設區的市地方立法起草

摘 要 根據《立法法》的內容，市地方被賦予了設區的權力，這對于未來在我國實行更多地方立法提供了寶貴的實踐經驗。各地可以通過學習已有經驗的地區立法過程和教訓從中總結經驗，使得地方立法能夠更加科學合理，對未來更大規模，更強深度的嘗試提供了探索的試驗田。部分地區由于觀念轉變較晚或當地的立法條件還未成熟，在實際操作的過程中仍然存在一些掣肘的情況，影響到了整體的效果，在此作者按照相關活動的參與經驗和總結其他成功的立法案例，對立法計劃規劃、立法資源配置以及相應的定位問題和內容選擇問題進行分析，希望能夠幫助相關人員更好的完成相應的工作內容，提高我國地方立法的可行性。

關鍵詞 地方立法 立法完善 “設區的市”

作者簡介：楊駿彪，杭州市人大機關信息中心（杭州市立法研究所）。

中圖分類號：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.297

自從2015年《立法法》修訂以來，很多地區的市都開展了地方立法活動，其中不乏能夠從地方實際情況出發，制定出高度貼合當地實際情況，對過去長時間存在的問題進行解決的案例，但同時也要注意到還有一部分地區由于缺乏經驗，在事先沒有進行嚴格的論證，在地方立法實施之后沒有對其效果和問題進行及時的跟進，在立法過程中，不能正確判斷內容后果，在規程上缺乏重視，一些必要的立法程序被忽略，程序實施不規范，導致一些并不能存在積極作用的地方法出現，浪費了好的政策，同時也為社會發展帶來了負面影響。

一、完善地方立法立項工作機制

在進行立法立項工作時，相關參與者必須堅持以當地實際情況出發，結合當地實際的經濟社會發展情況進行統籌規劃，在必要部分設置相應的法律規定，提高整個地方立法的完整性和合理性。并且嚴格按照相應的規程對立法內容進行反復談論，在推行之后進行密切的跟蹤研究。對于過程中的工作機制和實際的工作內容進行完善，確保整個過程的合理合規。只有從實際問題出發去思考問題才能真正獲得解決問題的啟發，并以此為契機制定出合理有效的相應規定，從源頭上保證了地方立法在推出之后能夠具備實用性，能夠使使用地區的社會經濟實際發展情況相互適應，真正做到為地區社會發展做貢獻。并且要求相應的立法工作應該具備一定的前瞻性，能夠提前對一些還未成為顯性問題的隱患進行考慮和防治，提供地方立法的使用壽命和實際效果。從原則上將，地方立法應該以5年作為一個周期，以年度計劃的方式進行規劃和選擇。

（一）組織聯合編輯

在地方立法的過程中應該對過去政府各自立項編制的問題進行重視和解決，轉而選擇人大常委會法工委進行牽頭，由政府法制機構組成相應的編制小組，小組之間互相配合，并成為一個聯合體。在具體內容的編制過程中，以實用性和有效性為指導，可以選擇專業人員參與其中，例如可以委托高校、專家、智庫提供意見和成為內容編制的主力。但總體上各方相對獨立，能夠具備一定的自主性，確保相關內容的能夠由具備豐富經驗的人員來編制，保證內容的專業性和正確性。

（二）拓寬編制渠道

過去進行立法只有相關政府部門能夠參與其中，雖然一些地區政府為了爭取最好的效果會廣泛聽取各界的意見，但是由于實際參與編制工作的人員主要還是由政府工作人員擔任，所以在一些專業性較強的問題上很有可能由于經驗不足導致即使有專業人士進行指導，但是在制定的過程中仍然出現由于理解錯誤或編制人員自身問題導致的各種問題。這還是在積極聽取社會意見的城市發生的問題，與其他地區相比，這些地區即使在后期的立法過程中出現了問題，問題的影響程度和正確性都還能處于可控范圍內，但是還有一些地區在進行立法時，完全由政府部門人員參與，在整個過程中閉門造車，對于外界傳遞的信息充耳不聞。面對具體問題時，僅僅依靠自己的理解或者相對缺少的所謂經驗進行判斷和編制，最終推出的結果在實施過程中，與社會實際發展情況格格不入，甚至還會干擾到原本正常的發展模式，對社會發展釋放了負面影響。為了盡可能減少后者所出現的問題，也為了能夠減少前一種情況出現的弊端，在地方立法的研討過程中應該盡可能的拓寬相應的編制渠道，向社會各界廣泛征詢意見，并通過相應的宣傳活動讓更多的人知道并參與到立法的過程中，對于過程中做出積極貢獻的人員或組織進行獎勵，推動社會對于相關事情的關注度，并進一步提高編制渠道，使越來越多的建議能夠被提出和實現。同時根據相關規定，應該確定專門的起草部門，要求起草部門的工作人員應該具備相應的工作經驗和教育背景，在專業性上有所保障。

（三）實施立法分權

為了解決省市立法立項過程中出現的縱向分權情況，需要各省人大和政府根據當地實際情況推出相應的指導意見。指導意見的主旨就是通過對一些模糊問題進行落實來使得省市立法計劃在實施過程中能夠更加自然，避免在執行過程中出現不必要的重復交叉情況。設區的市主要就“建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”等方面的內容進行立法，而省一級的人大和政府在立法時則是對上訴內容之外的內容進行補充。兩者之間存在明確的分界，減少資源重復投入和權力交叉情況的出現。

二、合理界定法規草案的修改權限

（一）對管理體制進行相應的調整

為了能夠盡可能的還原立法初衷，并且減少在反復修改過程中造成的成本追加，在下級立法機構提出的立法規劃不會造成管理體制執行問題，同時不會對社會管理成本造成增加的情況時，對其進行審核時進行的修改內容，不宜過多。盡可能保留立法的設計初衷，使其能夠更加符合立法機構的當地實際情況，減少由于不在當地而出現的由于信息內容缺失而導致的誤判。

（二）對草案實體規范的修改

當進行法規草案的實體條文修改時，應該保持謹慎態度。所謂的法規草案設定規范，是對進行行政管理中已經確定為穩定狀態的社會關系的一種固定，通常這種固定關系都是經過長時間的實踐和社會各界磨合得到的，具有較強的適應性和穩定性，對于當地社會經濟發展和實施推動都有積極的促進作用。只要提出的立法，在原則和精神上符合相應規范要求，在進行草案審議的過程中，就不應當對其內容進行過多的刪除，審議法規草案時可以根據需要的增設實體規范，尊重地方立法權，并且對地方立法的功能，有一個更加正確的認識。之所以要推行地方立法，是由于地區人大和政府對于當地的實際社會發展情況有更加深刻長久的認識，所思考的問題更加符合當地社會發展利益，并且是由當地各方共同商議決定的，其內容兼具科學、可行、合理、客觀等特點。是表現我國科學立法民主立法的絕好機會，所以在進行實體規范修改過程中，不能由于立法者的個人偏好而厚此薄彼。為了盡可能避免出現以上的情況，在立法技術要求規范中要設置相應的限制，當需要對條文進行增加或刪減時，需要在內容之后提供足夠合理的說明，以此來說明進行取舍時考慮的必要性和實施的價值。

（三）地方性法規對地方政府規章需保持理性克制

地方性法規立法中遇到與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時， 有權根據地方實際突破地方政府規章的相關規定。但一般情況下，地方性法規應當保持對地方政府規章必要的克制和尊重。 如果該地區所有地方性法規出現集體性突破地方政府規章，不僅政府規章的效力被消解殆盡，并且人為制造立法沖突，陷入法律適用困境。地方性法規突破政府規章應當審慎。

三、突出地方立法的位階功能和操作性

地方立法是我國現行法律體系中整個立法系統中的最低層級，再往下沒有下一位的位階立法來承接更加細化的工作內容。這樣的定位導致地方立法所提出的相應內容，在后續實施過程中，必須具備較強的社會適應性和可執行性，并且是真正體現當地社會發展特色，為當地社會發展謀求利益，以具體詳細的內容，對目前社會發展中存在的各類問題進行規范糾正的內容。

四、提高公眾立法參與程度

在過去的立法過程中，普通公眾對于立法過程認識較為模糊，并且對于實際的立法過程參與度不高，自身的主動性也未被積極的調動。現代社會發展隨著社會分工更加瑣碎，不同部分之間的矛盾和問題更加多樣，所以在考慮社會整體問題時需要考慮的維度和層面，也隨之增加，只有更大規模的意見提供基礎人群才能夠保證最終做出的決定和判斷能夠符合大多數人的利益。目前有個別地市已出臺基層立法聯系點制度，設立基層立法聯系點，協助收集立法工作信息、參與開展立法相關活動，為基層群眾和社會組織直接參與立法活動提供了重要載體，為立法機關深入基層直接了解群眾意見打造了經常性平臺。這一創新舉措值得深入研究和推廣。

五、結語

地方立法與傳統立法相比最大的優勢是參與立法的人員對于當地的實際社會發展情況以及社會問題有更近的觀察距離，并且身處其中，所得到的思考結果更加深刻，可以最大程度的和當地實際情況進行貼合，在立法之后實施階段能夠取得更好的適應性和可行性。

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