基于合作治理理論的共建共治共享社區治理模式實踐探索

摘 要 社區作為社會的組成細胞，對其治理已成為各方共同需要。共建共治共享的治理模式能夠對多元主體的權責建立制度性安排，促進多元主體共同參與，使社區治理成果惠及民眾。針對社區治理存在多元主體聯動機制缺位、共享意識不足等問題，廣東省佛山市通過完善社區治理架構、建立多方聯動機制、擴大社區居民參與協作、整合社區資源配置等，為推動基層社區治理創新和激發基層社會活力提供了實踐樣本。

關鍵詞 合作治理理論 共建共治共享 多元主體 社區治理

基金項目：本文為2019年度廣東省佛山市社科規劃重點項目“基于多元治理主體的基層社區治理格局探索（2019-ZDB07） 的階段性研究成果。主持人：金澤龍。

作者簡介：金澤龍，廣東輕工職業技術學院副研究員，副教授，研究方向：信息分析、軟科學研究。

中圖分類號：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.325

黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，這是黨中央的行動指南，也是對社會層面全面管理的指示要求。社區對全社會來講，是一個小細胞小角落，但又是一個全面治理的最基礎要素。眾多的大中小社區構成了社會整個層面，它們的共建共治共享、協同互助互聯對社區治理的布局有著千絲萬縷的關系，是密不可分和非常重要的關鍵環節。繽紛多樣的社區因所處環境、地理位置、人員構成等緣由，在治理過程中呈現出各種力量在社區場域相互制約、相互作用、相互扶持的情形，而且各類組織的行為方式、網格構成、責任權力、資源配置等不平衡不確定因素，使社區活力不足、居民參與不足、發展內驅力不足等問題頻現，需要各種方式方法進行善治。

合作治理理論的有效應用是解決以上問題的最佳方式。該理論強調多元權力主體的合作共治，在治理過程進行中，對資源共享、責任分擔、權力分配、利益獲取等通過共治的制度予以保障，體現多元化主體各自的優劣勢。本文以佛山社區治理的具體實踐為例，探討和運用合作治理理論，嘗試性地進行基層社區共建共治共享實踐的經驗梳理和總結檢視，為社區治理實踐提供一種可能性參考，推動治理完善以及社區的綜合發展。

一、共建共治共享是基層社區治理需要秉承的理念

治理理論產生于20世紀70年代，因解決和協調政府與市場的地位問題而建立。合作治理理論衍生于20世紀90年代后，主要代表是西方學者簡·庫曼。他認為無論東西方開展何種治理活動，共治都是一種新手段、新方式、新方法，可以解決多種多樣的“不可治理性”的疑難問題和情境困惑，并進一步化解社會風險，降低治理成本，促進社會發展。

（一）合作治理是介于政府治理和自治理之間的復合性治理模式

基本內涵包括明確的基本規則和透明的合作程序?；咎卣鞅憩F為多元化的治理主體之間因共同事務需要解決而開展的互助、互幫、共享、共促，并利用各自擁有的資源進行交換融合。其實，無論是規則、規章還是程序的設定，都是為了參與治理的各方勢力考慮投入的成本及利益。只有抱有彼此合作的理念以及共同的行動，才能在治理活動中發揮各自的優勢，才能制定出有效策略，才能共同實現成功的治理效果。

合作治理需要各方共同貢獻各自的資源，治理過程必須考慮資源配置問題，必然涉及各方利益和責任，猶如獨木難成林意味。只有合作雙方通過達成共識，在資源調配、知識共享、權責共擔等方面建立良好的交換關系和明確各方的位置，才能有效的開展合作治理，才能設置復合性治理模式。

合作治理是介于政府治理和自治理之間行為，各治理主體必須強調彼此互動和理解對方意愿，有建設性的共同參與不同層級政府、不同公共部門、不同社區、不同社會團體、不同利益相關者、甚至是跨區域的治理行動。通過響應共同目的，協同制定治理管理的政策、規章、規則、條例，實現責任共擔，利益分享，權力協同的效果。通過彼此遵守法治原則、有限政府原則、市場原則、公共性原則等合作治理原則，最終實現對公共事務“共管共治的管理”。

（二）合作治理產生社會條件是相對成熟的市民社會和基層融合

隨著社會發展和進步，市民綜合素質提升，相對成熟的市民社會以及后現代社會的來臨，使自定位為發展中國家的中國具備了合作治理的基本條件。我國經濟上的突飛猛進、多元化體系的發展、各種資源的融合利用、數億的城市人口，以及國家“十二五、十三五”規劃中對城鎮化進程的大力推進，社區顯而易見的成為了中國城市社會的基本細胞、基層群眾自治場域，政府公共服務供給單元。從合作治理是復合性治理的角度看，社區集聚了人文、地理、資源、環境等較為復雜的多重因素，需要多元治理主體在治理過程中相互協商、合作共贏。因此，合作治理理論應用于我國的社區治理是適用和合理的。

（三）合作治理理論可以洞中窺豹的指導當前佛山社區治理形態

佛山市作為廣東經濟發展“四小龍”之一，近年來積極推進城鎮化建設，社區經濟與精神面貌得以飛速發展，共建共治共享的社區治理模式收到了很好的效果。佛山市社區治理建設秉承了以下理念：

首先，“共建”強調社區治理的主體多元。具體厘清基層黨組織、社區居委會、社區綜合維穩中心、社區公共服務中心、社區健康服務中心、社區各類社會組織以及進駐社區的學校與企業和社區居民個人等多元治理主體的功能和作用，在堅持政府主導和政社合作原則的基礎上，為社會力量參與社區治理建立制度及政策安排。

其次，“共治”強調平等主體之間的共同參與。社區有諸多的單元，它們應是平等、和諧的，治理全過程應充分顯現多元參與及協同。參與主體涵蓋社區黨組織，居委會、工作站、業委會，參與代表由物業、駐社區單位、志愿團體、社會組織、民警、居民等產生。平等主體之間的共同參與體現了多元合作理論的效能，強調了主體之間協助協作的規則性、序列性、實效性、利益性，從而使多元主體擁有較好的共識與共同參與的積極性，建立基于互惠基礎上的合作關系，增強各主體的社區認同、主體意識、責任意識和歸屬感。

最后，“共享”即共同享有。共享是治理的終極目標，也是治理是否有效、成功的最終判斷標準。社區通過草根文化團隊培育、微小便民為民服務項目、居民提案議案等舉措，引導多元主體參與解決社區問題，逐步激活社區自治微細胞微組織，使之成為社區治理的重要內生力量和持續發展的重要保障，共同享有優化的社區公共服務、公共設施、公共權益，提升社區居民的綜合素養與生活品質，獲取宜居宜工宜養的美好生活和人文環境。

二、新常態下佛山社區治理面臨的現實難點及問題

改革開放30多年來，作為沿海開放前沿及珠江三角洲經濟發展腹地，也是目前粵港澳大灣區內的重要城市，佛山經濟總量長期保持中高速增長，新理念建立及新業態成長，推動了產業結構調整和轉型升級。佛山市現有禪城，南海，順德，三水及高明等五個區，21個鎮，12個街道，341個社區。據2019年佛山市新市民服務管理工作會議數據透露，截至2018年底，全市登記新市民514萬人，比2017年389.53萬人增長26.15萬人，加上新增戶籍人口17.39萬人，去年佛山常住人口增長43.54萬人，甚至高于廣州的40.6萬人。登記的流動人口中，外來人口已達到467.3萬。佛山市人口目前表現出人口數量與土地面積倒掛以及戶籍人口與流動人口倒掛的現狀，不同階層利益明顯地存在差異，容易導致矛盾加劇，影響著社會穩定和秩序。具體來說，體現在以下三個方面：

（一）碎片化形態造成多元主體責權利不清

從空間角度來看，社會是一個由各種主體、區域交織而成的立體化形態，也是由大大小小的社區、地域組成的如拼圖一般的平面結構。因此，對社區的治理從結構上講是碎片化、幅面寬、不規則的。作為來自社區、成長于社區的治理最基層單位——居委會，雖有一定的行政職能，且對社區治理也起重要作用，但并不是唯一的治理單體。按照我國的行政層級架構，對社區的管理與治理還有街道辦事處、社會組織、市場監管等各種機構，呈現了多元主體的現實情形，是一個“復合型”的治理架構，是一個權責交織的業態。

由于對多元治理主體的權責缺乏清晰的界定和規范，隨著社區事務的日益復雜，社區的碎片化不僅極大地增加了管理難度，也使政府的人力、物力、財力受到限制，管理呈現乏力狀態。目前，佛山社區劃分為城市社區（含佛山特色的新型社區）、農村社區、半城市化（村改居）社區三種類型。其中，農村社區、半城市化（村改居）社區的黨組織、自治組織及其它服務性組織仍然依托村、社區集體經濟的財力為居民提供服務、履行上一級政府委托需協助的事項，體制上仍然呈現經濟、黨務、自治一體化的狀態。隨著政府大量社會職能下沉以及“放管服”的政策要求，村（居）委會承擔的依法協助性和履職性行政服務及其社會管理工作日益增多，出現了村（居）委會工作職責被“行政化”、自治職責被“邊緣化”、服務供給“碎片化”等，既增加社區行政負擔，又影響公共服務的質量。

（二）組織多重性造成多元主體聯動機制缺失

在當前佛山基層社會治理實踐中，存在著集體經濟組織、人民調解委員會、綜治信訪維穩中心、公共衛生、人口計生、村務監督、共青團組織、婦女代表委員會等管理主體，這些組織在進入社區時不得不依靠社區內固有的組織，不僅加重了居委會等自治組織的負擔，而且由于缺乏這些組織進駐社區的頂層設計，導致行政化的社區治理力量處在一種碎片化的狀態中，黨政群等治理力量無法在社區實現有機聚合與團結凝聚，諸如聯席會議、組織聯建、服務聯建等系列聯動制度安排尚未建立完善，治理合力未能有效發揮。雖然佛山市各級黨政部門當前都在積極打造村（社區）綜合服務管理中心，努力實現空間上的整合，但現有的黨務服務中心、政務服務中心、綜合服務中心、流動人員和出租屋管理服務站，勞動管理服務站、人力資源服務站、黨員活動室等各類社區資源并未真正整合，整體合力聚力沒有形成。

（三）參與度不夠造成多元主體共享意識薄弱

當前社區自治功能弱化背景下，大部分居民對于社區各類公共事務參與動力不足，參與意識不強烈。主要原因是佛山市戶籍人口與流動人口比例嚴重倒掛，流動人口具有很大的不確定性和游移性。

首先，由于戶籍制度的執行以及高房價、高物價、消費高等因素的疊加，使流動人口和本地人形成了物理性的隔離。流動人口無法公平享受流入地的教育、醫療、養老等公共服務，造成對佛山的歸屬感和文化認同感有限。其次，社區居民的需求呈多樣化。社區空巢老人、貧困老人、留守老人、外來務工人員及其子女，均時刻面臨養老、就業安置、醫療、教育等多種需求，而現有的社區服務難以做到精細化和上門服務。再次，居民之間未能建立互信關系，社區內本地居民與外來入遷人員缺乏友好互動的平臺和途徑，較難相差共享意識。

因此，如何面對社區居民多樣化、個性化服務需求，建立多層次、多渠道利益訴求機制成為當前佛山構建社區共建共治共享模式必須面對的問題。

三、佛山市構建共建共治共享社區治理格局的實踐

佛山近年大力加強基層社會治理探索，在“十三五”規劃發展建設和社會經濟進入新常態背景下，通過完善治理結構、建立聯動機制，搭建社區居民公共活動平臺，讓社區居民依法有效地參與到社區公共事務中。

（一）努力搭建多元主體共建的治理架構

社區治理“共建”強調社區黨委、駐區企業、社會組織、志愿者等不同主體在社區治理中的責任分工，強調黨建引領，各主體聯合構建起共建共享共治服務體系，注重在社區治理過程中發揮多元主體協同作用，實現社區資源整合與優勢互補。

1.優化治理結構。社區建設過程必然涉及到人事、生活、醫療、教育等方方面面。佛山黨政領導給予了極大重視，民政救助、城市管理、市場監督等具體行政執行部門也與相關單位積極配合與指導，爭取駐區各種機構、單位和組織的支持，建立了廣泛、有效、靈活的領導體制和工作機制及聯動機制。

在社區層面，堅持黨的領導，強化村（社區）黨工委的核心地位與方向引領，打好村（居）民自治、集體經濟和村（居）務監督組織的基層治理基礎，探索推進“政經分開”的現代化改革，充分發揮社區社會組織（城鄉社區組織）、物業服務企業等各種經濟社會服務組織的作用，補充基層治理的組織力量，使多元治理主體形成合力協同共治，完善上下一條心的治理體系格局。

2.推動政社合作?！斗鹕绞嘘P于提升社會治理能力行動計劃》中，提及了政府實施購買社工服務的方式，以提高社會治理的實效性。其實，政府購買社會組織服務作為一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的新型公共服務提供方式，是能夠有效發揮合同在明確風險分擔方面的重要功能，增強承接政府公共服務職能的能力，實現碎片化公共服務的整合。

在當前國家積極推行“放管服”政策要求下，由政府下放一定的權力，遵循市場規律，通過購買各種社會組織提供的公共服務，推進社會組織承接政府職能的進程。使全社會積極參與社區活動，培養全員參與社會治理的意識觀念，凝聚各方力量，最終推動政社合作及強強聯手，使社區治理工作制度化、規范化、有效化、條理化。近幾年佛山社會治理呈現越來越好的局面，均與社會組織的蓬勃發展有關。在社區為載體、社會工作為手段、社會組織為支撐的“三社聯動”的社區服務體系建構過程中，佛山居民普遍感受到了社會治理后的益處。社會面的穩定，居民生活得以豐富，生活質量得以提升，參與度得以提高，參政議政渠道得以拓寬，基層社區治理真正實現了有效性和功能性。

3.激勵企業參與。社會是人類生存的承載界面，而企業是提供人們在社會中求生、創造價值、創新生活的一個重要載體。因此，社會面上的大中小各類企業對社會穩定、社會綜治、社會現象等有著極其重要的影響作用。它們參與社區治理是責無旁貸的，是一支不能忽視的重要力量，尤其是與社區緊密相連的街道企業與駐社區企業。佛山市文明委曾發布“友善企業、愛心企業”建設工作方案，目的是希望企業全力參與，努力在全社會形成無論是企業還是市民，都要秉承人企向善、人企揚善、人企行善的良好社會新風尚。要求企業緊守社會責任觀，督促企業強化與社區服務項目的對接，協助社區居民排憂解難掛點幫扶，鼓勵企業積極參與社區綜治、教育培訓、醫療衛生、殘疾人康復、養老護孤、兒童留守、文體活動等，促進街道企業與駐社區企業與社區的居民群眾榮辱與共、深度融合、共促發展。

（二）努力建立多方聯動共治的長效機制

社區“共治”要保障居民在社區治理中行使民主權利，讓不同利益主體在治理過程中充分協商，實現資源共享與互通互融。

1.建立聯動平臺。聯合才能有力量，聚集才能有效果。佛山市根據區域發展情況，在“十二五”和“十三五”城市發展規劃中都強調，要完善社會綜合治理必須聯合轄區內各類企業、社會組織、商業機構、志愿隊伍、社區群眾的力量，建立社區綜合服務中心、社區維穩中心，整合各類資源分配，充分利用各方優勢，完善社區建設、社會組織發展、社工人才建設的聯動機制，建立以政府購買服務、社會力量參與為重點的聯動平臺，通過組織化培育、專業化發展、項目化支持，整合服務資源。

2015年，佛山市出臺《社區綜合服務中心建設運營“以獎代補”實施辦法》，投入數億元，建成了近百個社區綜合服務中心，引進數十家社會組織與公益團體，推進社區服務社會化運作，加強建設和服務效果的考察監督。此外，各鎮、街、居委層面也建立了聯動平臺。如三水花園社區綜合服務中心孵化和培育的“繁星志愿服務站”、大良倫教的“健康管家義診隊”等，為社區多元主體合作互動提供了平臺，創設了良好的社會治理環境。

2.創新村（居）民議事機制。社區層面，佛山印發《關于推進城鄉社區協商工作的實施意見》，通過扶貧濟困、養老助殘、社區教育等服務項目化運作，搭建議事平臺，探索社區自治工作機制，以村（社區）黨群聯席會議制度為抓手，創新村（居）民議事機制。如南海獅山大瀝社區的“村民議事會”制度、高明花園社區的黨組織、居民小組、業委會、物業公司的協商對話機制，南村繽紛社區的公益集市活動等。禪城、南海、順德、三水及高明等許多鎮街的黨（工）委、政府以社區為試點，通過“村民議事會”議程討論社區環境改造、棋牌室改造項目，開展“家”和“社區”的“和事佬”調解項目。探索社區共治模式，組建共治協會、民情調研組、民生議事會，舉辦“鄰里節”、微心愿墻等活動，組織居委會代表、物業公司代表、社區黨組織代表、社工機構和社工人才代表、政府部門代表參加聯席會議，完善民主議事機制，協同各方力量參與社區治理。

3.社區管理網格化。2017年，參考其它省份成功經驗和廣東省綜治辦的要求，佛山市開展了全面推進社會服務管理“智網工程”的實施方案，構建了“網格化管理、信息化支撐、精細化服務、法治化保障”的“四化”社會治理新模式，有效提升了基層社會治理水平。

目前，佛山已建成市級、鎮（街道）、村三級上下聯動的“智網工程”指揮調度中心體系，完善了百余個社區級“智網工程”指揮調度工作站。以政令形式，將公安消防、應急處置、安全監督、衛生計生、食藥監察、勞動保障、工商登記、教育培訓、民政安置、規劃發展等多個政府部門納入網格體系，將數十個群眾需要辦理的“民生事項”，如治安警情、安全生產、矛盾糾紛、消防安全、隱患排查、教育衛生、勞動保護等工作融入協同網絡，通過政策落地、人員到位、設施配置等實現精準服務和鄉村治理零盲點，切實解決群眾的問題。

（三）努力促進居民參與“共享”的行為

“共享”強調的是社會治理要以不斷增進人民福社，不斷增強人民的獲得感、幸福感、安全感為導向。

1.將基層公共服務向社區延伸推進?！笆濉币巹澖ㄔO以來，佛山市按照中央、廣東省的要求部署，大力加強基層社會治理機制和治理平臺創新，積極建設社區綜合服務中心、政務服務中心等平臺，選取南莊鎮紫南村、大良倫教、獅山大瀝作為試點鎮，推動基層公共服務向村（社區）延伸。線上依托云技術平臺、運用大數據手段，開展“一網式”網上服務;線下依托鎮、村（社區）兩級服務中心，打造便民、高效、規范的“一站式”基層公共服務綜合平臺（一次性告知，一站式辦理，一條龍服務），樹立了“中國十佳小康村”“全國文明村”的南莊鎮紫南村“紫南速度”典范。時至今日，佛山市已經在佛山5區、21個鎮、12個街道、341個社區建立了近百個基本綜合服務中心，統一開發網絡基層綜合服務管理平臺，整合完善了村級平臺，無縫對接鎮服務，減輕村基層人力資源壓力，有效提升了基層公共服務職能。

2.以項目化方式搭建居民參與平臺。佛山目前搭建了多種提供服務的平臺，主要包括市民政局指導下的各鎮街（園區），村（社區）建立的社區綜合服務中心、市婦聯指導下各鎮街建立的家庭服務中心、市委指導下的青少年服務中心、市總工會指導下的職工服務中心等，探索涵蓋環境治理、鄰里互助、特殊群體關懷、便民服務、社區文化等各個方面的社區服務，最終以項目化的方式呈現和落地，并組建了以居民為主體的敬老、愛幼、助殘、幫困、環保、文化、體育、科技、醫療衛生、法律咨詢與援助、心理咨詢與輔導等社區服務隊伍，開展各類活動，豐富居民生活。如“繁星志愿服務站”“最美夕陽服務隊”“健康管家義診隊”“長者門球隊”“活力舞蹈隊”“愛心菜園服務隊”等社區公益組織。此外，佛山市還聯合街道及居委會打造近百個樣板社區，創建小區業委會，健全居民小組長、樓棟長，中心戶長、家長、居民志愿者隊伍，推動成立合唱田、腰鼓隊、舞蹈隊、時裝隊、門球隊、民樂隊等草根性組織，培育發展了民情志愿服務隊、親子義工志愿服務隊、物業公司志愿服務隊、老年人志愿服務隊等志愿服務力量。

四、構建共建共治共享社區治理格局的挑戰與反思

從合作治理的視角來看，以政府為主導搭建社區居民自治平臺，促使駐區單位、社會組織。社區居民等多方主體參與到社區治理，制訂社區資源的供給與分配及社區公共事務規則，既可以對基層政府的決策和行為形成一定的約束，同時也是對以社區居民為核心的基層自治功能予以進一步的確認和擴展，有利于推進社區居民參與社區治理的運作機制，從而為社區治理精細化和專業化提供了制度建設和機制保障。

合作治理是介于政府治理和自治理之間的復合性治理模式，是需要相對成熟的市民社會和基層融合，涉及更深層次多元主體間的權力、資源和責任的優化配置。因此，在國家強力干預下，社區治理結構應該高度科層化，社區居民參與能力應逐步提高。為達此目的，有必要對佛山的社區治理探索做進一步思考與反思。

反思一：基層社區治理的未來在于政府、社會、市場和公眾的聯結、互動與合作。

合作治理理論重視利益相關者的觀念以及多元主體協商決策。目前，佛山社區共治與自治的實現仍然主要依托黨政系統的傳統體系與資源，盡管社區搭建了聯系會議制度、居民議事會等平臺，但仍然是一種總體性的自上面下的議題形成機制，居民議題提出、問題解決等，都建立在傳統的黨政科層體制之下，而若真正體現社會參與的共治，自治機制還有待進一步的發展與拓寬。

反思二：基層社區治理的應遵循多元共治理念，建構居民需求精準對接機制。

黨的十八大以來，社會組織參與社區治理工作得到進一步重視，但由于基層社區內生力量正處發展初期，社區治理體制依然障礙重重，合作治理的達成仍需要參與者的合作意識及博弈能力和理性精神。佛山開展社會治理工作以來，雖然社會組織發展迅速，但存在總體數量不夠、自主性不足、自治能力不強，依舊缺乏有效提升共治與自治的專業性組織及人才資源等問題。故此，為了最大限度滿足社區居民各方面服務需求，在培育社區內生力量的同時，政府管理部門需要梳理社區居民需求目錄，制定負面清單，嘗試引入各類內外部供給側資源，實現精準對接與落地，形成協同力量，共同探索社區服務供需匹配機制，建立基于社區需求的服務生態鏈。

可見，社區共建共治共享格局的形成，不僅需要優化治理結構，還需要界定不同治理機制的職能邊界，聯動社區居委會、成熟的社會組織和專業社工、社區骨干、社區居民、轄區單位、志愿者等更多的社會力量，精準配置和無縫對接社區內外資源，有效激發居民參與活力，建立具體清晰的多元主體共同參與社區發展的分工機制、協作機制和創新機制。

五、結語

2013年3月23日，習近平主席在俄羅斯莫斯科國際關系學院首次向世界提出“人類命運共同體”重大倡議，呼吁國際社會樹立“你中有我、我中有你”的命運共同體意識。6年來，這一中國方案由倡議上升為共識，由理念轉化為行動，在不確定的世界展示了強大的領導力、感召力、影響力。以大至小，無論是國際層面還是國家層面，人類社會的發展都是“命運共同體”的結果。對社區而言，無論是社區黨委、駐區企業、社會組織、志愿者、社區居民等社區組成“細胞”，同樣是“你中有我、我中有你”的微型命運共同體。只有樹立相互協同的共建、共治、共享意識，使多方力量真正融入社區其中，并通過立體化的政策創制，形成較為穩固的政策制度和文本規范，確保地區性社區治理經驗和模式得以形成和延展，才能使社區治理有成效有結果有持續。

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