基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案體系優(yōu)化策略及方法*

王永明

(中共中央黨校(國家行政學院),北京 100089)

0 引言

應(yīng)急預(yù)案是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，為保證依法、有序地開展應(yīng)對和準備而事先制定的有關(guān)計劃和方案。應(yīng)急預(yù)案是法律法規(guī)的必要補充，是應(yīng)急體制機制的重要載體[1-3]。

20世紀80年代末至90年代初，我國一些部門和企業(yè)開始編制應(yīng)急預(yù)案來指導(dǎo)應(yīng)急準備和應(yīng)急響應(yīng)。21世紀初，我國政府層面開始編制應(yīng)急預(yù)案[4]。2003年，我國抗擊“非典”取得了勝利，但也暴露了我國突發(fā)事件應(yīng)對工作存在明顯的差距和不足，建立一套適合我國國情的應(yīng)急管理體系成為一項十分迫切的任務(wù)，于是預(yù)案體系建設(shè)就成為了建立應(yīng)急管理體系的起點性和引領(lǐng)性工作。2005年，在各地區(qū)、各部門的共同努力下，應(yīng)急預(yù)案編制工作基本完成，形成了包括1件總體應(yīng)急預(yù)案、25件專項預(yù)案、80件部門預(yù)案等106件國家層面應(yīng)急預(yù)案，及各省(區(qū)、市)總體應(yīng)急預(yù)案共同組成的國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系框架。目前，我國“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系已經(jīng)形成，各級各類應(yīng)急預(yù)案在近年來發(fā)生的重大突發(fā)事件的有效處置和恢復(fù)重建中發(fā)揮了重要作用。通過應(yīng)急預(yù)案的編制、演練和修訂來提升應(yīng)急能力，已經(jīng)成為各級政府部門、基層組織和企事業(yè)單位的重要抓手。

目前，應(yīng)急管理體制改革已經(jīng)基本完成，各級應(yīng)急管理機構(gòu)的三定方案已經(jīng)正式出臺，絕大多數(shù)應(yīng)急管理部門均設(shè)置了救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理部門，從體制設(shè)計上保障了預(yù)案體系建設(shè)的重要地位。此外，各級應(yīng)急管理機構(gòu)目前也正在積極策劃修訂和調(diào)整原有的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案體系，基于預(yù)案修編和預(yù)案體系優(yōu)化來引領(lǐng)應(yīng)急管理體制改革后的機制磨合。因此，當前有必要厘清我國應(yīng)急預(yù)案體系架構(gòu)和運行中存在的問題，并提出優(yōu)化路徑和策略。

1 我國應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)存的問題

我國應(yīng)急預(yù)案在歷次重大突發(fā)事件的響應(yīng)中均發(fā)揮了重要的作用，但是實踐中也暴露出我國應(yīng)急預(yù)案體系依然存在若干問題，具體表現(xiàn)在指導(dǎo)理念、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和運行4個方面。

1.1 理念：應(yīng)急預(yù)案未充分體現(xiàn)應(yīng)急準備

關(guān)于應(yīng)急預(yù)案的傳統(tǒng)認知是在突發(fā)事件發(fā)生后如何開展響應(yīng)的方案，現(xiàn)代應(yīng)急預(yù)案則是強調(diào)應(yīng)急準備和應(yīng)急響應(yīng)同等重要，而應(yīng)急準備是相對可控的過程，應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)急準備的發(fā)展與延續(xù)，應(yīng)急響應(yīng)水平取決于應(yīng)急準備的充分與否。因此，應(yīng)急預(yù)案被認為是應(yīng)急準備系統(tǒng)運行的載體，應(yīng)急準備的各項具體工作都可以通過應(yīng)急預(yù)案來組織、推進和實施。但是，目前很多人對“應(yīng)急預(yù)案”的認知還處于傳統(tǒng)的“處置方案”階段，預(yù)案中對應(yīng)急準備理念的強調(diào)不夠，沒有充分運用“應(yīng)急預(yù)案”這個載體推進應(yīng)急準備體系運轉(zhuǎn)[5]。此外，還有學者指出，應(yīng)急預(yù)案(emergency plan)應(yīng)該是應(yīng)急規(guī)劃(emergency planning)的產(chǎn)出，我國應(yīng)急管理實踐者“重預(yù)案、輕規(guī)劃”“重文本、輕過程”，常常用“預(yù)案編寫”替代“應(yīng)急規(guī)劃”，這無助于應(yīng)急準備活動的開展，有本末倒置之嫌[5]。應(yīng)急準備強調(diào)的是基于底線思維的系統(tǒng)性規(guī)劃過程，具有過程性、動態(tài)性和持續(xù)性。

1.2 結(jié)構(gòu)：應(yīng)急預(yù)案體系存在結(jié)構(gòu)性缺失

我國應(yīng)急預(yù)案體系結(jié)構(gòu)存在微觀、中觀和宏觀共3個層面的問題：微觀層面的預(yù)案銜接、中觀層面的支撐性預(yù)案缺失和宏觀層面體系架構(gòu)有待完善。

1)微觀層面的預(yù)案銜接

我國應(yīng)急管理體系中深刻地貫徹了“歸口、分級、屬地”的管理理念，這是我國“一案三制”應(yīng)急管理體系的重要結(jié)構(gòu)性規(guī)范[6]，其正面作用是推進了預(yù)案體系的快速發(fā)展，但從辯證的角度分析，對我國應(yīng)急預(yù)案體系的系統(tǒng)性起到了一定阻礙,現(xiàn)有的預(yù)案分類多以事件類別和政府歸口部門的職能為基礎(chǔ)，容易忽略突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性。此外，由于現(xiàn)有行政管理部門常態(tài)條件下“不越界、不越權(quán)”和“法無授權(quán)不可為”的運行規(guī)則，與非常態(tài)突發(fā)事件背景下的“應(yīng)急任務(wù)不缺位、無空擋”的要求存在矛盾，這種矛盾體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案中的表現(xiàn)就是“應(yīng)急預(yù)案邊界切割清晰”“預(yù)案個體之間的銜接與溝通不暢”。

2)中觀層面缺少重要的支撐性預(yù)案

我國應(yīng)急預(yù)案可以概況為以災(zāi)種為導(dǎo)向的應(yīng)急預(yù)案和以功能為導(dǎo)向的應(yīng)急預(yù)案。現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系中缺少2類重要應(yīng)急預(yù)案：重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源保護計劃、重要部門(業(yè)務(wù))連續(xù)性計劃。重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源保護計劃，是為了保障可能影響國家安全的重要工程設(shè)施、要害部門、以及關(guān)鍵戰(zhàn)略資源有效運行而準備的應(yīng)急計劃；重要部門(業(yè)務(wù))連續(xù)性計劃，是指為避免政府或企業(yè)在突發(fā)事件遭受難以恢復(fù)的破壞而制定的業(yè)務(wù)連續(xù)性運行方案。上述2項重要預(yù)案的內(nèi)容，往往被碎片化、概念化地穿插于若干專項預(yù)案和部門預(yù)案之中，并沒有系統(tǒng)性和連貫性地予以規(guī)劃、設(shè)計和展現(xiàn)。

3)宏觀層面缺少功能與技術(shù)支撐模塊

我國現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系在頂層設(shè)計上存在功能模塊缺失，在運行過程中存在缺少技術(shù)支撐模塊的問題。功能模塊是指類似美國NIMS(National Incident Management System，國家突發(fā)事件管理系統(tǒng))的全國通用標準化運行模板和類似NPG(National Preparedness Guidelines，國家應(yīng)急準備導(dǎo)則)的國家應(yīng)急準備指導(dǎo)性文件[7-8]，這是我國現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案體系架構(gòu)中的基礎(chǔ)性薄弱環(huán)節(jié)。此外，應(yīng)急預(yù)案有效運行還必須得到相關(guān)技術(shù)模塊的支撐，例如：標準化的應(yīng)急指揮模式(美國采用ICS系統(tǒng)、德國采用6S系統(tǒng)、英國采用“金銀銅”模式)；統(tǒng)一化的信息溝通和共享機制、區(qū)域資源調(diào)配和征用協(xié)議；規(guī)范化的應(yīng)急演練規(guī)劃與評估方法等。

1.3 內(nèi)容：應(yīng)急預(yù)案的針對性、適用性、科學性、可操作性和標準化亟待提高

我國應(yīng)急預(yù)案體系是在國家總體預(yù)案的引領(lǐng)下，按照自上而下、要素一致的要求發(fā)展建立起來的。由于前面所述的原因，各類預(yù)案的編制格式大同小異(被應(yīng)急管理實踐者形象地稱之為“上下一般粗、左右一般齊”)，下級預(yù)案過多地繼承了上級預(yù)案的“概念性”要求，而忽略了本應(yīng)該基于自身特點開展的風險分析和能力評估，最終導(dǎo)致預(yù)案缺乏可操作性和執(zhí)行性。此外，現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案(尤其是大量基層預(yù)案)中存在核心要素不齊全的問題，偏重于事件分級和責任分工，而忽視了現(xiàn)場處置的措施安排和優(yōu)先級事項。存在上述問題的原因是，預(yù)案編制前期沒有開展扎實的風險分析、脆弱性分析、任務(wù)梳理和應(yīng)急能力評估，導(dǎo)致“假想敵”不清晰、“家底”不明白，因而無法實現(xiàn)操作性和針對性，只能繼承一些“正確”但“空洞”的內(nèi)容。

1.4 運行：應(yīng)急預(yù)案動態(tài)管理滯后，持續(xù)改進機制尚未形成

應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案體系的有效運行離不開科學管理，應(yīng)急預(yù)案管理涉及應(yīng)急預(yù)案編制、批準、備案、發(fā)布、修訂、培訓(xùn)和演練等諸多環(huán)節(jié)。

預(yù)案管理方面的問題具體表現(xiàn)在以下4個方面：1)預(yù)案修訂工作嚴重滯后，現(xiàn)有法律法規(guī)對預(yù)案修訂的時間、程序缺乏明確具體的要求，未能根據(jù)實際變化及時修訂，例如國家總體預(yù)案和部分專項預(yù)案自發(fā)布后從未進行修訂；2)預(yù)案編制規(guī)范和動態(tài)管理機制缺位，就全國層面而言，沒有通用的關(guān)于應(yīng)急預(yù)案編制的指導(dǎo)性文件(類似美國《國家應(yīng)急準備指南101文件》，即美國州以下應(yīng)急預(yù)案編制指南，以下簡稱CPG101)[9]，沒有建立完善的預(yù)案評估與更新機制；3)應(yīng)急預(yù)案公開程度不夠，國家層面大多數(shù)預(yù)案并不對公眾開放(或者僅僅公布刪減版本)，這對引領(lǐng)公眾和社會組織共同開展應(yīng)急準備是一個重要的阻礙因素；4)許多預(yù)案缺少演練的檢驗，尤其是缺乏基于情景構(gòu)建引領(lǐng)的多主體桌面推演，無法在突發(fā)事件發(fā)生之前主動暴露現(xiàn)有預(yù)案和預(yù)案體系的缺陷(尤其是相關(guān)主體銜接方面的問題)。

2 基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案編制與預(yù)案體系優(yōu)化

2012年北京“7.21”水災(zāi)之后，北京市應(yīng)急委啟動了“北京市巨災(zāi)情景構(gòu)建”工作，這項工作是情景構(gòu)建在我國公共安全實踐層面的突破。此后，大量應(yīng)急管理專家和學者對情景構(gòu)建這種方法進行了完善和補充，提出了情景構(gòu)建的技術(shù)框架—“構(gòu)建情景-梳理任務(wù)-評估能力”[10-15]。該技術(shù)框架可以闡釋為：在基于風險評估確定情景主題的背景下，首先構(gòu)建情景(情景開發(fā))，用“實例化”與“故事化”的手法表現(xiàn)突發(fā)事件在當前能力條件下的“基本演化規(guī)律”與“可能最壞結(jié)局”；其次開展任務(wù)梳理，基于“情景”分析突發(fā)事件演化過程中，為避免、控制、降低災(zāi)害影響和快速恢復(fù)生活生產(chǎn)秩序，而需要開展的應(yīng)急任務(wù)；最后開展能力評估，分析完成上述應(yīng)急任務(wù)應(yīng)該具備的目標能力，同時評估體系的既有能力，研究能力差距背景下的(短期)應(yīng)對策略和(長期)發(fā)展規(guī)劃。情景構(gòu)建是應(yīng)急預(yù)案編制和預(yù)案體系優(yōu)化的重要支撐方法。

2.1 基于情景構(gòu)建支撐應(yīng)急預(yù)案編制

很多國家都將情景構(gòu)建作為支撐應(yīng)急預(yù)案編制的重要基礎(chǔ)工作，以美國為例，其在CPG101文件中為預(yù)案編制者提供了方法，規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案編制步驟和應(yīng)急預(yù)案標準化結(jié)構(gòu)。CPG101提供的預(yù)案編制步驟是：第1步：構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案編制團隊，尤其注意將利益相關(guān)方代表納入團隊；第2步：辨別風險和威脅，對風險進行評估；第3步：確定應(yīng)急響應(yīng)優(yōu)先事項，確定應(yīng)急響應(yīng)目標；第4步：確定應(yīng)急行動程序、評估可利用資源、分析應(yīng)急響應(yīng)中需要的信息；第5步：編寫預(yù)案、審查預(yù)案、發(fā)布預(yù)案、宣傳預(yù)案；第6步：演練、修訂，保持預(yù)案時效性。在上述預(yù)案編制過程中，第2步至第4步是重點工作，而情景構(gòu)建是貫穿其中的關(guān)鍵支撐方法，如圖1所示。情景構(gòu)建支撐應(yīng)急預(yù)案編制的3個核心環(huán)節(jié)：辨識風險和威脅、確定應(yīng)急響應(yīng)優(yōu)先事項和確定應(yīng)急行動程序。

圖1 情景構(gòu)建對預(yù)案編制的支撐Fig.1 Support of scenario construction to emergency plan preparation

1)基于情景構(gòu)建明確應(yīng)急需求和評估能力

在組建預(yù)案編制團隊的基礎(chǔ)上，需要準備2類基礎(chǔ)資料：客觀信息與假設(shè)條件。客觀信息包括：法律、法規(guī)、城市生命線布局、人口分布、敏感目標、資源清單等；此外，災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展具有很多不確定性因素，在預(yù)案編制過程中，可以對這些因素進行假設(shè)處理(假設(shè)的基礎(chǔ)可以是歷史案例，假設(shè)的原則可以是“底線思維”)。在上述2類基礎(chǔ)資料支撐下，就可以勾勒應(yīng)急預(yù)案的假想敵——最壞可信情景，并分析災(zāi)害發(fā)生發(fā)展過程中的各類需求。“情景”具有真實背景和科學規(guī)律，可以據(jù)此分析2個層面的應(yīng)急需求—災(zāi)害需求(例如：公眾疏散、搜救與救援、火災(zāi)撲救等)和應(yīng)急反應(yīng)需求(例如：公眾疏散需要募集車輛、控制交通、油料供應(yīng)等)，這2類需求對應(yīng)情景構(gòu)建中的2個關(guān)鍵要素“任務(wù)”和“能力”。

2)基于情景引導(dǎo)和部署應(yīng)急行動規(guī)劃

情景構(gòu)建為預(yù)案編制提供了“假想敵”目標和“運行環(huán)境”。圖2是CPG101介紹的一種基于情景引導(dǎo)的應(yīng)急行動規(guī)劃方法，預(yù)案編制團隊用時間軸的形式對情景進行分析，在情景中標注不同階段可能出現(xiàn)的“事件”(一般指負面的破壞性事件，例如地震情景中，不同階段出現(xiàn)的事件可能包括火災(zāi)、堰塞湖險情、疫情傳播等具體事件)，標注在不同階段可能出現(xiàn)的“決策點”，例如有害物質(zhì)泄漏以后，周邊公眾是應(yīng)該疏散還是避難？

圖2 基于情景引導(dǎo)的應(yīng)急行動程序分析(本圖譯自CPG101)Fig.2 Analysis on emergency action procedure based on scenario guidance (translated from CPG101)

在具體情景和具體事件引導(dǎo)下，預(yù)案編制者可以基于以下問題來明確應(yīng)急反應(yīng)行動：此時應(yīng)該采取哪些行動？由誰來執(zhí)行？采取該項行動需要多少時間？實際還有多少時間？之前發(fā)生了哪些情況？之后會發(fā)生什么情況？需要哪些資源？實際具備多少資源，如何彌補資源的差距？

如上所述，在情景構(gòu)建方法的支撐下，編制者可以“知己”(能力)“知彼”(風險)，可以將應(yīng)急響應(yīng)的“道”(應(yīng)急響應(yīng)目標和優(yōu)先級)與“術(shù)”(應(yīng)急行動程序)有序銜接，最終編制出高質(zhì)量的應(yīng)急預(yù)案。

2.2 基于情景構(gòu)建銜接應(yīng)急預(yù)案體系

我國應(yīng)急預(yù)案體系的問題主要表現(xiàn)在預(yù)案銜接質(zhì)量不高，這在歷次重特大突發(fā)事件中均有所表現(xiàn)，例如2013年發(fā)生在青島的“11·22”輸油管道泄漏爆炸事故暴露出中央企業(yè)與屬地政府在相關(guān)應(yīng)急預(yù)案銜接方面存在問題；2005年吉林石化“11·13”爆炸事故導(dǎo)致松花江水污染事件則揭示了危化事故預(yù)案與突發(fā)環(huán)境事件預(yù)案之間的銜接問題。應(yīng)急預(yù)案體系的優(yōu)化主要體現(xiàn)在相關(guān)預(yù)案的銜接、相關(guān)預(yù)案的目標和優(yōu)先級統(tǒng)一等具體工作上。情景構(gòu)建是完成上述工作的重要載體，具體可以通過以下3種策略完成預(yù)案體系的銜接：基于情景(BCM)的預(yù)案銜接、基于任務(wù)協(xié)同的預(yù)案銜接、基于資源約束的預(yù)案銜接。

1)基于情景(BCM)的預(yù)案銜接策略

在災(zāi)害情景演化的鏈條中，不同階段有不同的應(yīng)急側(cè)重點，例如在事發(fā)之前的防范、事件發(fā)生階段的預(yù)警、事件響應(yīng)過程中的處置和事件處置完畢后的恢復(fù)。伴隨事件的推進，上述應(yīng)急任務(wù)的主導(dǎo)部門可能不斷變換，例如目前我國森林火災(zāi)的防范職責在森林草原局，應(yīng)急處置職責在應(yīng)急管理部門；防汛抗旱的防范職責在水利部門，應(yīng)急處置職責在應(yīng)急管理部門；地質(zhì)災(zāi)害的防范職責在自然資源部門，應(yīng)急處置職責在應(yīng)急管理部門。

完整連貫的災(zāi)害情景鏈條，可以作為不同部門應(yīng)急預(yù)案銜接的重要參照，尤其是基于轉(zhuǎn)段情景(轉(zhuǎn)段情景：即突發(fā)事件不同階段的結(jié)合部，例如從響應(yīng)階段過渡到恢復(fù)階段的情景)的特點分析，研究該情景片段下的BCM機制(即業(yè)務(wù)連續(xù)性機制，具體包括指揮權(quán)轉(zhuǎn)移、信息傳遞、資源共享、隊伍協(xié)同等具體內(nèi)容)，將最終達成一致的BCM機制反映至各相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案個體中，最終實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的銜接。

2)基于任務(wù)協(xié)同的預(yù)案銜接策略

情景構(gòu)建中的一項核心工作就是應(yīng)急任務(wù)梳理，即梳理情景背景下的應(yīng)急任務(wù)清單，這項工作獨立于相關(guān)部門的職責分工(例如相關(guān)部門的“三定職責”)，保障了任務(wù)清單的客觀性、系統(tǒng)性和全局性。在梳理應(yīng)急任務(wù)清單完畢后，圍繞每項“任務(wù)”開展分析，研究該任務(wù)的牽頭部門、配合部門，以及部門間的協(xié)作機制。這樣一個分析過程，實際是對各部門預(yù)案的銜接和整合，即各部門預(yù)案中是否清晰地介紹了本部門在相關(guān)應(yīng)急任務(wù)中的定位？是否清晰地介紹了針對某項任務(wù)的部門間協(xié)作機制和協(xié)作程序？解決上述問題的過程，就是對相關(guān)預(yù)案的一次審視和整合。在情景構(gòu)建工作的支撐下，每項應(yīng)急任務(wù)都是銜接相關(guān)部門預(yù)案的一個鏈條，可以高效地推進預(yù)案的銜接和整合。

3)基于資源約束的預(yù)案銜接策略

在重大突發(fā)事件響應(yīng)中，有限的應(yīng)急資源在不同地點和不同階段的分配部署往往存在沖突。例如有限的通信保障車要保障衛(wèi)生救援、現(xiàn)場救助、民眾安置等諸多不同任務(wù)，但是資源總量是有限的，這時如何將有限的資源在時間和空間上進行分配和布局，就顯的非常重要。

為解決上述問題，就需要資源提供方和資源受用方共同開展情景構(gòu)建，如圖3所示，基于情景構(gòu)建研究不同“需求點”(衛(wèi)生救援中的通信保障、現(xiàn)場救助中的通信保障、民眾安置中的通信保障)的時空位置和優(yōu)先級別，在相關(guān)方達成共識的情況下形成資源保障機制、調(diào)度機制和補充機制。最終將上述優(yōu)先級別和資源管理機制整合進入資源提供方和資源受用方的部門預(yù)案中，整合進入相關(guān)保障性預(yù)案之中，發(fā)揮有限資源的最大效用。上述過程基于資源管理實現(xiàn)了相關(guān)預(yù)案個體的銜接。

圖3 基于資源約束的應(yīng)急預(yù)案銜接Fig.3 Emergency plans cohesion based on resources constraint

3 結(jié)論

1)我國應(yīng)急預(yù)案體系在指導(dǎo)理念、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和運行等方面存在未充分體現(xiàn)應(yīng)急準備、體系結(jié)構(gòu)在宏觀、中觀和微觀層面存在缺失(宏觀：缺少功能和技術(shù)支撐模塊；中觀：缺少重要類型預(yù)案；微觀：預(yù)案之間銜接和溝通不暢)、預(yù)案概念性內(nèi)容較多、預(yù)案動態(tài)管理滯后等相關(guān)問題。

2)情景構(gòu)建是支撐應(yīng)急預(yù)案編制的重要策略，可以有效辨識風險和威脅、確定應(yīng)急響應(yīng)優(yōu)先事項、確定應(yīng)急行動程序。情景構(gòu)建的過程是風險分析的過程，可以深入地剖析風險，為實現(xiàn)阻斷災(zāi)害鏈、緩解和降低災(zāi)害后果提供機理支撐；“情景”可以從底線思維的角度展現(xiàn)應(yīng)急需求，并且為行動程序的規(guī)劃提供形象的“假想敵”和客觀的運行環(huán)境。

3)情景構(gòu)建為微觀層面應(yīng)急預(yù)案的銜接提供了策略，例如基于情景(BCM)的預(yù)案銜接、基于應(yīng)急任務(wù)協(xié)同的預(yù)案銜接、基于資源約束的預(yù)案銜接。“情景-任務(wù)-能力(資源)”可以打破常態(tài)下部門之間的職責“藩籬”，推進預(yù)案的系統(tǒng)化整合和應(yīng)急能力的有效提升。