集體建設用地與國有建設用地價值差異修正體系研究
——以集體建設用地建設租賃住房為例

文/李瑩 南京農(nóng)業(yè)大學 江蘇南京 210095

1、研究背景

隨著城市化的進程的加快，對建設用地的需求不斷增加，農(nóng)村集體土地的價值在不斷顯現(xiàn)出來。農(nóng)村集體土地入市可以保障農(nóng)民獲取更大的經(jīng)濟利益，提高農(nóng)民生存保障，同時實現(xiàn)土地資源的合理配置和有效利用，成為提高土地資產(chǎn)價值的新嘗試。因此，農(nóng)村集體土地入市有著強大的現(xiàn)實需求。基于此，國家正在打破集體土地流轉(zhuǎn)與使用限制，允許集體土地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，以出讓、租賃、入股等形式進入市場，且與國有土地同等入市、同權同價。2015年1月，國務院發(fā)布《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，意味著我國農(nóng)村土地制度改革進入試點階段，截止到目前，在全國33個縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點。南京市是首批集體建設用地建設租賃住房試點城市，南京市市政府頒布《南京市房屋租賃試點工作方案》，允許村集體以集體土地為資本，以入股聯(lián)營的方式來建設集體租賃住房,以期提高集體土地資源的利用效率，加快南京市住房租賃市場的發(fā)展，此方式是集體土地入市的新嘗試。

2、研究意義

目前，專家學者對實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同地、同權、同價均已基本達成共識，但很難就同權、同價的具體含義達成一致性，對于集體經(jīng)營性建設用地使用權權益估價、如何消除集體建設用地與國有建設用地的價值差異更是缺乏系統(tǒng)的研究，這些問題亟待實現(xiàn)理論上的突破。

農(nóng)村集體土地入市是增添市場經(jīng)濟活力的重要手段，也有助于形成合理的競爭機制。農(nóng)村土地資源作為重要的生產(chǎn)要素，只有基于自由流轉(zhuǎn)的前提，并通過市場機制的調(diào)節(jié)，才能對實現(xiàn)合理分配與有效利用，最大限度的發(fā)揮其利用效益。從目前來看，農(nóng)村集體土地入市具有較強的現(xiàn)實需求。但由于缺乏科學合理價值評估體系，其價值評估具有一定的隨機性，其價值內(nèi)涵與評估方法的選擇存在較大差異，加大了集體建設用地入市與管理的難度。因此，在此背景下，對建立完善的集體建設用地價值的評估體系提出了更為迫切的需求。

本研究基于國有建設用地與集體建設用地同地同權同價的原則下，以集體經(jīng)營性建設用地價格形成機制為出發(fā)點，從多個維度研究集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地的價值差異，并建立了集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地價值差異修正體系，為評估集體經(jīng)營性建設用地使用權價值提供了新思路。

3、集體建設用地使用權價值評估

3.1 估價方法與估價思路

3.2 集體建設用地與國有建設用地價值差異修正體系建立

在綜合考慮集體建設用地使用權作價入股建造集體租賃住房的價格形成機制基礎上，根據(jù)集體建設用地與國有建設用地政策配套度、權利對等度、入市規(guī)范度與市場接受度四個方面的實際差異，以專家打分法主觀確定集體建設用地與國有建設用地價值差異，同時為消除主觀打分帶來的誤差。結(jié)合全國試點案例，以比較法客觀確定兩者價值差異修正系數(shù)，最終采用兩者加權平均的方法確定最終差異修正系數(shù)。

3.2.1 專家打分法確定差異修正系數(shù)

土地價格包括土地資源價格和土地資本價格，由于國有/集體建設用地入市時未經(jīng)過開發(fā)利用，我們考慮更多的還是土地資源的價格。從資源綜合價值論的角度看，土地資源價值具有市場價值和非市場價值。在考慮農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地價值的差異時，我們認為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的非市場價值可以忽略不計，因為集體內(nèi)能夠入市的土地只占集體土地的很小一部分，選擇入市主要為了促進農(nóng)民增收，實現(xiàn)經(jīng)濟功能，而不是像耕地那樣更多體現(xiàn)的是社會保障功能，故農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地價值的差異主要體現(xiàn)在市場價值的差異，可以從政策配套度、權利對等度、入市規(guī)范度和市場接受度四個方面分析。

3.2.1.1 政策配套度

《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市國有土地使用權出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》等一系列法律法規(guī)的出臺標志著國有建設用地土地市場相關法律法規(guī)已經(jīng)相當完善，并且日漸平穩(wěn)健康發(fā)展。雖然十八屆三中全會明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地進行轉(zhuǎn)讓，但更多是的在宏觀層面，相關的法律中沒有明確規(guī)定，更沒有具體的集體建設用地流轉(zhuǎn)的細則和操作辦法。

現(xiàn)行法律法規(guī)對集體建設用地的各種流轉(zhuǎn)方式（如轉(zhuǎn)讓、出租等）實行嚴格的限制。《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅土地方可有償出讓。與國有土地相比，農(nóng)村集體建設用地使用權在法律、法規(guī)、制度等多種方面都存在著不平等的情況。無論是從法律、法規(guī)建設角度，還是制度銜接角度，集體建設用地與國有建設用地差異明顯，且弱于國有建設用地。

3.2.1.2 權利對等度

在我國，集體建設用地與國有建設用地在權利上的差異主要體現(xiàn)在所有權與使用權上。

大年初一也是人們成群結(jié)隊、走街串巷、相互拜年的開始，整個村屯熱鬧非凡，家家張燈結(jié)彩，戶戶喜氣洋洋，鞭炮聲聲此伏彼起，男女老幼穿著節(jié)日的盛裝走在大街小巷，笑容滿面相互拜年，互致新春祝福，好一派節(jié)日新景象。

集體建設用地與國有建設用地所有權主體存在明顯差異。在我國，以國務院和各級地方政府機關為代表的權力機關是國有建設用地唯一的所有者。但是由于法律沒有明確給出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關界定，集體土地的所有權主體具有模糊性，導致了集體建設用地的所有權主體虛位。因此導致農(nóng)村集體土地的所有權人不能自主行使權利，地方政府取代了農(nóng)村集體成為集體土地入市過程中的最大受益人，集體土地所有權的財產(chǎn)性無法體現(xiàn)。并且在集體土地入市的過程中，其所有權主體不清將會影響其入市過程中權益保障情況，進而進一步影響其收益預期，將加大集體建設用地入市的難度。集體建設用地與國有建設用地所有權的差異是造成其不能同價同權的重要原因。

在集體建設用地與國有建設用地使用權中差異中，農(nóng)村集體建設用地使用權人在出資入股、聯(lián)營等特定情況下可以對集體建設用地使用權進行權利轉(zhuǎn)讓，在原則上其他情況是不能轉(zhuǎn)讓、出讓、出租和抵押，不能享有用益物權的處分權能，如建設在集體經(jīng)營性建設用地上的房屋沒有房地產(chǎn)權證，導致其無法抵押融資及銷售，會直接影響集體土地的價值與價格，但國有建設用用地在法律規(guī)定的條件下可以進行轉(zhuǎn)讓、出租，甚至抵押，這種長期存在的不平等關系導致了目前市場上存在大量的變相的買賣、租賃，隱形交易的行為，最終形成了“兩種產(chǎn)權、兩個市場”的二元結(jié)構(gòu)，并且相比于國有建設用地，集體建設用地權益更難以得到法律保障，由此帶來的不穩(wěn)定感更容易影響集體建設用地的價值。綜上所述，與同一法律政策體制下的國有土地相比，農(nóng)村集體建設用地使用權在權利對等度方面較差，需進行相關修正。

3.2.1.3 入市規(guī)范度

國有建設用地流轉(zhuǎn)范圍較大、流轉(zhuǎn)形式多樣，入市的規(guī)范度較高，市場競爭能充分體現(xiàn)其土地使用權價值。但是目前集體經(jīng)營性建設用地建設租賃住房的市場尚未成熟，在短期內(nèi)不會形成統(tǒng)一的市場價格，同時，集體建設用地所有者素質(zhì)相對較低，對政策敏感度不高，交易主體不明確，引致項目建設的主導模式存在分歧，降低了交易時的可信賴度，因此在在交易平臺、交易主體等方面，集體與國有建設用地還存在著較大差異。

根據(jù)各地的《實施方案》，租賃住房項目建成后，主要可以采用以下四種運營方式：自行運營、委托專門的住房租賃公司運營、由當?shù)刈》孔赓U信息服務與監(jiān)管平臺運營、由當?shù)刈》勘Ｕ掀脚_運營，具體采取哪種方式比較適合，并沒有一個權威的說法，需要在實踐中不斷探索。收益分配機制方面，對于集體經(jīng)營性建設用地入股來說，目前主要有兩種收益分配方式，一種是按實際投資比例分配，如南京市與鄭州市，一種是按股權進行分配，如沈陽市。但一般都規(guī)定，集體經(jīng)濟組織以土地使用權入股、聯(lián)營的方式與國有企業(yè)共同開發(fā)建設，集體經(jīng)濟組織在新成立的企業(yè)持股比例不得低于51%，并且應該保證保底分紅。運營方式的不確定性與收益分配方式的差異性都將在一定程度上影響集體建設用地使用權價值評估。

3.2.1.4 市場接受度

對于國家而言，利用集體建設用地建設租賃住房，可以增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，有助于構(gòu)建購租并舉的住房體系，促進房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展，并有助于豐富農(nóng)村土地管理實踐，促進集體土地優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，加快城鎮(zhèn)化進程。對于房地產(chǎn)企業(yè)，參與集體建設用地建設租賃住房項目拿地成本較低，在租金與周圍城鎮(zhèn)市場保持一致的情況下利潤空間較大，空置率也較低，但鑒于目前市場機制不完善，財政補貼和稅費優(yōu)惠不明確，土地區(qū)位沒有優(yōu)勢等因素，許多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)仍持觀望態(tài)度。對于農(nóng)村常住人口，集體經(jīng)營性建設用地租賃住房建設能拓展集體土地用途，擴大集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民增收渠道，最大限度地提高集體建設用地的經(jīng)濟價值。

對于城鎮(zhèn)常住人口，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)常住人口對集體經(jīng)營性建設用地入市的態(tài)度呈現(xiàn)兩極分化，主要看其是否將房地產(chǎn)作為投資，主要目的是為了將來將房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或是出租收取租金的居民認為，集體經(jīng)營性建設用地入市建設租賃住房會導致置業(yè)者或承租者數(shù)量的減少，理由是農(nóng)村的集體租賃住房租金更低或?qū)砣绻軌蛟诩w土地上建造商品房將對城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生沖擊，但對那些對住房存在一定需求的人來說，集體經(jīng)營性建設用地入市建設租賃住房。對于城鄉(xiāng)流動人口，其租房的意愿比較強烈，在集體經(jīng)營性建設用地上建設租賃住房，由于沒有經(jīng)過土地征收環(huán)節(jié)，土地成本沒有“中間商賺差價”，再加上區(qū)位不如城鎮(zhèn)土地，租金必然低于一般的城鎮(zhèn)租賃住房，故它們的態(tài)度傾向于支持。

3.2.2 比較法確定差異修正系數(shù)

從全國33個農(nóng)村土地制度改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革）試點中選擇典型的案例，收集它們?nèi)胧械膬r格和與其具有可比性的國有建設用地的平均價格，進行對比，得出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地價值的差異系數(shù)。

3.2.3 確定差異修正系數(shù)

專家打分法確定的差異修正系數(shù)主觀性較大，而用比較法時住宅用地的交易案例較少，只能用商業(yè)、住宅、工業(yè)用地綜合差異水平加以代替，故將專家打分法與比較法確定的差異修正系數(shù)求取平均作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地價值的差異系數(shù)。

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總結(jié)：

當下國家正在開展利用集體建設用地入市，因此對于集體經(jīng)營性建設用地入市價值的評估是不動產(chǎn)估價一個新的領域，隨著國家集體經(jīng)營性建設用地入市等土地制度改革的推進，將會產(chǎn)生更多估價需求，本次論文通過分析農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地價值差異的內(nèi)涵，從政策配套度、權利對等度、入市規(guī)范度、市場接受度四個方面建立農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地的差異修正體系，用專家打分法得到差異系數(shù)，并與全國的典型案例用比較法測算的結(jié)果相互補充，得到最終的差異系數(shù)，能為集體經(jīng)營性建設用地入市價值評估提供了新思路。