推動陜西經濟高質最發展若干問題研究

黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。”如何立足省情實際實現高質量發展，是新時代陜西經濟發展的重大戰略問題。陜西省決策咨詢委員會組成課題組，從影響區域經濟高質量發展、導致近年區域發展分化的關鍵因素和領域中，選取工業投資、城市群建設、人才戰略、平臺經濟、化工產業布局進行深入調查研究，提出推動陜西經濟高質量發展若干政策建議。

一 推動工業投資增長重回上升通道，提升經濟核心競爭力

經過改革開放四十年來的快速發展，陜西省已步人工業化中后期，但工業化任務遠未完成。對陜西省來說，工業既是國民經濟的主體，宴體經濟的核心，也是創造高價值就業崗位的主要領域。在全球經濟和國內經濟大調整大變化的背景下，工業在整體經濟中的作用正由以往經濟增長的主導產業向承載經濟核心競爭能力轉變。從世界看，美國對我國挑起“貿易戰”源于我國制造業邁向中高端水平，表象在貿易，實質在工業升級，工業升級蘊含的增強經濟核心競爭力成為遏制與反遏制的焦點。從國內看，東部和南部新一輪工業發展與升級勢頭強勁，導致區域經濟競爭力重新排列和發展分化，目前重新出現“東強西弱、南強北弱”態勢是2015年以來區域經濟競爭力升降變化的直接體現。國際國內經濟所發生的復雜深刻變化，要求陜西省比以往任何時候都更加重視發揮工業在經濟發展中的關鍵作用，通過工業發展與升級提升經濟核心競爭力，走出具有陜西特點的高質量發展之路。

工業發展與升級的基石是強勁可持續的工業投資增長和投資結構優化。在這些標志性指標上，陜西省近年來連續走低：一是工業投資增速大幅放緩，2014年至2017年的4年里，工業投資增速分別為8.1%、9.2%、1.1%和1.8%，除2015年增速略高于全國水平外，其余年份比全國平均水平低1.8-4.8個百分點。二是工業投資占固定資產投資比重趨勢性下滑，從2013年工業投資占固定資產投資的34.5%下滑到2017年的24.2%，與全國平均水平的差距也從2013年的7.2個百分點擴大到2017年的12.6個百分點。三是技改投資占工業投資比重跌落式下滑，從2013年技改投資占工業投資的29.2%滑落到2017年的14.8%，降幅達到50.7%，特別是2017年技改投資占工業投資比重較全國平均水平低30.7個百分點，在全國排名僅高于西藏，位居全國倒數第二。

陜西省近年來工業投資增速大幅放緩和投資結構失衡，不利于新常態下的工業發展和結構升級，不利于構建高質量的供給體系。如果持續下去，勢必削弱陜西省經濟核心競爭力，給實現制造強省目標帶來風險。因此，集中力量推動工業投資增長重回上升通道，全面優化固定資產投資結構和工業投資結構，增強經濟核心競爭力，已經成為陜西省高質量發展的重大戰略任務。建議省政府出臺推動工業投資可持續增長行動計劃，以供給側結構性改革為主線，從工業投資發展目標、投資結構優化、支持保障政策、強化工業落實機制等方面提出要求，推動各市聚焦工業投資增長，發揮工業投資對增強經濟核心競爭力、提高供給體系質量的關鍵作用。

在工業投資發展目標上，綜合考慮條件和可能，以不低于全國工業投資增長平均水平為底線，努力實現年均增長10%左右，為陜西省長遠發展積蓄后勁。

在投資結構優化上，以全國工業投資占固定資產投資比重、技改投資占工業投資比重平均水平為參照系，努力使工業投資占固定資產投資比重穩定在1/3左右，技改投資占工業投資比重穩定在25%左右，確保工業規模擴張和結構升級。

在支持保障政策上，統籌安排工業領域有關專項資金，重點支持先進制造業和戰略性新興產業，推進技術改造獎補運作，發揮省產業投資基金的引導作用，吸引金融資本、產業資本、民間資本投向工業投資。

在強化工作落實機制上，借鑒東部省市做法，每季度的工業投資和技術改造投資進展情況向各地市政府主要領導通報，負增長的地市和增速排名后三位的地市政府，要向省政府作出書而說明并找出改進辦法，以扎實有效的工作落實機制推動工業投資可持續增長。

二 推動關中平原城市群加快集聚要素資源，率先提升區域發展質量

隨著我國改革開放深化，城市群越來越成為區域經濟高質量發展的重心和經濟競爭的主賽道。在珠三角城市群向粵港澳大灣區城市群升級之際，上海、浙江也抓緊醞釀以上海為中心的大灣區和浙江大灣區，從國內城市群向世界大灣區城市群跨越。今年初，國務院正式批復關中平原城市群發展規劃，明確要求建設具有國際影響力的國家級城市群。這使陜西省擁有了面向世界推進城市群發展的關鍵平臺。

在國家“十三五”規劃的19個城市群中，關中平原城市群按經濟體量排在第11位，西部第2位。與發達城市群相比，關中城市群經濟總量僅占長三角城市群的12%，珠三角城市群的24.2%，長江中游城市群的24.5%，京津冀城市群的26.4%;與同為西部的成渝城市群比較，經濟總量只有成渝城市群的38.9%。關中平原城市群存在的差距，由多種因素構成，自身發育不足、內部結構失衡是主要癥結所在。

關中平原城市群自西向東橫跨甘、陜、晉三省行政區，其中陜西部分是城市群的主體，面積占城市群總面積的62%，人口占城市群總人口的65.1%，生產總值占城市群經濟總量的80.2%。關中平原城市群全面實現追趕超越，需要三省協同發力，更需要陜西部分在高質量發展上率先突破，帶動全局走活。從關中平原城市群陜西部分實際看，面向世界加快集聚要素資源，尤其是產業、人口要素資源是具有戰略性的重大任務。

加快集聚產業要素資源，主要是集聚先進制造業要素資源。通觀國內外具有國際影響力的城市群，如東京灣區城市群、舊金山灣區城市群、倫敦灣區城市群、長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，均為當今世界先進制造業聚集帶。這是城市群產生國際影響力的基本支撐和依托。關中平原城市群陜西部分是陜西省先進制造業精華所在地，分布著五個國家級高新技術開發區和三個國家級經濟技術開發區，但代表先進制造業的裟備制造業產值僅占全省工業總產值的19.7%，電子信息業占3.4%，醫藥業占3.1%。這反映先進制造業發育嚴重不足，迫切需要將城市群產業發展戰略定位在中國西部先進制造產業帶上，把發展重心放在先進制造業和戰略性新興產業上，與成渝先進制造產業帶同步成為帶動兩部崛起的巨輪。省委、省政府今年作出以新能源汽車為主發展300萬輛汽車的決策，拉開了全省向先進制造業和戰略性新興產業轉型升級的序幕。關中平原城市群陜西部分是汽車發展的主戰場，應以此為契機，大力推進全球化招商引資引智，匯聚融合先進制造要素，建設先進制造業和戰略性新興產業研發中心、制造中心和供應鏈中心，在全球全國大調整大重組中重建制造業優勢，為形成具有國際影響力的城市群奠定基礎。

加快集聚人口要素資源，主要是集聚城區人口，發展大城市群體。城市群的發展壯大，通常以一個以上特大城市為核心，一群大城市為組成單元，眾多中小城市分布其間，構成“金字塔”形城市群，依托發達的交通、通信體系實現高度同城化和高度一體化，成為充滿活力的資源高效配置中心、創新中心和輻射帶動區域經濟發展的主要平臺。在長達500多公里的帶狀關中平原城市群上，目前只有西安一個特大中心城市，缺少城區人口上百萬的大城市。這反映出城市人口集聚規模嚴重不足，限制了市場規模和消費規模，也限制了城市要素資源互動交流的體量和效率。因此，陜西省應在關中平原城市群陜西部分強力推動城市化進程，支持有條件的中型城市深化人口管理制度改革，加快向城區人口超百萬大城市跨越，構建大城市群體。作為副中心城市的寶雞，城區人口已接近百萬，省上應幫助寶雞市推出邁入大城市的“路線圖”和“時間表”，爭取率先補上城市群缺少大城市的“短板”。渭南市城區人口規模已超過70萬，應前瞻規劃，加快推進華州區城市組團和鹵陽湖城市組團建設，拉大城市框架，有序集聚城區人口，逐步在關中平原城市群矗立起大城市的身姿。

三 切實扭轉人才“孔雀東南飛”趨勢，為高質量發展提供關鍵支撐

隨著經濟結構轉型升級在全國范圍內展開，人才作為第一資源對整合運用其他資源越來越起著決定性作用。從區域經濟分化走勢看，人才流向和集聚程度與經濟增長水平和發展質量高度相關，人才流入省普遍實現新舊動能較快轉換，新經濟、新產業、新業態旺盛成長。面對新的形勢，陜西省實現經濟高質量發展，需要比以往任何時候都更加重視發揮人才第一資源作用。

作為教育大省，陜西省人才資源產出規模居全國前列。近年來，省上有關部門推出許多留才、引才、聚才措施，取得了積極成效。但是，延續多年的人才“孔雀東南飛”趨勢尚未根本改變。從陜西省高校本科以上陜西籍畢業生就業流向看，2014-2017年的四年里，在陜就業比重分別為44.76%、46.53%、47.7%、44.74%，超過一半的本科以上畢業生仍然流向東部沿海地區。省外高校陜西籍畢業生每年達到5萬余人，回陜就業比重不足1/4，2017年回陜就業畢業生1.2萬人，僅占24%，絕大多數選擇留在發達地區就業。

造成陜西省人才“孔雀東南飛”的原因是多方面的。從影響因素分析，主要是先進制造業和現代服務業體量小，高價值就業崗位不足，無法有效容納大學本科以上畢業生就業。《2017年陜西省高校畢業生就業質量報告》顯示，畢業生對就業整體不滿意度達到33.26%，對就業發展空間不滿意度為42.3%。創新創業環境欠佳也是影響畢業生留陜就業的重要因素。2017年高校畢業生自主創業率為1.9%，以實體店從事教育業、零售業、住宿餐飲業為創業行業前3位，創業成功率較低。

陜西省正處在經濟結構轉型升級關鍵期，盡快扭轉人才資源流失趨勢，聚天下英才而用之，是經濟高質量發展的緊迫任務。建議省委、省政府對留住人才、引進人才與發展全球化先進制造業、現代服務業統籌考慮，將加快發展先進制造業、現代服務業和大量吸納高學歷勞動者就業同步規劃、同步部署、同步實施。以先進制造業、現代服務業做大做強擴大高學歷勞動者的就業容納量，拓寬就業發展空間;以高學歷勞動者大量留陜、來陜就業為先進制造業、現代服務業發展提供人才資源支撐，大幅提升先進制造業、現代服務業的技術創新力和市場競爭力，形成人才第一資源與現代化產業的良性循環。

為推動經濟結構加快升級，西安市去年下半年在全國率先推出“人才新政”。2018年1-8月，西安已引進具有學歷的各類人才近10萬人，人才凈流入量在全國城市排名第四。隨著人才快速流入，讓人才有用武之地、真正扎下根來的問題顯現出來。目前，西安人才結構與產業結構不適應的矛盾比較突出。2017年西安市第二產業增加值2596.1億元，占生產總值的34.7%;而成都、武漢的第二產業增加值分別為5998.2億元、5861.6億元，占生產總值比重分別為43.2%和43.7%。通過三個城市比較，西安第二產業規模偏小，在經濟總量中占比較低，相應地就業容量明顯不足，導致制造類專業就業相對較難。對此，建議省上相關部門大力支持西安加快發展先進制造業和戰略性新興產業，提高第二產業在經濟總量中的比重，擴大制造業的就業容量，使西安率先成為全省人才資源與先進制造業、戰略性新興產業融合發展的標桿。同時建議省政府鼓勵各地依托區域中心城市、高等院校、大型企業和高新技術企業，創新聚才機制，引進一流團隊，加強相應考評，真正使人才成為經濟高質量發展的第一資源，把引才、留才、用才工作做實做好。

四 推動平臺經濟加速發展，拓展開放新空間

在新一輪信息技術革命浪潮引領下，以互聯網和移動支付經營模式為特征的平臺經濟在我國迅速崛起，領世界風氣之先。2017年，電商平臺的零售商品額達到5.5萬億元，在全國零售商品零售總額中占15%;租車、旅游、信貸等平臺的業務也迅速擴張，僅滴滴出行2017年叫車服務訂單量達74.3億次，相當于全國每人5次使用滴滴服務。在信息技術向傳統產業廣泛滲透和加快融合發展形勢下，平臺經濟成為增長最快的一個新興經濟板塊。由于平臺經濟能以輕資產、低成本、大平臺、跨地域方式在全國范圍內獲取貿易利潤，平臺經濟總部所在區域成為最大受益者。現在，國內越來越多的省市把發展平臺經濟作為擴大開放和經濟高質量發展的重要抓手。陜西省應高度重視平臺經濟的趨勢和前景，不失時機地加速平臺經濟發展。

目前，陜西省平臺經濟體量較小。具體表現在：總部型平臺經濟規模不大，總部在西安且達到一定規模的主要是陜西旅游集團下屬的駿途旅游網。這是西北地區領先的旅游電子商務平臺，以目的地旅游服務為核心，向全國游客提供包括景區電子門票、酒店預訂、周邊游等旅游度假產品的在線預訂與線下服務，2017年營業額5.6億元，凈利潤286萬元。但與上海的攜程旅行網6000億元營業額和40億元凈利潤比較，僅是攜程旅行網的0.09%和0.07%。在陜西省的平臺經濟地區性總部主要有京東、阿里巴巴等，這兩家平臺公司2017年在陜營業額達1349億元，擴大了陜西省國內貿易量，但凈利潤主要集聚在總部所在地，同時也產生了稅收轉移。陜兩省平臺經濟發展現狀和科技大省地位不相適應，也與陜西省深厚的發展潛力形成巨大反差，迫切需要發揮優勢，按照市場規律培育總部型平臺經濟，使平臺經濟有一個大發展。

平臺經濟本質上是流動經濟，突出特征是不必在商品供給地和消費地設立分支機構，也能夠建立全國性貿易網絡。陜西省正在大力發展樞紐、門戶、流動經濟，應當把平臺經濟作為優先發展領域，依托“一帶一路”開放前沿和門戶開放城市，放手發展平臺經濟，拓展開放新空間。從發展趨勢看，平臺經濟前景廣闊，繼阿里巴巴、京東之后，又一家全國性電商“拼多多”異軍突起，2018年二季度營業額達2620億元，在紐約股票市場的市值超250億美元。目前，平臺經濟引領的“新零售革命”剛剛起步，鮮明特點是將電商、實體店和物流融合起來，向消費者提供更新穎、更便捷、更周到、更多體驗的服務。這將會觸及占全國消費市場80%以上的線下市場，發展前景和機會無可限量。陜西省應學習借鑒東部省市發展平臺經濟的做法，大力推進新產業革命，支持各類平臺企業，尤其是面向全國全球服務的總部型平臺企業在陜兩扎根成長。由于平臺經濟發展的源泉來自于創新驅動，政府相關部門應體現出更多的包容性，對不觸及安全底線、不損害公眾利益的新技術、新業態、新模式，實行扶持政策，為平臺經濟創新發展預留空間，使之孕育成為高質量發展新動能。

西安航天基地引入了京東全國物流總部，標志著陜西省總部型平臺經濟發展有了新突破。該公司在注冊和經營范圍審批中遇到困難，影響許多外地子公司開展業務。建議省政府將這件事作為近期陜兩省“放管服”改革的一個督辦事項，切實幫助解決，以高效的服務吸引更多京東全國物流總部這樣平臺經濟企業入駐陜西省。

五 依托基本化工優勢謀劃布局精細化工基地，培育新的工業支柱產業

精細化工是當今世界具有高新技術和高附加值特征的產業，其發展狀態是衡量一個地區科技應用水平和經濟發展程度的重要標尺。陜西省近年來化工產業發展較快，2017年規模以上化工企業實現工業產值1636.5億元，比上年增長15.1%。但化工產業內部結構失衡，基本化工原料產業居支配地位，精細化工產業發展滯后，規模偏小，在化工產業總產值中僅占20%，不僅比發達省份平均水平低30個百分點，還比全國平均水平低25個百分點。這表明陜西省化工產業鏈條短，發展層次低的矛盾十分突出，需要引起高度重視，積極推進化工產業發展重心向精細化工轉移。

目前，陜西省基本化工原料產業主要集中在陜北地區，已形成大化工基地，對下游精細化工發展具有充足的供應能力。由于精細化工品種繁多，對人才、技術、消費市場依賴性強，發展精細化工產業的理想區域是科技與人才密集、市場體系較發達的關中地區。根據綜合分析，在關中發展600億元-1000億元的精細化工產業是具備條件的。這既是對上游基本化工原料產業鏈的延伸，又是對下游產業價值鏈、供應鏈的建構，能夠形成新的工業支柱產業，為全省經濟高質量發展提供新動能。

在關中謀劃布局精細化工基地，首先需要解決兩個問題：一是有的地方從安全環保角度將化工視為安全隱患和污染源，列為禁入產業;二是關中地區現有11個化工園區，發展水平普遍不高，缺乏大型專業化精細化工園區，難以承載精細化工集群化發展。為此建議：

首先，推動關中各地深化對化工產業的認識，區分開上游的基本化工原料與下游的精細化工，明確精細化工的高新技術屬性和高附加值的經濟屬性;認識精細化工屬于戰略性新興產業中新材料的重要組成部分，對環境的影響程度低而且可控，是目前世界主要經濟大國競爭角逐的重點領域之一，也是沿海省市新一輪產業升級的重點產業之一。在深化認識基礎上，促進各地重新審視產業布局，把發展精細化工放在重要位置。其次，整合提升化工園區，建設以化工新材料為主的大型專業化精細化工基地。按照“園區化承載、綠色化發展、集群化推進、專業化提升”思路，選擇3-4個重點園區集中、集約開發，園區環保設施、基礎設施按世界一流標準配置，面向世界和國內發達地區引進技術先進的精細化工企業，形成產業聚集效應，樹立高質量發展的新標桿。對小、弱、散的化工園區，可就近整合進大型精細化工園區，或遷移、關閉，減少重復建設和低效供給。