我國(guó)城市生活垃圾分類回收的法律現(xiàn)狀及對(duì)策研究

摘 要 生活垃圾是城市中不可避免的產(chǎn)物，城市生活垃圾的分類回收處理成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)對(duì)于城市生活垃圾的分類回收制定了一定的立法，但還存在著立法上缺乏系統(tǒng)健全的法律體系、執(zhí)法上未能?chē)?yán)格依法行政和守法上法律意識(shí)淡薄等多種原因，本文立足于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，提出新形勢(shì)下我國(guó)城市生活垃圾分類回收的法律對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 城市生活垃圾 分類回收 法律對(duì)策

作者簡(jiǎn)介：向玲，武昌首義學(xué)院，講師，研究方向：民商法學(xué)、環(huán)境法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.298

《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》于2019年7月1日起正式實(shí)施;北京市有關(guān)部門(mén)表示將推行有害垃圾、可回收物、廚余垃圾、其他垃圾的四分法;深圳計(jì)劃2019年至2021年期間每年安排生活垃圾分類激勵(lì)補(bǔ)助資金9375萬(wàn)元……住建部表示，2019年46個(gè)重點(diǎn)城市將繼續(xù)加大生活垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)投入，滿足生活垃圾分類處理需求;到2020年底，先行先試的46個(gè)重點(diǎn)城市基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。全面推行垃圾分類勢(shì)在必行！我國(guó)的垃圾分類雖然經(jīng)過(guò)二十年左右的實(shí)踐，但垃圾分類的法律體系在系統(tǒng)性、實(shí)用性等方面存在很多問(wèn)題亟待解決。

一、我國(guó)城市生活垃圾分類回收的立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)關(guān)于城市生活垃圾分類回收和管理方面的法律法規(guī)主要有：

（一）法律

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)方面的基本法律，其第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”專門(mén)規(guī)定必須防治包括城市垃圾在內(nèi)的污染物，防止其對(duì)環(huán)境的污染和公眾健康的損害，是城市生活垃圾管理及污染防治等其他立法的基礎(chǔ)。《環(huán)境保護(hù)法》第三十七條明確規(guī)定了地方各級(jí)人民政府對(duì)生活廢棄物的分類處置、回收利用應(yīng)當(dāng)履行組織義務(wù);第三十八條規(guī)定了公民對(duì)生活廢棄物進(jìn)行分類放置的義務(wù)。筆者認(rèn)為，基本法律中并未規(guī)定政府和居民不履行法定義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，沒(méi)有明確的法律責(zé)任約束，城市生活垃圾分類回收和有效管理難以得到有效的遵守和執(zhí)行。

（二） 行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章

《城市生活垃圾管理辦法》是第一部專門(mén)針對(duì)城市生活垃圾分類回收的行政法規(guī)。其第三章第十五條規(guī)定了城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)分類投放、處理的原則，第十六條規(guī)定單位和個(gè)人垃圾分類的具體做法，尤為引人關(guān)注的是，它首次在立法中規(guī)定行政處罰的法律責(zé)任，但實(shí)踐中根本無(wú)法得以實(shí)施。

2017年3月，國(guó)家發(fā)改委、住建部發(fā)布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，明確在全國(guó)46個(gè)重點(diǎn)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，要求各地加強(qiáng)生活垃圾分類配套體系建設(shè)，引導(dǎo)居民自覺(jué)、科學(xué)地開(kāi)展生活垃圾分類，逐步形成統(tǒng)一完整、能力適應(yīng)、協(xié)同高效的垃圾分類收集、運(yùn)輸、處理系統(tǒng)，2020年底生活垃圾回收利用率達(dá)35%以上。

（三）地方性法規(guī)和規(guī)章

我國(guó)目前僅有部分省市根據(jù)自身的具體化情況和實(shí)際化需要，頒布一些與城市垃圾分類有關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章和法律性文件，例如，深圳市頒布了《深圳市城市垃圾分類收集運(yùn)輸處理實(shí)施方案》;廣州市頒布了《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》;北京市制定了《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》等。這些地方性法規(guī)、規(guī)章都根據(jù)地方突出的城市生活垃圾分類回收問(wèn)題作出相關(guān)規(guī)定，如細(xì)化了垃圾分類的具體規(guī)定，明確相關(guān)管理責(zé)任，對(duì)垃圾管理宣傳教育等。

二、我國(guó)城市生活垃圾分類回收存在的法律問(wèn)題

（一）立法上缺乏系統(tǒng)完善的法律規(guī)定

現(xiàn)階段，我國(guó)關(guān)于垃圾分類與回收的規(guī)范散見(jiàn)于各位階法律法規(guī)中，且未制定專門(mén)性的規(guī)范對(duì)這些分散性的規(guī)范進(jìn)行整合，還存在著立法過(guò)于原則、法律規(guī)范之間互相矛盾、法律責(zé)任不夠明確等問(wèn)題。

第一，立法過(guò)于原則，效力層級(jí)低。在我國(guó)，關(guān)于垃圾回收處理效力層級(jí)高的法律有《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，但三部法律都僅僅規(guī)定了原則性條款，無(wú)配套具體條例。當(dāng)前我國(guó)針對(duì)垃圾分類、收集與運(yùn)輸問(wèn)題，主要適用的是《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《城市生活垃圾管理辦法》，還有各級(jí)地方頒布的法規(guī)、規(guī)章，法律的強(qiáng)制性不足，威懾力不夠。

第二，立法之間互相矛盾和沖突。在城市生活垃圾處理上，不同的法律規(guī)范由于立法目的、立法重點(diǎn)等不同，不同部門(mén)頒布的法律規(guī)范體現(xiàn)部門(mén)利益等因素的存在，使得城市生活垃圾分類處理規(guī)范的某些條文之間難免存在矛盾之處，立法嚴(yán)謹(jǐn)性不足。

第三，立法缺乏激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。我國(guó)相關(guān)立法中鮮有城市生活垃圾分類回收的激勵(lì)措施，這就無(wú)法調(diào)動(dòng)居民進(jìn)行垃圾分類回收的積極性和主動(dòng)性。此外，現(xiàn)行立法中涉及違反城市垃圾分類法律法規(guī)的法律責(zé)任規(guī)定較少，僅有的法律責(zé)任規(guī)定中責(zé)任偏輕。

（二）執(zhí)法上未能?chē)?yán)格依法行政

我國(guó)正處于城市生活垃圾分類回收管理改革試行階段，政府在執(zhí)法的過(guò)程中出現(xiàn)一系列問(wèn)題。首先，管理主體不明確。由于不同的法律法規(guī)賦予不同政府機(jī)關(guān)城市生活垃圾分類回收的管理權(quán)限，導(dǎo)致它們?cè)谔幚砭唧w事務(wù)時(shí)職能模糊，各部門(mén)之間相互推諉;其次，管理內(nèi)容不明了。法律規(guī)定過(guò)于原則、立法技術(shù)落后是主要原因。例如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條規(guī)定“應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)”，究竟是哪些法律法規(guī)并不清楚，而且也沒(méi)有相應(yīng)的司法解釋。再次，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。由于缺乏統(tǒng)管部門(mén)和各部門(mén)設(shè)置機(jī)構(gòu)不合理的情況，各大城市在具體宣傳實(shí)施如何進(jìn)行垃圾分類、怎樣識(shí)別可回收和不可回收廢棄物，在運(yùn)輸和處理管理上沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各城市在管理時(shí)做法各異。