政府購買公共服務需求表達機制的問題
——以F 社區為例

李雨洋

（華東政法大學政治學與公共管理學院,上海201620）

一、文獻綜述

既往對國內公共服務購買問題的研究從不同視角出發，對公共服務購買行為進行多方位分析，如謝啟秦從公共經濟角度出發，認為政府在購買公共服務的過程中存在公共財政資金被濫用、被尋租、被合謀等情況，產生了政府購買公共服務中的“公地悲劇”現象，需要實施公開與標準化的治理體系[1]。在立法問題上，白志遠等提出政府購買服務立法應當著力于新公共管理范疇，在現有政府采購法律框架下，對購買服務予以細化規制，以實現整個采購法律體系的協調一致[2]。楊永偉等從“三軌分析”的治理新視角出發，提出政府、市場、公益三種邏輯分別從傳統社會中分化出來，其力量格局決定了服務購買中政府與社會組織的關系性質與狀態[3]。葉托則超越了民營化這一單一視角，根據價值追求、關注領域、核心問題、解決方案和服務對象定位等五個維度進行區分，并提出從經濟、管理、政治和法律四個視角對政府購買公共服務進行探討[4]。

以上研究多從具體視角出發，對公共服務購買行為進行分析，但目前國內專門關注和重視公共服務需求表達的文獻并不多。汪錦軍從公共服務的決策和公共服務的提供兩條路徑出發，提出了決策階段的決策型參與、有限吸納型參與和告知型參與，以及提供階段的校正型參與、改善型參與和合作型參與六種模式類型。現實生活中應根據不同的公共服務問題，選擇公民參與的有效模式和策略[5]。付建軍等認為政府購買公共服務所存在的弱競爭性和不透明等風險會危及公共服務的供給質量，因此需要公眾參與，并提出關鍵在于做好參與機制與購買過程和服務屬性的精確匹配[6]。蔡禮強構建了一個基于政府、公民、社會組織三方參與主體的分析框架。三方主體發揮自身作用，既有助于政府購買公共服務需求導向的有效實現，還能在購買服務中實現三方共同參與、良性互動的參與式治理[7]。本文在上述研究的基礎上，堅持“以人民為中心”的發展思想，以F 社區為例，通過購買方、承接方和受益方三個主體，對政府購買公共服務過程中需求表達機制的機制弊端及其存在的問題進行研究。

二、需求表達機制：需求偏好

新公共管理和新公共服務都強調“需求導向”的觀念，以公眾需求為導向有助于落實“以人民為中心”的價值觀念。公共服務根據過程分為決策環節、提供環節和評估環節三個部分，目前國內的公共服務購買主要采用以政府為中心的購買方式，公眾的參與主要體現在公共服務的提供環節，公眾參與的力度、發揮的作用仍然有限，遠未達到預期效果。因此，需要有一定的機制來保障公眾的利益，表達其偏好，需求表達機制作為公眾意愿的表達方式應運而生。

（一）需求表達：服務購買的邏輯起點

公共服務的購買過程既需要政府自上而下的調查，也需要公眾自下而上的主動參與，在這之中，公眾的意愿表達于成效的發揮起到了關鍵性的作用。惠特克指出，許多公共服務需要一般公眾的積極參與，尤其是那些將成為服務的直接受益者的人們的參與[8]。公眾只有將自己的意愿表達出來，并得到相關政府部門的重視，進而影響政府部門的購買決策，政府購買的公共服務才能滿足公眾需求，進而達到預期成效。因此，需要培養公眾的權利意識、參與意識和合作精神，提升公眾的參與能力，實現有序參與公共事務，為政府部門提供可取的建設性意見。需求表達作為政府購買公共服務的邏輯起點，可以有效地實現政府與公眾的雙向互動，及時了解公眾需求，把握公眾的需求導向，進而對實現有效的政府購買發揮關鍵作用。只有購買公眾需求最迫切、最能惠及廣大公眾的公共服務，才能取得最大的成效。

（二）需求滿足：服務承接的落腳之處

公眾參與被認為是政府應對自身面臨越來越嚴峻的合法性問題、推動公共政策的有效執行、培育不斷萎縮的社會資本等方面的重要出路[9]。政府購買公共服務的最終目的是滿足公眾的需求，真正實現以“人民為中心”的行政，進而增強政府的公信力，切實提升公眾的獲得感。當前我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，面對既存的異質性的多元公眾需求，需求表達機制的存在可以將公眾的真實想法表達出來，使相關政府部門真正了解公眾所需，從公眾需求出發做出購買決定，將公眾需求作為購買政策的出發點和落腳點，在取得政策成效的同時，提升公眾的滿意度。自下而上的參與在滿足公眾自身需求的同時也可以增強公眾對政府政策的理解力和認同感，提高政策執行的效率，化解潛在的危機和矛盾，進而提升政府的合法性。

（三）需求機制：服務受益的獲益基礎

公眾需求偏好的表達使得政府的購買在節約行政成本的同時滿足了公眾的異質性服務需求。但在實際的偏好表達過程中，既存在政府部門表面化、形式化的信息征集方式，如汪錦軍提到的：“在我國，多數情況下當政府組織聽證會時，往往表示政府將要施行的法律、法規、辦法等已經基本定稿，并且馬上就要執行。”[10]也存在公眾的消極參與現象，對于急需的公共服務不爭取、不表達；對于不需要的公共服務默認接受；對于潛在的威脅自己切身利益的公共服務忍耐置之。政府的主動強勢與公眾的被動消極參與形成鮮明的對比。因此，公眾可借助微博、微信等新興渠道，實現“互聯網+公共服務”的有效結合。在需求的表達過程中，有理有力地表達自己的訴求，捍衛自己的合法權益。

三、需求表達機制：有效性低

（一）案例：F 社區概況

F 社區地處J 市中心地帶，周圍景區、商場林立，交通便利，空掛人口較多。但F 社區屬于J 市老城區，住房多為平房，基礎設施落后，且居民以老年人居多，生活多有不便。F 社區所在的區政府依據F社區的特色，以政府購買公共服務的方式購買了J市基愛社會組織提供的公共服務，但社工在開展活動的同時，也要積極與F 社區居委會合作，輔助社區完成上級的任務，而較少考慮公眾的直接需求。

（二）需求表達機制：機制弊端

購買方、承接方和受益方作為政府購買公共服務的主體，其關系并不是割裂的，而是互有監督與合作（見下圖1）。政府作為公共服務的購買方，既要為受益方提供公共服務，又要監督、評估承接方的工作；社會組織作為政府購買公共服務的承接方，在與政府部門平等合作的基礎上，為公眾提供直接的公共服務；公眾作為最終的受益方，既要監督政府部門和社會組織的工作，也要積極參與到政府購買過程中去，表達自己的意愿、需求，但這樣的需求表達機制也有其弊端存在。

圖1：需求表達機制三主體關系及其機制弊端

1.購買方：效率較低。

需求表達機制的存在也會存在以下弊端：首先，居民偏好收集會耗費政府部門大量的人力、物力和財力，影響其決策效率，甚至錯過最佳的決策時機。其次，由于居民需求的多樣性與公共資源的有限性之間存在沖突，導致政府部門難以滿足所有居民的需求，使得需求表達機制的有效性降低，存在的必要性面臨質疑。最后，居民在積極表達自己需求的同時，也會存在過度參與政府活動的問題，影響了政府決策的自主性，降低了決策的專業性和可操作性。F社區居民以老年人居多，社區外來的“空掛戶”以青壯年為主，兩者所需公共服務種類不同，若皆從自身利益出發，會因意見相左而難以達成一致，在耗費政府人員精力的同時，影響了政府決策的有效性。

2.承接方：發展不利。

社會組織作為政府購買公共服務的承接者，若在其工作過程中一味遵循公眾需求，極易陷入以下困境：一是因資本有限而難以滿足居民異質性的需求。二是降低核心競爭力。社會組織因僅追求滿足公眾需求而失去自身組織特色，難以實現個性化、可持續發展。三是市場現狀。若在以政府為主導的市場中忽視政府部門需求，會難以在公共服務競標中脫穎而出，不利于社會組織的后續發展。

3.受益者：決策失誤。

公眾是公共服務的受益者，但自身能力所限，也會存在以下一些問題：第一，由于雙方信息不對稱，片面性的意見表達會影響政府部門的購買決策。第二，公眾受自身知識限制，難以對項目過程及其結果進行專業化、客觀化的評價，影響了對項目有效性的認識。第三，公眾民主意識薄弱，缺乏參與的積極性，理所當然的認為政府無所不能，無所不包，較少表達自己的需求偏好，且存在從眾心理，影響政府的決策方向。F 社區居民以老年人居多，受年齡和所學知識限制，其需求表達的有效性較低，且難以對項目實施效果進行客觀、有效的評價。流動人口雖居住在F 社區，但由于戶籍不在本地，并不能同等享受社區提供的公共服務，民主意識薄弱，很少表達自己的需求偏好，在需求偏好的表達方面發揮的作用有限。

四、需求表達機制：供需錯位

（一）購買方：主觀臆斷

1.事前：缺乏民意表達機制，難以進行有效購買。

公民需求表達不足，公民需求沒有在政府供給中有效體現，成為當前政府向社會組織購買服務中存在的普遍現象[11]。當前的公共服務購買主要從政府自身角度出發，在對購買項目進行利弊權衡的基礎上做出購買決定，但在購買意向方面較少征集公眾意見，使得諸如基礎設施等短、平、快且易出政績的“民生項目”更容易受到青睞，而基本公共服務雖然公眾需求度高但因其在短期內難出政績而不能得到充分供給[12]。之所以存在這種情況一是因為在公共服務購買過程中缺少民意表達機制，可供公眾意愿表達的渠道有限，公眾參與的有效性不高，難以發揮實質性的作用；二是政府部門對公眾參與的必要性持懷疑態度，對公眾的主體性定位缺乏明確的認識和定位。公共服務供需錯位的存在使“政府花了錢，公眾不買賬”的現象時有發生。

2.事中：存在選擇性公示現象，雙方信息不對稱。

目前，在公共服務購買過程中，政府部門因占據主導性地位，信息掌握更為全面，而公眾由于缺乏事前的民意表達機制，僅在公共服務提供階段有參與的機會，在決策階段和評估階段發揮的作用甚微。公眾對購買項目的決定權有限，對購買的具體細節知之甚少，且政府部門在信息公示的過程中，由于對購買公共服務的品質缺乏信心而不愿意在大范圍層面讓公眾參與[13]，存在選擇性公示現象，只公示部分信息或只公示對政府部門有利的信息，相關信息無法真正做到公開與透明，混淆了公眾對購買公共服務項目的認知，政府部門與公眾雙方的信息不對稱導致服務購買難以取得滿足公眾需求的預期成效，使供需雙方產生錯位。

3.事后：反饋機制有待完善，難以參與評估過程。

在公共服務的購買過程中，在項目決策、評估階段，公眾發揮作用仍然有限。在項目決策階段，基層的意見易被忽略，很少進入決策過程，公眾民意很難納入政府的決策議程，并以政策的形式輸出。在公共服務的購買過程中，行政機關更關心的是節約成本與轉移詰責，而非服務的質量，或者更感興趣的是與其契約伙伴在長時期內維持良好的關系，而非短期性的個案公正和回應消費者[14]。公眾是公共服務購買項目的直接受益者，作為受益一方，公眾本來最有資格對公共服務的購買成效表達自己的意見，但現有的評估體系中，主要是依靠第三方審計及專家評估，缺乏公眾參與。反饋機制的不完善使得政府部門難以及時根據公眾需求對購買方向及購買政策做出針對性、適配性的調整。

（二）承接方：盲目跟進

1.事前：事前調研不充分，盲目跟進項目。

我國社會組織特殊的發展路徑決定了其相對弱勢的地位。社會組織為了迎合政府偏好而主動向政府靠攏，行為方式與組織結構也與政府日益趨同，犧牲組織獨立性而換取短期發展所需資源[15]。提供的服務不能滿足公眾的需要，為“中標”而“投標”，為獲得政府部門的資源支持，使組織獲得進一步發展的資源與資金而承接項目，失去了社會組織服務公眾的意義。這是因為許多服務的承接者原本就是政府部門的附屬機構，即使是在公開招標中，最終能獲得項目的也大多為非獨立的社會組織，購買行為的“內部化”特征明顯[16]，承接方為獲得政府項目盲目跟進政府部門預設的進度，不考慮實際情況，倉促應付政府部門的檢查，使得項目的承接質量難以保障。

2.事中：與公眾缺乏溝通，難以適時調整。

在公共服務購買過程中，由于政府部門的主動強勢，使得公眾的地位弱化。社會組織在提供服務過程中不但要接受政府的各項考核，還要考慮以后從政府手中繼續承接服務項目，提供服務過程中社會組織會天然地傾向于迎合政府，而不是接受服務的公民[17]。承接方提供公共服務的目的不是為了滿足公眾的需要，而是為了獲得政府的項目，導致社會組織與政府溝通多、與公眾溝通少的現象經常出現。社會組織與公眾溝通不足，難以根據居民需求提供有針對性、適配性的公共服務，且在提供的公共服務項目出現供需偏差后，因為缺乏有效的信息來源渠道，難以獲得及時、有效的信息反饋，難以進行及時性、有效性的服務項目調整，最終出現供需錯位，既影響了公眾的服務體驗，也影響了社會組織的進一步發展，最終影響了政府的形象。

3.事后：評估結果不重視，存在合謀現象。

我國購買公共服務的項目評估目前主要通過審計及專家的評估完成，服務對象評估由機構自行組織、缺少公示制度、缺乏第三方評估、缺少公眾評估等。在整個項目的評估過程中，公眾發揮的作用有限。在絕大多數項目的評估環節中，并沒有適時引入公眾參與機制，使得作為與政府購買服務最具切身利益者在評估環節喪失了話語權，難以對服務的體驗表達自己的看法，難以對進一步的改進提出自己的意見反饋，使得評估脫離實際，難以達到預期成效，不利于社會組織的進一步發展，也不利于服務購買項目的及時調整和適時改進。

（三）受益方：參與不足

1.事前：民主意識淡薄，對服務的購買不關心。

與政府的強勢主動形成鮮明對照的是公眾的消極被動，公眾民主意識淡薄，參與觀念不足，公眾對于政府購買何種公共服務并不關心。一是因為當前公眾參與表達的渠道單一，多停留在表面化、形式化的參與方式，缺乏有效的參與平臺，難以對政府的政策制定發揮有效性的影響，從而影響了公眾參與的積極性。二是政府對于公眾的參與范圍進行了嚴格的限定，部分環節并不對外公開，造成了公眾與政府部門的信息不對稱，使得政府牢牢掌握了公共服務購買的話語權和決定權，公眾發揮的作用極其有限。三是幾千年形成的“臣民”思想，理所當然地認為決策是政府的事，與自己無關，因而積極性不足，對公共服務的購買不關心。

2.事中：公眾積極性低，對組織的活動不熱心。

政府購買的公共服務項目需要公眾的積極參與，配合作為承接方的社會組織開展各項活動。但在實際生活中，由于公眾的積極性較低，對組織的活動并不熱心，很少參與活動或者活動互動有限，對活動的開展持觀望或懷疑的態度，態度冷漠，難以保障活動的開展取得預期的效果。在實際生活中，即使在居委會和社工的動員下參加活動，公眾參與也只是草草應付了事，并沒有樹立主人翁的意識，使得活動的開展難以取得預期的成效。公眾積極性較低，既不利于政府購買公共服務的改進，實現供需的有效結合，也不利于公眾民主意識的提升。

3.事后：公眾參與不足，對服務的評估不在意。

由于公眾的參與主要體現在項目執行階段，評估階段發揮的作用極其有限，使得公眾對評估的參與不熱心，對評估的結果不在意。這既是因為公眾參與評估的渠道有限，方式單一，所發揮的作用有限；也是因為公眾自身不積極主動地參與到公共服務項目的評估中去，為自身發揮更大的作用積極開拓新的渠道。公眾參與不足，對公共服務購買的成效不關心，對評估結果不在意，既不利于提高公共服務的質量，也會造成供需錯位的惡性循環。

六、結語

F 社區的實踐表明：一個以政府為主導，社會組織和公眾有限參與的購買模式仍是當前政府購買公共服務的主要模式。這既是因為購買方、承接方與受益方三方主體不平等的社會地位，也是因為當前公眾需求表達機制自身制度建設不完善，公眾參與度低，作用有限。因此，需求表達機制作用的發揮，需要自上而下的政府落實和自下而上的社會組織與公眾參與相結合，使之在具體的情境中不斷調整購買方、承接方與受益方三方之間的關系。但在此過程中也應注意，公眾參與可能會增加公共服務購買的時間成本和物質成本，要注意公共服務購買所適用的范圍和邊界，確認公眾參與公共服務購買過程的力度與方式，借助“互聯網+公共服務”的新興方式，在提升公眾民主意識的基礎上，實現開放、多元的有效參與，進而實現供需的有效結合。