從縮小差距到鄉(xiāng)村振興

陳字宏

主持人語

黨的十九大提出，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、貧富差距，推進社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)人的全面發(fā)展、共同富裕的必由之路。在當前我國社會主要矛盾中，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡問題表現(xiàn)得尤為突出。2017年，黨的十九大明確提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要促進城鄉(xiāng)要素自由流動，尤其是解決土地流轉(zhuǎn)問題。如何完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制？如何促進城市資本健康自由地流入農(nóng)村土地市場？本期絲路大講堂，我們邀約部分專家就此進行討論并給出相關建議。

對話人

仇保興 國務院參事，曾任住房城鄉(xiāng)建設部副部長

王輝耀 國務院參事，全球化智庫CCG理事長

陳全生 國務院參事，曾任國務院研究室工業(yè)交通貿(mào)易研究司司長

劉桓 國務院參事，中央財經(jīng)大學稅務學院副院長

土地是中國歷史發(fā)展中的焦點問題

主持人：國外一位學者曾說過： “中國的土地制度，是中國社會、經(jīng)濟、政治的根源。中國的治亂，基于土地制度的興廢，國民生活的安危，也基于土地制度的整理與否;其次，農(nóng)業(yè)國的中國，以農(nóng)業(yè)為其經(jīng)濟的主要部分，自然是不消說的。因之，對于想了解中國的社會、經(jīng)濟、政治之任何方面的人們，都應該知道一下中國土地制度的情形，這是很重要的一件事。”那么，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是城市化的加快發(fā)展，土地問題在中國甚至顯得更為重要？土地制度變革中有哪些典型的代表？今天我們首先請劉桓院長談談這個話題。

劉桓：從歷史上看，土地問題始終是中國歷史發(fā)展中的焦點。歷次農(nóng)民起義、王朝的更迭都是因為土地制度造成的，把農(nóng)民盤剝得活不下去了，最后農(nóng)民起義造反。所以幾千年周而復始循環(huán)是圍繞土地的問題。

為什么現(xiàn)在我國城里的房價很高，而別的國家房價不是太高，我覺得這和中國文化有關系。全世界列出房價最高的國家和地區(qū)，亞洲占10個左右，其中7個是屬于中國文化圈的國家和地區(qū)，也就是儒文化圈。兩岸四地：大陸、臺灣、香港、澳門，再加受我們影響的日本、韓國、新加坡房價都高。相比和我們同等發(fā)展水平的國家，像美國、歐洲為什么房價反而比我們低呢？主要在于文化影響。農(nóng)耕文化核心是土地，中國人對土地的重視是深入骨髓的基因問題。買杯子1 0塊嫌貴，買房子說多少錢就多少錢，他喜歡，他覺得這是真的，別的都是浮財，土地是核心。

土地制度的革命始終是中國革命的核心問題。我們共產(chǎn)黨第一次搞革命叫土地革命戰(zhàn)爭，解放戰(zhàn)爭之所以能成功是因為劉少奇帶領中央在西柏坡搞了土改，土改都是第一位的，有了土改大家參軍當解放軍，你別打仗了，你們家土地都清走了，你跟著我走，保證你30畝地一頭牛，農(nóng)民一聽挺好，跟著走了。因為有土改，農(nóng)民參軍，才使得人民解放軍數(shù)量上超過國民黨的軍隊。而且大部分國民黨軍隊嘩變也是因為這個問題。這是土地革命戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭成功經(jīng)驗之一。

新中國成立以后先搞城鎮(zhèn)化，這是圍繞土地問題的，后來又推行了農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制。現(xiàn)在中國進一步發(fā)展，城鎮(zhèn)當中核心問題就是房地產(chǎn)問題，房子不是問題，關鍵是地怎么辦。農(nóng)村的問題在哪兒，農(nóng)村問題在于目前聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制還能不能有生命力，用什么新的辦法替代它。從這個角度上講中國歷史和我們的革命歷史，其實土地問題都占有非常重要的地位。

目前用歷史和發(fā)展的觀點，看待以小崗村為代表的聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制的作用和意義。對于小崗村的敢為天下先應該表示非常大的敬意，當時冒著被殺頭的風險，確實了不起，我們大家有飯吃得益于聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制。在物質(zhì)財富極度貧乏情況下，發(fā)揮個人的活力是完全正確的。但是任何的制度先進與落后都是有兩面的。中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展到今天的規(guī)模，再用聯(lián)產(chǎn)承包責任制靠一家一戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)恐怕有點過時，這是我們要總結(jié)40年經(jīng)驗過程當中不可回避的問題。

宅基地“三權(quán)分置”激發(fā)下一個改革紅利

主持人：當前，在許多欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，因為進城務工人員增多，大量宅基地長期閑置。如何盤活和利用這些宅基地資源，是一項關乎鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民收入的重要問題。宅基地“三權(quán)分置”改革帶來哪些紅利？土地增值收益、資源配置更多投向“三農(nóng)”。一場與土地有關的改革，將如何影響所有人？

王輝耀：改革開放40年取得巨大成就，基礎設施、國際貿(mào)易、整個經(jīng)濟發(fā)展等方面我們都是全球第二。但是現(xiàn)在面臨新的瓶頸，比如國際貿(mào)易環(huán)境也開始緊張，中國的內(nèi)需也需要拉動起來。我國14億人口中有近半還在農(nóng)村，要是按照農(nóng)村戶口統(tǒng)計，甚至有三分之二還在農(nóng)村。現(xiàn)在到了解決這個問題的階段，要解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差距的問題。

2018年2月4日，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》作為“中央一號文件”正式對外公布。根據(jù)文件部署，我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。進一步放開宅基地政策是促進我國經(jīng)濟社會改革的重大決策。這次改革勢必帶來深遠影響，一個新的難得的改革紅利機遇期將隨之到來。

由于宅基地關系到住有所居，關系到廣大農(nóng)民的切身利益與獲得感，因而此次宅基地“三權(quán)分置”獲得了各界廣泛關注。此前我們先后經(jīng)歷土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制、城鎮(zhèn)住房制度改革以及加入WTO三次大的改革紅利機遇期。此次宅基地的“三權(quán)分置”改革將使中國面臨又一個10年一次的改革紅利機遇。關于宅基地的改革不但可以實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的集約利用，促進新型城鎮(zhèn)化建設，推動城鄉(xiāng)雙向流動，還將有助于農(nóng)村留守兒童留守老人等一系列社會問題的解決并有望成為我國未來十年經(jīng)濟發(fā)展的新動力，從而釋放出巨大的改革紅利。

能不能把宅基地流轉(zhuǎn)限制放開？就像原來城里人住的房子是單位分配的，后來可以買賣交易一樣。我認為這能解決現(xiàn)在極大浪費和極不平衡的情況。當前我國城市常住人口與戶籍人口還存在巨大的數(shù)差。據(jù)統(tǒng)計2017年北京市常住人口為2170萬，其中外來人口822萬。改革前沿的深圳市1252萬人口中有近848萬為外來非戶籍人口。而這些外來人口中大多來自農(nóng)村，其中80后90后一代有很大比例是隨著父母在城市里長大，已經(jīng)適應了城市生活無法再回到農(nóng)村了。宅基地的改革讓農(nóng)村人與城里人一樣獲得宅基地的使用權(quán)、處置權(quán)，獲得土地流轉(zhuǎn)升值的財產(chǎn)價值不但可以提供給一部分人購房的初始資金，同時也可以借此消化城市的大量房地產(chǎn)庫存，盤活房地產(chǎn)市場。

放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可以極大地促進內(nèi)需，解決留守老人和兒童問題。近年來，我國經(jīng)濟面臨較大下行壓力。2017年末，我國有8.13億城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)化率為58.52%。這與發(fā)達經(jīng)濟體80%的城鎮(zhèn)化率相比還有很大的提升空間。假設有1億農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口，則有望再釋放1/4人口的消費能力，刺激經(jīng)濟增長。同時，根據(jù)統(tǒng)計，2017年，我國在義務教育階段有2300萬左右的留守兒童。此外廣大的農(nóng)村還有億計的留守老人。這都是中國社會面臨的巨大問題。放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療服務，則可以有效解決我國農(nóng)村留守老人和兒童問題。

陳全生：留守兒童最大問題還不是吃和穿，爺爺奶奶都會心疼孩子的。而是情感交流能力受阻，媽媽抱抱親親、爸爸打兩下，這些都是情感交流，這是爺爺奶奶無法替代的。情感交流受阻會導致人孤僻，對外界社會是獨立的，沒有安全感，形成孤僻性格和對社會隔絕的狀態(tài)會使人極易成為恐怖分子的后備力量。這些人進城以后和中國城市里最底層的平民矛盾最大，競爭同樣的工作，這問題要妥善解決。

百姓資產(chǎn)多在房產(chǎn)，大幅下跌恐成問題

主持人：根據(jù)中國家庭金融調(diào)查（CHFS）和美國消費者金融調(diào)查（SCF）數(shù)據(jù)，中國家庭的房產(chǎn)在總資產(chǎn)中占比高達6g%，美國僅為36%。有專家認為，中國老百姓的金融知識水平和發(fā)達國家比起來僅僅是初中生的水平，而發(fā)達國家則是大學生水平，差距非常大。面對這樣的情況，我們中國的老百姓應當怎樣客觀地看待房地產(chǎn)問題？

仇保興：中國老百姓的資產(chǎn)，到底房產(chǎn)在里面占多少比例呢？我們中國跟美國比，中國老百姓的千萬富翁，其實有75%的資產(chǎn)在房產(chǎn)里，如果是美國的千萬富翁可能只有30%左右的資產(chǎn)在房產(chǎn)里而。這個和你上面說的數(shù)字略有不同，主要是所指的人群不同。中國老百姓的資產(chǎn)大部分都是在房產(chǎn)里面的，是國際上房產(chǎn)的資產(chǎn)屬性最高的國家之一。所以這樣一來，我們很多調(diào)控工具都應該受到一些制約，如果房價出現(xiàn)大幅度的下跌，那就成問題了。

陳全生：在房地產(chǎn)問題中，房產(chǎn)公司是房產(chǎn)公司，地產(chǎn)公司是地產(chǎn)公司，是兩種不同的公司，我們給弄成了一種，帶來的問題就是忽略了地產(chǎn)公司應該具備的管理功能。因為房子新建成是價值最高的，隨著使用折舊每天價值應該都在下降，等到有一天塌了就是零了。現(xiàn)在，地的價值隨著房子價格往上走了，房子塌了，再蓋房子地比原來還貴，因此，對地產(chǎn)公司的稅收應該是逐年上升，而對房地產(chǎn)公司的稅收應該是慢慢下降的，這兩種是截然不同的。

仇保興：在城鎮(zhèn)化加上商品房的推進方面，其實我們已經(jīng)取得了巨大成功，但是同時也進入了一個誤區(qū)，就是片面學了香港模式，中國的城鎮(zhèn)化相當于一個全民入股的股份制公司，那么在超大規(guī)模城市有了房子，你入股了，你的估值大大上來了。炒房的人一刷十幾套房子，利用高杠桿占了大股，農(nóng)民來不及進去，就沒股份，后來股份制公司隨著城鎮(zhèn)化進程越來越值錢了，財富分配越來越不均衡。我國城鎮(zhèn)化學了香港制度以后就帶來了初次分配和后來財富暴漲之間嚴重不平衡，這個不平衡其實到現(xiàn)在為止都很難處理解決，辦法就是下一步的長遠調(diào)控手段，房子是用來住的，不是用來炒的。現(xiàn)在普遍炒房，如果制止不住，這是非常嚴重的問題。

陳全生：房子本身是一個大額產(chǎn)品，是長期的產(chǎn)品，本身就具有升值和貶值的可能，所以就是具有炒作功能，不承認這個性質(zhì)是不承認市場規(guī)律。現(xiàn)在可以說不炒，但是不能否認它具有這個性質(zhì)。否認這個性質(zhì)將來一定會出問題。

利用消費稅、空置稅等調(diào)控樓市

主持人：：房住不炒基調(diào)下，樓市調(diào)控力度越來越嚴格，調(diào)控范圍也越來越廣，長效機制下，哪些調(diào)控措施更深入人心呢？

仇保興：房地產(chǎn)稅一旦操作不慎，75%財產(chǎn)就沒了。這個問題不解決是最大的分配問題，最大的不公問題，而且涉及當代財富和隔代財富轉(zhuǎn)移問題。

這些東西我們已經(jīng)研究兩年了，對這個問題都考慮過。宅基地是有次序放開，各方面最理想的是現(xiàn)在不出臺房產(chǎn)稅：

第一，消費稅。房價上漲控制不住的時候，你買第二套房子加15%，第三套房子加20%，中國人到歐盟買房子就是這個辦法，最多可以加到40%。香港一出臺消費稅，大陸人買房子積極陸就下降了，主要涉及初次炒房的人，立竿見影。

第二，空置稅。北歐國家考慮到住房是最大財富，空置對社會資本是不公正的事情，所以北歐的房子沒有空置。征收空置稅不會傷及大眾的利益，老百姓沒什么意見。現(xiàn)在電表也好統(tǒng)計，都是電子化的。

第三，流轉(zhuǎn)增值稅。房子買來100萬，之后變成300萬賣出，增值部分不是你個人財富，國家可以拿走30%或者更高，這樣也可以打擊一少部分人。這三個稅可以陸陸續(xù)續(xù)交叉使用，或者讓地方政府出臺，或者相繼出臺，打擊面不大。

第四，物業(yè)稅。物業(yè)是你的財產(chǎn)，這收費標準該怎么定？這個稅就跟房產(chǎn)70年到期有關系，前面三個應該先出臺再來研究。

陳全生：在我看來，房地產(chǎn)調(diào)控不是調(diào)整政策而是要調(diào)整思路。有房住是有房住，有住房是有住房，所以應該有兩大市場，一個是買賣市場，一個是租賃市場。但是之前我們只發(fā)展買賣市場，包括經(jīng)濟適用房、安屆房、低價房等，都是讓大家買的房子。而真正讓大家租的房子沒有，有房住不一定要有住房，所以現(xiàn)在要大力發(fā)展租賃市場。

房子應該限賣，你買了就賣，是種投機行為，需要打擊。怎么打擊呢？就是對投機最兇的行為打擊最狠。所以我以前提了一個數(shù)，比如說買了房子一年內(nèi)賣出的，差價95%國家收走，兩年賣出的85%收走，三年賣出的75%，五年以后就不對差價征稅。首先要鎖定投機者，然后狠狠打擊。用這種方式，也可以釋放剛需。

允許買，又不讓賣，那總得給人一條出路啊，所以可以獎勵出租。比如，你把房子租出去，租金所得稅全免，你租給貧困的人，還可以減免其他所得稅。這樣就可以讓一部分有房子的人，獲得財產(chǎn)性收入，利用這一部分錢給另外一部分人解決住房問題。如果有人買了房子，不賣也不租，讓其閑置，怎么辦？我認為，對閑置住房可以罰款。德國戰(zhàn)后出臺法律，房屋閑置三個月，不僅要罰款，還要拘留房屋所有者;房子閑置七年，就收歸地方政府所有。

但是中國現(xiàn)在允許房產(chǎn)的閑置。房子閑置是雙重閑置，一是房子的閑置，二是土地的閑置。所以把住房的租賃市場真正建立起來，是非常重要的一件事情。

王輝耀：20世紀90年代城里人分的房子都可以有產(chǎn)權(quán)，宅基地為什么不可以？從公平角度，從土地不能閑置的角度，從城鎮(zhèn)化的角度出發(fā)，我認為，宅基地流轉(zhuǎn)能支撐下一個40年的繁榮。當然宅基地改革也并非一蹴而就，在改革過程中也需要做好預案，防止出現(xiàn)改革初期造成混亂和不利影響。我認為可以考慮設置專門的土地基層出讓金管理部門和監(jiān)督部門，設指導價格，防止宅基地被炒作。具體可以采用以下措施：

首先，保持土地集體所有制不變，賦予集體所有土地與國有土地同等的上市流通權(quán)限。現(xiàn)在的宅基地是無償使用、劃撥，類似于20世紀90年代前的城鎮(zhèn)住房由單位和國家提供的形式。土地是供給有限商品，無法持續(xù)地為農(nóng)村人口分配宅基地，應當讓擁有宅基地的農(nóng)村人口承擔土地使用權(quán)成本。將來的農(nóng)村宅基地市場化，可以先過渡到由集體、個人共同承擔住房成本（這種情況下，宅基地流轉(zhuǎn)獲得的收益兩者共同持有），到最后發(fā)展為類似當前較為成熟的城鎮(zhèn)化住房制度，即規(guī)定農(nóng)村宅基地土地仍為集體所有，但使用權(quán)可以按照市場供需確定價格后流轉(zhuǎn);集體所有制土地上市流轉(zhuǎn)，要繳納一定的土地出讓金后，才能擁有使用權(quán)。可以參照物權(quán)法對城鎮(zhèn)住房用地的規(guī)定，農(nóng)村土地所有制同樣具有70年產(chǎn)權(quán)，與城鎮(zhèn)住房同等待遇。以此允許城鎮(zhèn)資本購買宅基地;取消之前集體所有制土地只能賣給農(nóng)村的規(guī)定。

其次，可以設置專門的土地基層出讓金管理部門和監(jiān)督部門。土地出讓金作為農(nóng)村集體所有，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織/村民委員會，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。但是宅基地放開后，集體土地收入會急劇增加，需要設置專門的出讓金管理部門，讓專業(yè)資金管理人才來管理。由于集體所有制的特殊性，政府部門不宜直接參與，而可以派出專業(yè)人才幫扶，并作為監(jiān)督機構(gòu)保障資金安全。

第三，建議設置指導價格、成立宅基地土地管理部門。農(nóng)村宅基地與糧食安全息息相關，完全按照市場規(guī)則，一旦市場失靈，偏離正常價格，導致農(nóng)村勞動力迅速流失，將直接影響短期內(nèi)的糧食產(chǎn)量。需要設置制度，如短期內(nèi)，可以設置宅基地價格指導價，先轉(zhuǎn)移一部分已經(jīng)在城市生活、定居，但沒有城市固定住房或戶籍的農(nóng)村人口進城;長期內(nèi)，可以盡快提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員收入先提高上來，讓農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)其他產(chǎn)業(yè)同樣具有高利潤率和吸引力。