醫療糾紛人民調解制度的問題與完善

摘 要 人民調解制度因其自愿、平等協商和非對抗性的特點，越來越成為化解醫療糾紛的主要方式。然而，在現實醫療糾紛的解決實踐中，人民調解仍然存在調解能力和保障水平不高、監督指導缺失、立法支撐和宣傳推廣不足等問題。本文認為要充分發揮人民調解在醫療糾紛化解中的“主渠道”作用，需要從制度機制的規范化、職能服務的集約化、人員隊伍的專業化等方面加以完善。

關鍵詞 醫療糾紛 人民調解 完善路徑

作者簡介：黃巧蓮，廈門醫學院馬克思主義學院講師，研究方向：馬克思主義理論、法學。

中圖分類號：D925? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.252

醫療糾紛，是指醫患雙方因診療活動引發的爭議。近年來，“醫鬧”“傷醫”甚至更極端的事件屢屢發生，不斷觸碰道德底線和法治紅線，成為一個尖銳的社會問題。人民調解制度作為我國有效化解社會矛盾糾紛的“東方經驗”，日益成為醫療糾紛處理的重要方式。然而，考察我國當前現實的糾紛解決實踐，我們不難發現，人民調解在醫療糾紛解決中仍然存在不少問題，這也成為制約其作用發揮的重要因素。筆者將對我國部分地區醫療糾紛人民調解的現實情況進行梳理，對醫療糾紛人民調解制度存在的不足及進一步完善進行探討，以期對醫療糾紛人民調解實踐能有所裨益。

一、醫療糾紛人民調解制度現狀

2002年9月1日起施行的《醫療事故處理條例》與2018年10月1日起施行的《醫療糾紛預防和處理條例》同為處理醫療糾紛的基礎性法律依據。《醫療事故處理條例》第四十六條規定：“發生醫療事故的賠償等民事責任爭議，醫患雙方可以協商解決;不愿意協商或者協商不成的，當事人可以向衛生行政部門提出調解申請，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。” 《醫療糾紛預防和處理條例》在此基礎上進一步做了深化和發展，將申請人民調解作為解決醫療糾紛的一種重要渠道，并對人民調解的申請和受理、醫療調解委員會的設立、調解員、收費與經費保障問題、醫療鑒定問題作出規定，使人民調解成為處理醫療糾紛的“主渠道”。

（一）在社會治理現代化的進程中，醫療糾紛人民調解的重要性日益凸顯

“社會治理”正式進入執政話語體系是在黨的十八屆三中全會，自此，我國從傳統社會管理邁向現代社會治理。習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。” 從醫療糾紛的處理問題上來看，賦能和建強人民調解機制，正是對社會治理體制具體要求的一種落實。相比于原先的司法行政調解或者訴訟解決，人民調解無疑具有更強的社會化屬性和中立性，體現了“社會的矛盾由社會解決、基層的糾紛在基層解決”的理念，減少了國家行政權力或者司法權力的介入，提升了社會自治的層次和水平。

要使社會同時保持活力、和諧、有序，就必須對社會矛盾、糾紛、風險進行管控，不能使小矛盾發展成大矛盾、不能使小危險發展成大風險。醫療糾紛看似一起起個案，但背后卻潛伏著醫患關系普遍緊張這個大問題，全國各地的“醫鬧”“傷醫”等極端事件時有發生，反應出矛盾的尖銳程度已不容忽視，已經是一個必須著力解決的問題，否則就將成為社會不穩定因素，損害人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在醫療糾紛化解領域對人民調解制度的引入，減少了醫療糾紛化解的對抗性、強制性，使糾紛化解更加平等、信息交流更加充分，契合了社會治理現代化的理念。

（二）在矛盾糾紛多元化解實踐中，醫療糾紛人民調解的社會接受度不斷提升

一個國家的法律制度必須適合于該國的法律文化和社會實踐土壤，正因上述情況，我國也始終高度重視矛盾糾紛的多元化解，尤其是調解在化解矛盾糾紛中的重要作用。在我國傳統法治文化中，調解一直具有重要的地位，在以“追求至中，崇尚和睦、喜調厭訟”的傳統文化氛圍中，人們在選擇糾紛解決機制時習慣采用官方調解、民間調解或者宗族調解等比較中庸的方式。許多群眾對于“打官司”從感情上來講是比較排斥的，認為打官司不僅費事費力，撕破臉皮還有傷和氣。從醫院方的角度來看，相比于訴訟，醫務人員也更傾向于采用非訴訟的方式來解決糾紛，這主要是因為醫院的工作本已勞累，打官司只會給他們的工作徒增負擔，另外民事訴訟中關于舉證責任的規定對醫院方也更為嚴格。 從醫患雙方來看，人民調解制度都契合了雙方的心理需求，成為雙方均傾向于采用的一種解決問題的方式。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就要求：“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。”

從一些城市的實例來看，人民調解在醫療糾紛處理中所占的比例正在得到提高，醫患雙方對于以人民調解處理醫療糾紛的接受度正在不斷提高。以廈門市為例，該市醫療糾紛調解委員會在2010年掛牌成立時，僅調解案件19件，次年即翻倍達到39件，2018年已經達到110件。在包頭市進行的一項研究顯示，該市6家公立醫院2015年至2017年的498起醫療糾紛中，由醫調委解決了254起、訴訟解決了149起、協商解決了94起、行政調解1起，在這個樣本中，人民調解已經成了醫療糾紛處理的“主渠道”。

（三）在堅持和傳承“楓橋經驗”的探索中，醫療糾紛人民調解的制度機制得到完善

“楓橋經驗”總結于上世紀60年代，是黨領導人民創造的一套行之有效的社會治理方案，其精髓在于群眾的事情群眾自己決定，做到民事民議、民事民辦、民事民管。2003年，習近平同志明確要求要將這一寶貴經驗充分珍惜、大力推廣并且不斷創新，使之成為新時代政法戰線必須堅持、發揚的“金字招牌”，醫療糾紛人民調解正是“楓橋經驗”在醫療糾紛這一問題敏感、矛盾尖銳領域的一次生動實踐。醫療調解委員會作為一種群眾性組織，不同于衛生主管部門或者司法機關具有公權色彩，在群眾自治的語境下解決問題，讓醫患雙方都回歸群眾這一屬性，讓群眾的矛盾在群眾的組織中得到化解。

在“楓橋經驗”日益成為基層治理、社會糾紛化解的重要方式的背景下，我國各地在創新發展醫療糾紛人民調解領域也不斷進行新的探索。在上海，2006年4月普陀區成立了上海首家醫患糾紛人民調解委員會，2011年，上海市政府發布了《關于開展醫患糾紛人民調解工作的若干意見》，緊接著2014年，又發布了《上海市醫患糾紛預防與調解辦法》，形成了一系列富有特色的制度：明確由市、區、縣對醫療調解的經費給予保障;明確醫調委的人民調解員從非在職醫務人員、退休法律工作者、經驗豐富的人民調解員、社會志愿人員中選任;建立涵蓋醫學、法學等領域的專家咨詢庫。 在北京，2005年，由北京衛生法研究會醫療糾紛調解中心和北京醫學教育協會醫療糾紛中心共同組成的醫學和法學專家調解團隊聯合對醫療糾紛案件進行調解;2011年5月，北京“醫調委”正式掛牌成立，醫調委是不受任何組織和個人干涉的獨立的第三方，調解所需資金完全由財政撥款，當事人雙方不需要支付任何費用;在寧波，2008年5家保險公司組成寧波政策性醫療責任保險共保體，攜手醫療糾紛調解處，共同處理醫療糾紛，共保體下設醫療糾紛理賠處理中心，專門負責醫療理賠事宜，同時我國首部關于醫療糾紛的地方立法也于2012年在寧波誕生。在揚州，2007年開始實施醫療糾紛人民調解機制，充分發揮人民調解優勢，線上線下共同發力，市縣、部門之間協調聯動，通過醫患糾紛矛盾調處服務中心實體化“一站式”服務平臺和網絡平臺進行調處工作，精心打造揚州“醫調”特色工程。國家衛生健康委員會的有關官員在接受采訪時談到，目前全國醫療糾紛人民調解組織已經達到6400余個，基本實現縣級區域全覆蓋，近五年來，在全國診療服務量保持持續增長的情況下，醫療糾紛數量和涉醫違法犯罪案件數量雙雙下降。

二、醫療糾紛人民調解制度存在的不足

在醫療糾紛處理領域引入人民調解制度，為構建和諧醫患關系、維護社會穩定，提供了新的有力武器。一方面，各地在推進醫療糾紛人民調解過程中進行了積極的探索，另一方面，也要看到當前該制度中的一些不足和問題。

（一）醫療糾紛人民調解的調解能力和保障水平不高

《醫療糾紛預防和處理條例》規定，醫調委調解醫療糾紛，不得收取費用，所需經費按照國務院財政、司法行政部門的有關規定執行。 該條規定明確了醫調委的經費保障應當由政府財政來負責。由于中央層級的立法僅是原則性規定，各地醫調委的資金保障力度取決于地方政府重視程度、地方財力、醫療糾紛形勢等各方面復雜因素，因此，各地醫調委所得到的支持力度便因地而異。僅從辦公地點來看，便有依托于醫院、司法行政部門、衛生主管部門甚至保險公司等多種做法。從人員來看，各地醫調委調解員隊伍主要由具有醫學、法學方面的專業人士構成，受限于各方面條件，調解員隊伍調解能力和調解水平也存在差異。有研究指出，部分城市的醫療糾紛人民調解隊伍存在調解員數量不足（尤其是專職調解員欠缺）、年輕力量不足、人員構成單一等問題。

（二）對醫療糾紛人民調解的監督指導缺失

醫調委屬于人民調解委員會的一種，人民調解委員會在本質上屬于基層群眾自治性組織，群眾依法自治是人民調解委員會最重要的特點之一。但是，要使醫調委充分發揮其定紛止爭的職能，離不開政府部門的指導。從《中華人民共和國人民調解法》的規定來看，應當由縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域內的人民調解工作，由基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導。 同時，從醫療調解業務本身的專業性特點來看，醫調委的工作也離不開衛生主管部門的支持。對醫調委工作的指導支持，需要司法行政部門、基層人民法院、衛生主管部門充分協同，才能發揮其作用。而目前，相關的指導大多停留于紙面規定，實踐中這些部門對醫調委的業務指導仍然較少。此外，醫調委雖然是群眾性組織，但其作為“中立第三方”“居中裁判者”，其履行職責的行為也涉及到社會公益和個人利益，不可不對其進行有效的監督，要對政府所投入的資源是否得到有效利用、調解員是否盡心盡責履行調解義務、醫患糾紛中是否涉及違法犯罪行為等問題進行監督。目前，這種監督的必要性尚未得到合理的重視。

（三）醫療糾紛人民調解的立法支撐仍需加強

立法資源是一種稀缺性資源，受限于此，現有解決醫療糾紛問題的法律并不多。 歸根到底，醫療糾紛人民調解只是諸多人民調解中的一種，很難要求國家以法律或者行政法規這種高層級的法律來專門予以規定。

目前，除了《中華人民共和國人民調解法》《醫療糾紛預防和處理條例》等中央層級的法律法規以外，各地主要依靠地方性立法來加以規制，囿于地方立法的層級和水平，尚難以滿足醫療糾紛人民調解工作的實際需要，導致實踐中許多問題尚無相關法律依據。

（四）醫療糾紛人民調解的宣傳推廣不足

醫調委作為糾紛處理機構，其調解程序的啟動來源于當事人雙方的申請，某種程度上也具有“不告不理”的屬性。《醫療糾紛預防和處理條例》規定，申請醫療糾紛人民調解的，由醫患雙方共同向醫療糾紛人民調解委員會提出申請;一方申請調解的，醫療糾紛人民調解委員會在征得另一方同意后進行調解。可見，當事人的申請，是醫調委參與并發揮作用的前提。而讓當事人充分知曉并真正接受人民調解，則是讓更多當事人選擇調解手段的前提。

目前，公眾對醫調委的知曉和接受程度仍然不高。以包頭市為例，在該市進行的一次問卷調查中，對醫調委非常了解的患者僅占3.36%，聽說過、不是很了解的患者占52.94%，從沒聽說過的患者占43.7%。

三、醫療糾紛人民調解制度的完善路徑

醫療糾紛人民調解制度在制度機制的規范化、職能服務的集約化、人員隊伍的專業化等方面仍然需要進一步完善。

（一）推進制度機制的規范化

在工作機制上，要建立起嚴密的制度流程，確保醫患雙方當事人的知情權，保護好調解過程中掌握的病例等個人隱私事項。在考評機制上，要建立起調解負責制，加強對調解員履行調解職責的監督和考評，消極調解、隨意調解或者調解成效長期較差的調解員，及時進行問詢談話，發現有不合適繼續從事調解工作的情況的，進行勸退或者清退，要堅決防止調解員資格隨意發放。在薪酬機制上，要建立科學、合理、可持續的薪酬給付機制，探索實行“基本工資+計件收費”的工資形式，鼓勵調解員多勞多得、多調多得。在鑒定機制上，要進一步厘清調解過程中提起鑒定的程序，加快鑒定材料的流轉，同時要明確調解中的鑒定結論在后續訴訟過程中的效力問題，避免重復鑒定。在保險機制上，推廣醫療責任保險制度，提高醫療機構及其醫療人員的投保率、完善醫療事故責任認定標準、加大政府的財政和政策支持 ，通過引入保險來降低雙方的對立程度。

（二）實現職能服務的集約化

“一站式服務”“一個窗口對外”，應該成為當前政府或者其他社會組織提供公共產品、公共服務的一種趨勢。“一站式服務”的理念要求將關聯的服務和職能進行整合，消除人為的職能割裂，使群眾不必再為辦理同一項事務在多個部門之間來回奔走，從而提高服務的人性化水平和便利化程度。醫療糾紛人民調解委員會作為提供公共服務的基層組織，也應按照此趨勢發展完善，這就是要進一步整合醫調委、醫療鑒定、賠償給付、司法確認、審判與執行等各種社會服務，優化群眾在糾紛化解中體驗。例如，可以探索建立一站式的醫療糾紛調處中心，醫療糾紛人民調解委員會、人民法院的醫療審判團隊、保險公司醫療保險經營部門等集中起來，在調處中心聯合辦公。雙方當事人一旦達成調解協議，即可就地申請司法確認，達不成調解協議的，通過訴調對接程序轉入司法程序。通過調解或訴訟確定賠償數額后，直接轉到后端保險公司理賠部門，通過醫療責任險及時給付。

（三）加強人員隊伍的專業化

醫療糾紛人民調解最終能不能有效化解糾紛，最關鍵的要素是人，尤其是調解員的素質、能力和態度。建設一支專業素養高、服務態度好的調解員隊伍至關重要。首先，推行醫療糾紛人民調解，要講究投入與產出的可比性，這就決定了大部分調解員可能是兼職的，專職調解員只能是少數，也正因如此，專職調解員的作用非常重要，其應當是這支隊伍的核心和骨干力量，要起到帶動、幫助、支持兼職調解員的作用;其次，調解員隊伍必須設定一定的門檻，這包括知識背景上的要求、工作經驗上的要求、道德品行方面的要求等等;此外，應不斷加強對調解員隊伍的培訓，由司法行政部門、衛生主管部門、法院共同開展對調解員的專業培訓，提高調解員的專業素養; 最后，醫調委還應充分用好專家咨詢機制，探索建立由醫學、法學、心理學、社會工作等方面的專家所組成的專家庫，為調解工作提供有力的智力支持，以隊伍的專業化來強公信、促解紛。

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