鞏富文：用法治思維和法治方式防控金融風險

李承明　張永軍

全國政協委員、陜西省高級人民法院副院長鞏富文是一位專家型法官。他曾長期在西北大學任教，此后“轉換跑道”，在陜西省人民檢察院任副檢察長11年。2017年9月，鞏富文改任陜西高院副院長，牽頭創立了陜西法院金融審判“六動”工作機制。

2019年全國“兩會”期間，鞏富文接受記者專訪，就陜西金融案件審判形勢、金融風險產生的原因、金融法治與金融安全等問題發表了看法。鞏富文認為，金融風險已成為當前最突出的重大風險之一，法治是防控金融風險的必由之路。司法應該發揮指引功能、制裁功能、服務功能、保障功能，守住不發生系統性金融風險的底線。

防控金融風險迫在眉睫

西部大開發：中央經濟工作會議將防范化解重大風險特別是金融風險作為三大攻堅戰之首的主要原因是什么？

鞏富文：經濟發展進入新常態以來，我國面臨著增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的嚴峻挑戰和國際金融危機的持續外溢影響。隨著我國對外開放程度的日益提高，經濟運行中的各種主要矛盾和風險不斷暴露，并不斷集中傳導和體現于金融領域，逐漸演化為系統性與全局性風險因素。金融風險已成為當前最突出、最顯著的重大風險。

金融風險的隱蔽性、復雜性、突發性和傳染性使得黨和國家必須高度重視防控金融風險，維護金融安全。金融作為經濟的血脈，一直以來承擔著資金融通、市場定價、資源配置、信息提供、結構調整等重要功能，是影響我國現代經濟體系建立的關鍵要素，對實體經濟的反哺和振興至關重要。當前我國金融領域風險點多面廣，金融“脫竇向虛”的現象對實體經濟而言更是雪上加霜。尤其是系統性金融風險的累積匯聚，將會不斷沖擊金融服務中介體系，對經濟造成巨大破壞，因此，中央經濟工作會議將防范化解重大風險尤其是金融風險，放在“三大攻堅戰”之首是應有之義、應盡之言。

西部大開發：金融風險產生的主要原因有哪些？

鞏富文：從國內看，金融風險源頭主要來自三個方而：一是金融與實體經濟循環不暢。金融作為實體經濟的鏡像，在經濟周期、結構失衡、體制轉軌等因素疊加共振之下，將面臨杠桿率高位盤桓以及商業銀行不良資產風險、房地產市場風險、互聯網金融風險和外部沖擊風險等各類風險相互交織、錯綜復雜的嚴峻形勢。二是金融與房地產循環不暢。金融資源過多集中于房地產，導致房地產部門呈現出高價格、高庫存、高杠桿、高度金融化和高度關聯性等特征，存在引發系統性金融風險的隱患。三是金融體系內部循環不暢。一些金融機構和企業“打擦邊球”，存在套利行為：理財業務多層嵌套，資產負債期限錯配，存在隱性剛性兌付，責權利扭曲。各類金融控股公司快速發展，部分實體企業熱衷于投資金融業，通過內幕交易、關聯交易等賺快錢。這些金融風險隱患大都具有隱蔽性、突發性、傳染性和危害性，容易引發系統性金融風險，必須有效加以防范并逐步化解。

從國際上看，一些國家的貨幣政策和財政政策調整將形成風險外溢效應，有可能對我國金融安全造成外部沖擊。強勢美元疊加資本外流，對人民幣構成雙重減值壓力;而美國政府加息、縮表、減稅等一系列政策的持續推進，也會使以人民幣計價的資產價值承受被動萎縮的壓力。

法治是防控金融風險的必由之路

西部大開發：金融法治在防范化解金融風險中會起到什么樣的作用？

鞏富文：對金融而言，尚未找到比法治更好的辦法。法治化是防控金融風險的必由之路。一是金融法治是防控金融風險的重要制度基礎。金融法治表現為完備的金融法律制度，用金融法律制度規范金融行業與行為，用金融法律制度釋放金融新動能，著力增強金融業服務現代化經濟體系建設的能力，著力防范化解系統性金融風險。二是金融法治是防控金融風險的重要實現路徑，有序的金融法律運行體系可以主動防范風險。三是金融法治是防控金融風險的重要法治保障，法治要為深化金融改革、發展實體經濟、防范系統性金融風險服務。

西部大開發：怎樣構建新時代的金融法治體系？

鞏富文：一是要高度重視金融立法。要加強立法頂層設計，在國家層面健全金融領域的立法。當前金融立法更多地以監管機構的部門規章出現，這在金融法治建設中存在一定的問題。

二是要不斷強化法治思維。要以法治思維重新檢視現有制度，從法律頂層做好金融現代企業制度的建立與健全，使防范金融風險價值理念從一開始就置于法律規制之下。

三是要完善金融法治體系。圍繞服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，形成完備的金融法律規范體系、高效的金融法治實施體系、嚴密的金融法治監督體系。

西部大開發：人民法院在防范化解金融風險中應充分發揮哪些功能？

鞏富文：規范金融秩序，防范金融風險，維護金融安全，不僅是今后一個時期內國家金融改革發展的主要任務，也是人民法院為國家全面推進金融改革發展提供司法保障的重要方面。人民法院要充分發揮審判職能作用，以服務實體經濟作為出發點和落腳點，發揮司法指引功能、制裁功能、服務功能、保障功能，繼續加大專業化審判和執行，公正、高效地解決各類金融糾紛，保護合法金融交易;依法制裁金融違法行為、打擊金融犯罪活動，引導和規范社會金融秩序;對金融領域出現的新情況、新問題，及時分析研判，積極探索防范化解金融風險的對策與措施，守住不發生系統性金融風險的底線，為社會金融整體法治環境的提升和優化提供有力的司法保障。

構筑防范金融風險的“法治防線”

西部大開發：請您介紹一下陜西法院在防范化解金融風險方面主要采取了哪些措施？

鞏富文：2018年以來，陜西法院緊緊圍繞金融改革創新要求，主動作為，大力推進案件審判精細化、糾紛化解多元化、風險防控規范化、源頭治理社會化、隊伍建設專業化，探索建立以“司法推動、創新驅動、化解互動、防控聯動、服務帶動、督導促動”為主要內容的金融審判“六動”工作機制，搭建防范化解金融風險的司法防線、綜治防線、臨管防線、群眾防線、組織防線“五道防線”，助力防范化解金融風險。陜西高院推行金融審判“六動”工作機制以來，取得了初步成效。

司法推動，找準司法審判與防范化解金融風險之間的“契合點”。制定了《關于加強金融審判防范化解金融風險工作的意見>，通過制度指導、個案傳導、宣傳引導，發揮金融審判對金融行為的規范引導和價值引領作用。

創新驅動，抓住依法超前應對防范化解金融風險的“關鍵點”。率先出臺《金融商事糾紛證據規范指引》，規范金融行為，防范金融風險，確保金融安全，引導各金融主體理性進行金融活動。公開發布《金融商事審判白皮書》，有針對性地對金融現狀或未來進行科學預測，為相關部門和社會公眾提供投資決策參考，有效防范金融風險。適時發布商事審判典型案例，引導商事主體樹立嚴守契約、誠信經營的意識，推動形成有序規范、激勵創新、公平透明、充滿活力的法治化市場競爭環境。

化解互動，建立金融消費糾紛訴訟與調解之間的“對接點”。與中國人民銀行西安分行聯合出臺《關于建立金融消費糾紛訴調對接工作機制的意見》，與省國資委聯合下發《關于建立涉國有企業民商事糾紛化解協調機制的會議紀要》，與省政府金融辦、銀監局、證監局、保監局等金融監管部門以及省工商聯等人民團體加強合作，建立起相關糾紛化解與溝通協調機制，合力化解矛盾糾紛。

防控聯動，形成依法防控化解系統性金融風險的“連接點”。堅持能動司法，聯合省政府金融辦、中國人民銀行西安分行、陜西銀監局、證監局、保監局等率先出臺《關于建立防控化解金融風險聯動工作機制的意見》，積極推動建立高起點、高層次、高平臺的防范化解重大風險聯動工作機制。通過舉辦法治宣傳、典型案例宣講、組織旁聽庭審等方式，教育引導群眾防范風險、理性維權。

服務帶動，發現規范引導公眾金融行為的“突破點”。制定《網絡“金融法律診所”特邀咨詢員工作辦法》，特邀法學教授、資深法官、律師、企業法律服務工作者為社會公眾提供防范化解金融風險的相關法律咨詢。利用陜西高院官方微信公眾號，為社會公眾提供“知識問答”、“法律常識”、“風險提示”、“典型案例”個性化服務。通過法官微信群，開設金融商事審判“小會診”、黨建常識“小課堂”、廉政溫馨“小提示”等欄目，圍繞全省法院受理的各類重大疑難復雜金融商事案件，組織討論交流，提升司法能力。

督導促動，夯實防范化解金融風險與強化工作責任的“結合點”。把金融審判和防范化解金融風險列入全省審判對下督導的重要內容，同研究、同檢查、同督促、同落實，對未完成既定工作目標的法院進行專題督導。通過組織優秀裁判文書、金融審判精品案件評選、帶案下鄉指導等，加強對下監督指導。

建議設立陜西金融法院

西部大開發：聽說您在全國兩會上建議設立陜西金融法院，請您談談設立陜西金融法院的必要性和迫切性？

鞏富文：這個問題可從三個方面來談：

一是設立陜西金融法院，是完善中國特色金融審判體系，防范化解金融風險的現實需要。

2018年，中央決定設立上海金融法院，在建立和完善中國特色金融審判體系方而邁出了十分重要的一步。設立陜兩金融法院，能夠形成東西兩大金融審判中心，填補我國內陸腹地特別是“一帶一路”沿線省份未曾設置金融法院的空白，推動中國特色金融審判體系更加健全和完善，進一步為服務保障國家金融安全戰略和金融體制改革、有效防范化解金融風險提供更加重要的司法支撐。

二是設立陜西金融法院，是推進“一帶一路”建沒，增強中國國際金融交易規則話語權的客觀需要。

陜西作為古絲綢之路起點，又是“一帶一路”重要節點，處在國家向西開放前沿，擁有兩北地區唯一自貿區，其國際地位備受關注。目前，陜西正傾力建設全國最大的內陸港和國際金融中心，金融業已成為全省重要的支柱產業。設立陜西金融法院，能夠為推進“一帶一路”建設提供更加有力的金融司法服務和保障，提升我國在國際金融交易規則中的話語權，進一步為國際金融審判貢獻中國智慧、提供中國方案。

三是設立陜西金融法院，足提升陜西金融實力，實現追趕超越目標的迫切要求。

陜兩設有各類金融機構1099家，金融機構總資產超過5萬億元。隨著國家金融體制改革步伐加快，陜西金融業發展態勢良好，2018年金融業增加值達到1419.87億元，占到全省GDP的6%，有著強烈的金融司法需求。同時，數以10萬計的金融糾紛也會以訴訟案件的形式進入法院。設立陜西金融法院，集中管轄全省的金融案件，對服務和保障陜西金融市場穩定，進一步做大做強陜兩金融業，實現追趕超越目標，具有重要的戰略意義和現實的緊迫性。

西部大開發：聽了您剛才的分析，的確感到設立陜西金融法院既勢在必行，也迫在眉睫。那么請問現在提出設立陜西金融法院，是否已經具備條件？

鞏富文：是的，陜西金融法院應該說已經完全具備條件。這是因為以下三個方面原因：

一是陜西金融案件呈現迅猛增長態勢。

陜西法院審理的金融案件一直呈逐年上升趨勢，2015-2018年依次為49260件、82150件、100664件、114387件，同比增長66.77%、22.54%、13.63%，分別占到當年陜西全部商事案件的18.31%、27%、28.79%、31.23%，伴隨數量的增長，催生了設立金融法院的客觀需求。

二是陜西金融審判處于全國領先水平。

陜西法院大力推行“五化戰略”（案件審判精細化、糾紛化解多元化、風險防控規范化、源頭治理社會化、隊伍建設專業化），積極構建“五道防線”（防控化解金融風險的司法、綜治、監管、群眾、組織防線），探索創立“六動機制”（司法推動、創新驅動、化解互動、防控聯動、服務帶動、督導促動），率先實施《金融商事糾紛證據規范指引》，指導發布《金融商事審判白皮書》，得到社會各界普遍好評，《人民日報>作了專題報道，中央政法委和最高法院先后向全國進行了總結推廣。以上這些成功經驗和做法，為設立陜西金融法院奠定了扎實的工作基礎。

三是陜西法官隊伍進入全國先進行列

陜西高院及其所轄11個中級法院和絕大多數基層法院都設立了金融審判專業合議庭和金融審判團隊。陜西建立了金融審判專家人才庫，全省從事金融審判的人員達1201人，其中有員額法官360人。陜西法院審理的多起金融案件，入選最高法院指導性案例和優秀案例，省高院民二庭（負責監督指導全省金融審判）2018年被最高法院評選表彰為“全國法院先進集體”。陜西初步建立了一支既懂金融、又懂法律，且能深入把握國家金融政策的復合型法官隊伍，為設立陜西金融法院提供了有力的組織保障。

按照省內中級法院的規格，設置陜西金融法院，集中管轄全省各中級法院原來管轄的所有金融民商事、行政和刑事案件，實行“三審合一”。該法院屬于專門法院，依法接受最高法院和省高院的業務指導與審判監督。