理念。

綜上所述，行政服務中心的“一窗通辦”模式，極大地提高了政府部門的行政效率，簡化了辦事程序。當然，行政服務中心的“一窗通辦”模式在運行中仍有可能遇到其它問題，而隨著探索的深入、管理水平的提高和信息化手段的豐富，這些問題也必將迎刃而解。