城市社區治理現代化四維透視：邏輯、內涵、路徑及保障

李良進

摘 要：新時期，加快推進城市社區治理現代化，是推進國家治理體系和治理能力現代化、夯實黨的執政根基、提高保障和改善民生水平、促進基層民主發展、維護社會和諧穩定的必然要求。城市社區治理現代化的內涵體現為：在黨的領導下，構建多元協同共治機制，實現治理目標人本化、治理體系科學化、治理方式法治化、治理手段智能化、治理績效高能化。樹立現代治理理念、優化治理體系、創新治理機制、提升治理能力、完善服務體系、培育公共精神是實現社區治理現代化的重要路徑。組織保障、制度保障、物質保障、隊伍保障、技術保障和文化保障構成了實現社區治理現代化的立體化保障機制。

關鍵詞：社區治理現代化;多元協同共治;保障機制

社區是各種利益關系的交匯點、各種社會矛盾的集聚點、社會建設的著力點和黨在基層執政的支撐點。習近平總書記強調指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區。”

黨和政府歷來高度重視社區治理問題，多次就城鄉社區治理創新作出部署和安排。黨的十八大首次把“城鄉社區治理”寫入黨的綱領性文件。黨的十八屆三中全會提出：推進國家治理體系和治理能力的現代化，創新社會治理體制。黨的十八屆四中全會指出：全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。黨的十八屆五中全會提出要：加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。2017年6月，中共中央、國務院頒布了推進我國治理體系和治理能力現代化建設的綱領性文件《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》。黨的十九大報告明確提出：打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

作為社會治理的重要組成部分，基層社區治理在國家治理體系中具有基礎性地位和作用，受到政府、社會和學術界的高度關注。新時期，加強社區治理創新，加快推進社區治理體系和治理能力現代化，對于推進國家治理體系和治理能力現代化、構建社會主義和諧社會、加強和創新社會治理意義重大。

一、城市社區治理現代化的邏輯必然

（一）推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

黨的十八屆三中全會提出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。2014年，習近平總書記強調，社會治理的重心必須落到城鄉社區。社區是社會的細胞和基礎，是社會治理的基本單元。社區治理是社會治理的基礎工程，也是國家治理的基礎工程，它在國家治理體系中具有基礎性地位和重要作用。基礎不牢，地動山搖。社區治理水平高低、治理成效直接影響著國家治理體系和治理能力現代化的實現。從這個意義上說，社區治理體系和治理能力現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵和根本。

（二）加強和創新社會治理、夯實黨的執政根基的必然要求

黨的十八屆四中全會提出，要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。社區作為社會治理的基層單元和“末梢神經”，其治理水平高低直接影響社會治理的整體成效[1]。新形勢下，完善社區治理結構，創新社區治理機制，構建多元共治社區治理體系，提升社區治理能力和水平，加快推進社區治理體系和治理能力現代化，是適應全面深化改革新形勢、實現社會治理創新的必然要求，是推進依法治理、加強和提高黨的執政能力的必然要求。

（三）提高保障和改善民生水平、增進民生福祉的必然要求

社區作為保障和改善民生的重要依托，加強社會管理和公共服務的重要平臺，在社會建設領域發揮著日益重要的基礎作用。十九大報告指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。新時代，城鄉社區居民的美好生活需要日益廣泛，呈現多元化、多層次、多方面的特點，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在社區公共服務、志愿互助服務、便民利民服務等方面的要求日益增長。習近平總書記指出，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。只有堅持以人民為中心，把服務居民、造福居民作為城鄉社區治理的出發點和落腳點，著力補齊城鄉社區治理短板，增強社區自治和服務功能，構建社區現代服務體系，才能滿足居民群眾多元化的生產生活需求，不斷增強他們的獲得感和幸福感。

（四）促進基層民主發展、維護社會和諧穩定的必然要求

社區治理的過程也是基層民主實踐的過程。社區是培育居民現代公共素質的天然場所，在推進社區治理體系和治理能力現代化的過程中，廣大社區居民通過居民會議、居民代表會議、居民議事會、民情懇談會、社區論壇、社區聽證會、社區評議會等各種組織形式和參與途徑，有序參與社區經濟社會事務管理，依法表達利益訴求和維護自身合法權益，有利于養成民主協商意識、學習民主參與技術，提高協商參與能力，最大限度激發自治活力，推動實現從“為民做主”到“讓民做主”，從而以社區自治的穩步發展推進基層民主政治建設。

另外，社會和諧的基礎是公平，要維護和實現社會公正，關鍵在于妥善處理和協調各種利益關系。在建立現代社區治理體系和構建社區良性社會生態的過程中，居民參與管理基層公共事務的權利得到尊重和保障，有利于充分調動居民的積極性、主動性和創造性，提升群眾的滿意度，有利于融洽黨群干群關系，促進社區和諧穩定。

因此，加強和創新社區治理，推進社區治理現代化，是維護居民群眾根本利益、保障居民群眾民主權利、維護基層社會穩定、實現社會和諧的必然要求。

二、城市社區治理現代化的主要內涵

城市社區治理現代化，是指在黨的領導下，堅持以人為本，依托社區內社區居民、政府組織、居民自治組織、社區社會組織和市場化服務組織等，建立健全多元協作共治機制，共同參與社區事務治理，解決社區問題，實現治理體系科學化、治理方式法治化、治理手段智能化、治理績效高能化。

（一）堅持黨的領導

堅持黨的領導是中國特色社區治理體系和治理能力現代化的重要體現。黨的十九大報告提出：堅持黨對一切工作的領導。黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。在推進社區發展治理過程中，必須堅持以社區黨建創新為引領，推進社區治理現代化。要充分發揮社區黨組織在社區建設中的領導核心作用，完善社區黨建工作聯席會議制度，統籌協調各類組織和社區居民共商社區發展、共擔社會責任、共建美好家園、共享發展成果。同時，要加快推進服務型社區黨組織建設，把社區基層黨組織建設成為領導基層治理、團結動員群眾、貫徹黨的決定、落實黨的任務的堅強戰斗堡壘。

（二）治理目標人本化

傳統的社區管理主要追求秩序和穩定，新時期社區治理目標應該是以人為本，追求人的可持續發展、自由、幸福。黨的十九大報告強調堅持以人民為中心。這要求我們在社區治理過程中必須堅持以人為本，把服務居民群眾、增進人民福祉作為推進社區治理現代化的根本出發點和落腳點，發揮政府、社會、市場不同主體作用，建立健全社區服務體系，以精細管理和精準服務造福居民，滿足群眾多樣化、多層次、多方面的服務需求。

（三）治理體系科學化

多元協同共治是社區治理的趨勢和方向，也是社區治理體系現代化的重要特征。我國要構建的城鄉社區治理主體新格局，不僅具有多元共治的普遍屬性，而且更加鮮明地具有多元共治的結構特性。其具體表現是：基層地域性黨組織（例如街道、鄉鎮、社區、村黨組織）發揮領導核心作用，基層政府組織發揮主導作用，居（村）民自治發揮基礎或主體作用，各類社會組織和社會力量發揮協同作用，共同構成黨組織領導的政府治理和居（村）民自治與社會自我調節有效銜接、良性互動的結構體系[3]。

（四）治理方式法治化

社區治理法治化是社區治理現代化的重要特征，其主要體現在社區治理方式的程序化、規范化和文明化，主要特點是公開、透明、公正參與、協商、誠信。這種治理方式的規范化、文明化主要體現在兩個方面：一是堅持依法治理，在法治軌道上推進社區治理，做到法無授權不可為、法無禁止皆可為、法定職責必須為。堅持運用法治思維、法治方式處理社區問題、化解社會矛盾。二是推進社區協商制度化、規范化、程序化。涉及社區居民利益的重大決策事項，應經過居民參與論證、集體討論決定等程序，充分交流協商，達成基本共識。

（五）治理手段智能化

社區治理現代化包含著運用現代化科學技術提升社區治理科學化、精細化水平的內在要求。社區治理手段智能化，是指加強社區信息化應用，促進互聯網與社區治理深度融合，充分利用云計算、大數據、物聯網、人工智能等新一代信息技術，搭建社區管理和服務平臺，構建社區智慧管理服務新模式，更有效地管理好社區公共事務，打通服務群眾的“最后一公里”，促進社區治理的精細化和社區服務的精準化。

（六）治理績效高能化

社區治理現代化不僅體現在治理結構、治理能力和治理機制等方面，還體現在社區治理績效上。社區治理績效的評估，對社區治理績效的評估，可以從社區管理績效、社區服務績效、社區公共意識、社區環境等方面進行衡量。高品質和諧宜居的現代化社區體現在社區管理方面應是和諧有序、充滿活力、安全舒適，在社區服務方面應是設施先進、功能完善、服務優良，在社區公共意識方面應該共同參與、親密包容、相互關懷，在社區環境上應當是綠色文明、生態優美、干凈整潔。

三、城市社區治理現代化的實現路徑

（一）樹立現代治理理念

推進治理現代化，必須堅持理念先行。在基層社區治理實踐過程中，要樹立現代社區治理新理念，踐行中國特色社區治理新理念。一是樹立黨建引領社區治理理念。把黨建工作融入社區發展和治理過程中，充分發揮社區黨組織在社區建設中的領導核心作用，加快推進服務型社區黨組織建設，把社區黨組織建設成為推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的堅強領導核心。二是樹立以居民為中心理念。在社區治理過程中，變“管控”為“服務”，真正為廣大居民的利益著想，始終把維護居民的根本利益作為社區建設和管理的出發點、落腳點，把居民的滿意程度作為檢驗社區治理成效的第一標準，處處體現人性化、精細化的管理服務。三是樹立多元協同共治理念。多元協同共治是未來社區治理的發展方向。社區治理優化模式必須以協調、協商、協同為“三協”的理念，不斷推動社區建立一種全新的協商共治模式，引導多元主體在“三協”的理念下激發自身參與社區協商共治的熱情，不斷解決好自身存在的問題[4]。四是樹立依法治理理念。充分重視法律制度在社區建設與治理中的作用，將社區建設與治理的各項工作都納入到法治化的軌道，真正確立法治在社區建設與治理中的權威地位，規范政府行為，依法行政、依法管理，引導和培育社區居民、社會組織樹立現代法律規則意識，知法守法、懂法用法。以法治來保障社區建設與治理所取得的各項成果，維護社區建設各參與方的合法權益。

（二）優化社區治理體系

社區管理必須依托于完善的組織體系。從目前中國的社區治理現狀來看，社區中的組織形態主要有基層黨組織、居民自治組織、社區社會組織和市場化服務組織等。這些組織類型的充分發展、有序運行、互聯互促、合作共治是社區治理組織目標的重要內容[4]。要實現社區治理體系和治理能力現代化，就必須堅持共建共治共享，不斷優化社區治理體系，關鍵在于整合政府、市場、社會、居民四者力量與資源，發揮基層黨組織領導核心作用、基層政府主導作用、基層群眾性自治組織基礎作用、社會組織和市場主體等社會力量的協同作用，形成社區治理的合力，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。具體來說，就是完善以基層黨組織為核心、基層政府為主導、社區居委會為基礎、社區居民為主體、社區社會組織和駐區單位等社會力量共同參與的新型社區治理結構，形成社區內多元主體共建共治共享的新格局。

（三）創新社區治理機制

社區治理能力現代化的重要特征表現在治理過程中就是根據以自治為導向的制度框架要求明確治理主體間權責及其相互作用關系，形成常態化、規范化的相互配合、協同治理的現代化運行機制[5]。新形勢下，創新社區治理機制，關鍵在于建立健全以居民自治為基礎，以多元參與、民主協商為主要特征的社區治理機制。一是深化居民自治機制。依法推進社區居民自治，健全社區黨組織領導下的社區居民自治機制。推動居民自治、業主自治和社團自治協同發展，探索“樓宇自治”、“小組自治”等新的自治形式，不斷拓寬自治范圍和途徑，豐富自治內容和形式，強化社區自治功能。二是完善多元參與機制。建立社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者聯動服務機制，充分發揮社區的平臺作用，整合社會組織的資源優勢、社會工作者的專業優勢和社區志愿者的服務優勢，實現社區建設、社會組織建設、社會工作、社區志愿服務互惠融合、協調發展。三是建立社區協商機制。依托居民會議、居民代表會議等載體，廣泛開展形式多樣的社區協商。探索民情懇談會、社區論壇、社區聽證會、社區評議會等協商形式，拓寬社區媒體、互聯網絡、移動設備等協商渠道，逐步實現基層協商經常化、規范化、制度化，努力形成參與多元、層次立體、形式靈活、制度健全的社區協商格局。四是健全預防和解決矛盾機制。建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。完善訴求表達機制，推動建立黨代表、人大代表、政協委員聯系社區制度。發揮社區自治組織、社會組織等群體的社會利益表達功能，暢通公眾網絡參與途徑，拓寬群眾訴求表達渠道，引導群眾理性合法表達利益訴求，依法按政策及時妥善解決群眾的合理訴求。

（四）提升社區治理能力

社區治理能力現代化的關鍵在于治理主體的能力行為符合現代化標準，必須強化治理主體的能力建設[6]。一是提高基層黨委引領能力。提高黨委在社區治理中總攬全局、把握方向、整合力量、統籌各方的能力。二是增強社區居民參與能力。通過培訓和社區公共事務參與，提高社區居民議事協商能力，支持和幫助居民群眾養成協商意識、掌握協商方法、提高協商能力。三是提高社區服務供給能力。建立健全社區服務機構和服務平臺，完善社區服務體系，創新服務供給方式，提升居民生活品質。四是增強社區信息化應用能力。提高社區信息基礎設施和技術裝備水平，促進社區治理與信息技術深度融合，提升社區治理精細化水平。五是增強社區依法辦事能力。加快修訂、完善社區治理相關法律法規，推進法治社區建設。六是提升社區矛盾預防化解能力。完善利益表達機制、心理疏導機制和矛盾糾紛調處機制，推進平安和諧宜居社區建設。

（五）完善社區服務體系

加強和完善社區服務有利于保障和改善民生、提高人民生活質量、化解社會矛盾、促進社會和諧，進一步擴大黨的執政基礎。當前，社區居民群眾的物質、文化、生活需求日益呈現出多樣化、多層次的趨勢，這給社區服務提出了新的更高的要求。一方面，要完善政府購買服務政策措施，吸引多方參與社區服務供給，開展多層次、全方位、立體式、精細化服務，提高社區服務供給能力。另一方面，還要加強社區綜合服務管理平臺建設，建立健全以社區網格、社區服務設施網絡、社區服務信息系統為支撐的社區綜合服務管理平臺，解決好服務社區群眾“最后一公里”的問題。最后，還要完善社區服務體系。積極促進政府公共服務、居民志愿互助服務、便民利民服務向社區覆蓋，逐步建立面向全體社區居民，主體多元、設施配套、功能完善、隊伍健全、機制合理的城市社區服務體系。

（六）培育社區公共精神

社區不僅是個地域性共同體，更應是個精神共同體[7]。轉型期，中國城市社區作為國家治理單元和行政管理實體，更多地表現為地域性社會生活共同體的特征，存在著居民社區參與不足、自治能力不強、鄰里關系淡漠、社區認同感和歸屬感淡化等問題。因此，在社區治理過程中，要格外重視培育居民的社區意識和社區精神。一方面，要創新治理機制，搭建居民參與平臺，拓寬居民參與渠道，激勵促進居民的社區參與。另一方面，完善社區文化設施，加強社區文化建設，提升社區文化的價值導向性、情感歸屬性、行為引導性，塑造社區公共精神。

總之，新形勢下，城市社區治理要實現逐步從物質投入、制度供給向公共精神培育的戰略轉移，加強社區文化建設，培育和塑造社區精神，全面提升居民對社區的認同感和歸屬感，增強社區的凝聚力和向心力，凸顯社區作為居民生活共同體的本質屬性，回歸社區的本位。

四、城市社區治理現代化的保障機制

基層社區治理是一項復雜的系統工程，實現社區治理現代化，需要構建強有力的保障體系，主要包括組織保障、制度保障、物質保障、隊伍保障、技術保障和文化保障

（一）組織保障

習近平總書記曾強調指出：“社會治理的核心是人，重心在基層，關鍵是體制機制。”實現社區治理現代化，需要強有力的組織領導。一方面，要完善黨委和政府統一領導，有關部門和群團組織密切配合，社會力量廣泛參與的社區治理工作格局。一要創新社區黨建，堅持以社區黨建創新為引領推進社區治理現代化，充分發揮社區黨組織在社區建設中的領導核心作用，把社區黨組織建設成為推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的堅強領導核心。二要健全社區黨組織領導下的充滿活力的基層群眾自治機制，培育社區社會組織，搭建參與平臺，推動各方參與，構建多元協同共治機制，打造共建共治共享的社區治理格局。另一方面，要轉變政府職能，理順政府和社區權責關系，優化社區管理體制，構建高效有序的社區治理運轉機制。嚴格落實社區工作準入制度，推進社區減負增效。堅持“權隨責走、費隨事轉、事費配套”原則，全方位推進社區事權事務工作準入和目錄制度，從源頭上解決社區工作負擔不斷加重問題。

（二）制度保障

實現社區治理現代化，需要剛性的制度約束，構建精細化、規范化的治理制度體系，堅持用制度管人、管事，使社區工作逐漸走向法治化、規范化。世界上大多數國家和地區尤其是西方發達國家都采取立法形式來具體指導和規范當地的社區建設。目前我國城市社區管理法律法規還不健全，社區管理主要是依靠《城市街道辦事處組織條例》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》、《人民調解委員會暫行組織通則》等少數幾部相關的法律和法規來進行的。隨著城市化的加快發展和社區治理的深入推進，現有的這些法律、法規或政策因制定時間較早，存在著覆蓋范圍不廣、可操作性不強等現象，已無法適應新形勢下城市社區治理的需要，亟待完善。新時期，迫切需要開展社區立法工作，完善社區建設發展的相關配套制度。一是要制定城市社區專門立法-《社區法》，從法治保障上明確社區的功能定位和法律地位。二是需要及時修訂《城市居民委員會組織法》。三是要健全有關社區中介組織與社團組織的法律法規。四要健全保障社區發展的相關配套制度，如社區物業管理制度、社區居民自治制度、目標管理考核制度、社區治理監督制度等。

（三）物質保障

實現社區治理現代化需要物質投入和資金支持。社區建設的物質保障主要包括社區建設經費保障和社區硬件設施建設兩個方面。首先，要建立多元化的社區建設經費保障機制。要將社區建設納入市、區地方的中長期發展規劃，把社區建設經費納入地方公共財政的年度預算，建立社區建設的穩定財政投入機制，促進社區建設經費保障制度化、規范化。同時，不斷拓寬社區治理資金籌集渠道，鼓勵通過慈善捐贈、設立社區基金會等方式，建立社區建設經費多元化投入機制。其次，要推進社區工作用房和社區居民公益性服務設施建設，為提升社區治理水平提供必要的物質基礎。一方面，要完善社區工作用房保障制度，合理規劃社區布局，推進社區用房標準化建設工作，確保社區黨組織、居委會和社區服務中心等有標準化、規范化辦公場所。另一方面要完善教育設施、醫療衛生設施、文化體育設施、商業服務設施、金融郵電設施、市政公用設施、行政管理設施和其他社區公共服務設施，解決社區服務和公共活動場所不配套問題。

（四）隊伍保障

社區工作者是社區管理的主要組織者、社區服務的直接提供者、社區建設的直接參與者，是實現社區治理現代化的中堅力量。打造高素質的社區工作者隊伍，重點要抓好兩支隊伍建設。一是加強社區黨組織書記隊伍建設，選優配強社區黨組織書記。建立社區黨組織書記后備隊伍儲備計劃，加強后備隊伍的培訓和管理。探索選派機關年輕干部到社區擔任黨組織書記，形成面向基層、服務基層的良好導向。加強對社區黨組織書記的履職培訓，提高培訓的系統性、專業性、實效性，不斷提高能力素養和專業水平。加強對社區黨組織書記的工作考核，探索引入第三方測評，對社區書記進行滿意度測評。建立健全社區黨組織書記隊伍退出機制，考核不合格的予以辭退或調整崗位。二是加強社區工作者隊伍建設。加強社區工作者隊伍專業化建設。完善社區工作者選聘培訓、日常管理、考核評價等制度，加強對社區工作者的教育培訓，提高其依法辦事、執行政策和服務居民能力，支持其參加社會工作職業資格評價和學歷教育等，對獲得社會工作職業資格的給予職業津貼，逐步將社區工作者納入社會工作者序列。強化社區工作者保障機制。逐步實行統一的社區工作者職業化薪酬體系，根據崗位特點、工作年限、受教育程度、專業水平等綜合因素，建立崗位等級序列，合理設定薪酬標準，探索建立分級管理、正常晉升、持續激勵的薪酬制度。

（五）技術保障

治理智能化、精細化是社區治理現代化的重要特征。新時代，居民對便捷、高效、智能的社區服務需求與日俱增，增強社區信息化應用，推進“智慧社區”建設勢在必行。一是推進社區信息化建設，構建智慧社區綜合信息服務平臺。綜合應用云計算、大數據、物聯網和人工智能等新一代科學技術，優化升級社區的信息化基礎設施，構建面向居民的智能化的綜合社區服務平臺，打造智慧社區。二是在智慧城市建設系統中，嵌入面向居民需求的智慧社區服務應用系統。推動智慧城市的一卡通系統應用到智慧社區，實現將智慧社區中居民的出入禁卡、停車費、物業費、水電煤氣費等內容添加到城市一卡通系統中去，大大方便社區居民的生活、出行，拓展智慧城市市民卡的應用領域[8]。同時，做好社區智慧應用平臺和社區服務信息化項目的開發和維護，搭建政府與群眾即時交流互動的信息平臺。實施“互聯網+社區”行動計劃，加快互聯網與社區治理和服務體系的深度融合，運用社區論壇、微博、微信、移動客戶端等新媒體，探索網絡化社區治理和服務新模式。

（六）文化保障

文化是社區共同體意識構建的精神紐帶。社區文化是社區建設的靈魂。社會主義核心價值體系則是當前社區文化建設的重要內容[9]。新時期，要加強社區文化建設，強化社區文化引領能力，構建社區治理公共價值體系。要以社會主義核心價值觀引領社區文化建設，以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，大力弘揚中華優秀傳統文化，培育“崇善、包容、互助、和諧”社區精神，增強居民群眾的社區認同感、歸屬感、責任感和榮譽感。要將社會主義核心價值觀融入居民公約、村規民約，內化為居民群眾的道德情感，外化為服務社會的自覺行動。同時，要整合社區資源，完善社區文體設施，以文化娛樂、休閑健身、環境美化、思想教育、科技普及、藝術培訓、網絡咨詢等群眾喜聞樂見的文化活動形式為載體，開展生動活潑、豐富多彩的社區文化活動，滿足居民群眾多元精神文化需求，構筑共同文化家園，打造和諧生活共同體。

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