我國農業補貼政策執行偏差現狀與完善對策

崔超洋

摘 要：我國農業補貼政策自實施以來，發揮了增加農民收入、促進農業發展的作用。但是，農業補貼政策在執行的過程之中仍然存在一些問題，未能完全實現預期的補貼政策目標。以農業補貼政策中的良種補貼、農機具購置補貼、種糧補貼和農資綜合補貼這4大政策為研究對象，從政策執行偏差的視角分析了農業補貼政策出現執行偏差的原因，并提出了矯正政策偏差的對策，以實現促進農業經濟發展的預期政策目標。

關鍵詞：農業補貼政策;補貼;政策執行偏差;矯正

文章編號：1004-7026（2019）09-0031-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F320? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 實施概況

農業是一國之本，農業經濟的發展關系到國家經濟的總體穩定和平衡。為了實現維護國家糧食安全、增加農民的收入以及促進農業的可持續發展等目標，國家實行農業補貼政策，通過財政轉移支付手段，對農業生產活動進行補貼[1]。

我國自2002年起，陸續實行了良種補貼、農機具購置補貼、種糧補貼、農業保險保費補貼等各種對農業生產活動的補貼政策。由于包括良種補貼、農機具購置補貼、種糧補貼和農資綜合補貼在內的補貼政策成效最為顯著、受眾面最廣，所以研究的農業補貼政策是這4大補貼政策。

種糧直補是在2002年推出，首先在安徽來安、天長，吉林東豐進行試點，隨后2004年在除青海、西藏外的大陸29個省份推廣，并且2006年在全國范圍內實行。該項補貼主要是針對種糧農戶進行補貼，它作為一種直接補貼的方式，屬于WTO框架下的不掛鉤綠箱政策。

良種補貼政策的實施主要是為了鼓勵農戶購買優質的種子，提高糧食的質量。中央財政在2002年安排專項資金在內蒙古和東北3省這兩個高油大豆主產區對高油大豆進行補貼，之后良種補貼作物擴大到高油大豆、玉米、油菜等10余個農作物品種，這基本上實現了對農作物主產區補貼的全覆蓋。該項補貼政策執行方式主要是有兩種：一是差價供種;二是根據村委會上報的實際耕種面積，將補貼款直接發放給戶。

農資綜合補貼政策在2006年開始實行，全稱為農業生產資料綜合補貼。這項補貼主要是對農戶在農業生產活動中所投入的薄膜、柴油、化肥等生產資料進行補貼。補貼方式與種糧直補已經建立的補貼方式相同，將補貼款一次性全部發放給農戶。

農機具購置補貼始于2004年，主要是為了鼓勵農戶和農業生產經營組織購置農業生產機械，以提高我國農業生產的機械化水平。此項補貼的形式是：地方財政部門將中央財政和地方財政對每臺農業生產機械的補貼款發到農機具的經銷商戶手中，農戶通過申請后，只需支付扣除補貼款后由自己承擔的呢部分金額。

4大農業補貼政策自實施以來，在促進我國農業生產發展上發揮了重大的作用。以農機具購置補貼政策為例，該項補貼政策在2004年實施后，我國主要農業機械年末擁有量總體呈上升趨勢。這項政策的實施有效提高了我國農業生產的機械化水平，對于增加糧食產量、促進農民收入增長具有巨大的推動作用。但是，我國農業的發展水平仍落后于其他產業的發展，農民生活水平遠遠低于城市居民生活水平，因而我國的基尼系數較高。在農業補貼政策具體執行的過程中，由于政策本身、政策執行主體、政策目標群體的影響，政策執行出現了偏離預期政策目標的情況[2-3]。

2? 政策執行偏差視角下我國農業補貼存在的問題及原因

2.1? 農業政策本身存在缺陷

我國的農業補貼政策在實施過程之中所暴露出來的問題主要體現在兩方面：一是農業補貼總體數額小;二是政策的導向作用不明顯。

農業補貼總體數額小，在我國農業支出中占比小。政府雖然對農戶進行了補貼，但是補貼金額對于農業生產來說仍然是杯水車薪。農業生產活動中需要投入的生產資料遠遠高于農業補貼，這對于很多農戶來說很難滿足生活所需。因此，農業補貼的金額配置有很大的調整空間[4]。

農業補貼政策的導向作用不明顯。例如良種補貼政策主要是為了鼓勵農戶購買優質的種子進行種植，但是將補貼款直接發放給種植良種的農戶后，農戶在很大程度上不會去購買價格更高、品質更好的種子，而是用于其他支出，這無法實現本來的政策目標。另外，農業補貼政策未能體現推動農業生產朝綠色農業方向發展的傾向，并且對于生態農業的發展導向作用也不明顯。

2.2? 政策執行主體存在問題

農業補貼政策的執行主體不明確，導致政策執行權責不清。在糧食直補、良種補貼和農資綜合補貼政策的執行過程之中，從中央財政將農業補貼的資金撥付給省級政府，到最后發放到每一位農民的手上，這期間需要有省級人民政府、市級人民政府、縣級人民政府、鄉鎮人民政府的層級參與，以及村民自治組織——村委會的協助落實。在具體的操作過程中，財政局只負責根據統計數據發放補貼款，農業局對農業補貼政策不負責，表現為象征式執行。因此，在政策的實際執行過程之中，沒有明確的主體負責執行，導致農業補貼政策在執行過程之中忽視了深層問題，政策目標并沒有落到實處。

農業補貼政策執行者自身的策略不足，素質較低。根據科層制邏輯，農業補貼政策是自上而下被嚴格執行，因此執行者的個人主觀性會在很大程度上影響到政策執行，而執行者自身的素質缺陷會導致政策執行出現偏差。這種缺陷主要是表現在相關專業知識有限、執行能力有限和缺乏戰略遠見。農業補貼政策在執行過程中，不論是縣級的財政局工作人員，還是村委會的村干部，都未全面掌握農業補貼政策。在大多數情況下，農業補貼政策的執行人員是在機械式地執行政策[5]。

2.3? 農戶對政策的曲解

農戶作為農業補貼政策的目標群體，是政策的接受者，也是影響政策執行的重要因素之一。根據第3次農業人口普查信息可以得知，我國從事農業生產的農戶大多數文化水平較低。因此，農戶由于自身素質的限制，很難理解農業補貼政策的真實意圖。在大部分農戶的認知中，農業補貼政策是針對農戶從事農業生產活動獲得收入低的狀況，為了鼓勵農民繼續從事農業生產活動而進行的補貼。另外，農戶雖然是農業補貼政策的執行對象，但是農戶由于自身知識水平較低及獲取信息資源能力有限，很難主動參與到政策落實的過程中。農戶對政策的關注點主要是在于補貼款的數額，這在政策體系中處于一種被動的狀態[6]。

3? 農業補貼政策執行偏差矯正的路徑選擇

3.1? 加大補貼力度

雖然國家對于農業補貼的中央財政支出呈現逐漸擴大的趨勢，但是近年來農業生產成本不斷上升，糧食的市場價格沒有得到相應的提高。我國目前的農業補貼政策對農戶從事農業生產的激勵作用不強，因此需要加大補貼的力度，以此調動農戶的生產積極性。

我國在2015年啟動農業“三項補貼”改革，并于2016年在全國范圍內實行。此次改革的內容是將4大政策中的種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼合并為“農業支持保護補貼”，目標在于支持糧食生產的適度規模經營及耕地地力保護。因此，在加大農業補貼力度的同時，可以將現有的農業小戶通過多種途徑加入到規模經營之中，如聯耕聯種、農業生產托管等方式。農業生產托管服務可幫助農民合理利用空余勞動時間，脫離農業種植時間等方面對人身的束縛，從而選擇從事其他工作，促進農村剩余勞動力的轉移。另外，增強農業生產組織化程度，利用邊際成本遞減規律，以規模化經營的方式降低農業生產成本。

3.2? 提高農業補貼政策執行主體的素質

公共政策執行主體的各方面素質，如專業素質、政治素質、能力素質、道德素質等影響他們在政策執行過程之中能動性的發揮。要求在農業補貼政策執行前，對相關政策執行主體進行政策內容培訓，使得他們能夠掌握與政策有關的知識和信息資源。另外，需要在明確農業補貼政策執行責任組織主體和人員主體的基礎之上，強化每一位政策執行者的責任意識和服務觀念，并提高道德素質水平。以避免在農業政策執行過程之中出現象征式執行和機械式執行的問題[7]。

3.3? 加強農戶對農業補貼政策的認識

農業補貼政策作為一種自上而下的政策，主要是由政府決策層制定，而身為政策目標群體的農戶很難并且實際上也不可能全部參與到政策制定的過程中。農業補貼政策的意圖和目標與農戶對政策的實際理解存在很大的差距，并且農戶自身素質和條件的限制加劇了這種信息不對稱。因此，可以通過對農業補貼政策的宣傳來加強農戶對農業補貼政策的認知程度，并且以學習和引導的方式來提高農戶的農業補貼政策主體意識和參與意識。

參考文獻：

[1]史立剛，陳妍.我國農業補貼政策實施成效分析[J].中國集體經濟，2019（12）：10-11.

[2]耿仲鐘.我國農業支持保護補貼政策效果研究[D].北京：中國農業大學，2018.

[3]王亞芬，周詩星，高鐵梅.我國農業補貼政策的影響效應分析與實證檢驗[J].吉林大學社會科學學報，2017，57?（1）：41-51.

[4]吳小鋒.我國農業補貼政策的演變及優化方向[J].農業工程，2018，8（9）：145-147.

[5]王莉，周密.農業支持保護補貼政策效應研究——基于農戶策略選擇的博弈經濟分析[J].財經理論與實踐，2017，38（3）：130-134.

[6]羅敏靜.公共政策執行偏差及其矯正[J].合作經濟與科技，2016（15）：179-181.

[7]寧國良.論公共政策執行偏差及其矯正[J].湖南大學學報（社會科學版），2000（3）：95-98.