新型城鎮中老舊社區的治安問題及其對策研究

李磐 孫靜

摘 要：隨著市場經濟的快速發展，以湖州市織里鎮為代表的新型城鎮迅速崛起。在城鎮發展過程中，城鎮中心區域轉移形成了新老城區的二元結構。由于分布在老城區的老舊社區治安基礎設施薄弱，房價偏低，外來人口聚集，管理難度大，社區發案率較高，是治安工作的重點和難點，現以浙江省湖州市織里鎮為例，分析老舊社區存在的突出治安問題及其原因，研究探索針對一系列治安問題的對策。

關鍵詞：湖州市織里鎮;老舊社區;治安問題;對策

老舊社區是指以城鎮舊城區中的傳統街坊為主的社區，是城市不斷經歷歷史的發展一步一步所形成的現存環境[1]。其作為城鎮老城區的重要組成部分，基礎設施陳舊，人口狀況復雜，社會管理不到位，這使得原有的社會治安綜合治理模式受到挑戰。同時老舊社區見警率不高和社區居民安全防范意識和合作意識薄弱，這就使得老舊社區社會治安防控較為脆弱，社會治安問題的突出也就不可避免。因此要加大治安基礎設施的建設力度，加強治安防控，激勵社區居民參與警務活動，共同尋求解決社區治安隱患的途徑，最大限度地預防、控制犯罪、促進警民合作維護社區治安，提高社區生活質量。

一、織里鎮老舊社區的概況

織里鎮位于浙江省北部，毗鄰上海、杭州，交通便利，憑借其童裝產業這一特色優勢，成為改革開放后迅速發展起來的新型城鎮，被稱為“中國童裝城”。其鎮區被貫穿其中的吳興大道分割為南北兩個區域，當地人常稱為“織南”和“織北”。其中“織北”轄區東接織里鎮漾西、軋村片，南至吳興大道，北臨高新園區，西接八里店鎮，轄區總面積1856平方公里?？椑镦偫吓f社區主要分布在“織北”轄區內，其主要是20世紀80、90年代興建的居住功能比較單一的房屋建筑物群，并且社區街道狹窄、環境混亂，老舊社區居住人員主要分為兩種情況：一是以老年人為主的人群，他們祖祖輩輩都居住在這里，其他家庭成員都前往外地務工或居住在新城區。這些老年人大多留戀自家的老宅子，不想搬離這個地方。二是外地來此務工的人員，截止2017年12月20日，全鎮外來人口登記數40.5萬、在冊數26.15萬，與去年同期相比，2016年登記數22.1萬、在冊數20.39萬，分別增加了83.2%和28，2%。這些人大多數以體力勞動為主，生活質量一般。并且由于老舊社區出租屋、小院居多，最主要一點是這里距離做工地點較近，交通方便，房價低廉，生活成本低，于是這里聚集了大量的外來人口。

二、織里鎮老舊社區存在的主要治安問題

（一）外來人口管理難度大

一是外來人口流入流出集中。全鎮在冊數外來人口中有24萬多集中在區域內的童裝戶內務工（占比90.6%），而這一產業的產銷特點是春秋為旺季、夏天和春節前后為淡季，這一季節性特征導致了外來人口在同一時間的集中流入和流出，造成社區外來人口信息采集、運用困難;二是居住與務工點流動頻繁。由于童裝產業競爭激烈，而用工需求與報酬信息傳播快導致致外來務工人員“跳糟”流動頻繁，落實勞動合同簽訂、“以房管人”等措施難度較大;三是人員素質總體偏低。除少數品牌童裝企業外，絕大多數童裝生產經營戶屬于技術含量低的勞動密集型產業，人員從業門檻低，大多數外來人口受教育程度低，95%為初中及以下文化程度，且67%以上外來人員為80、90后青少年，思想行為活躍，極易發生影響社會管理秩序的治安刑事案件;四是保障訴求增加。近年來，相當部分的外來務工人員從“候鳥式單飛”向“舉家攜親抱團”的轉變，促使對生活環境、生產條件、勞動保障、子女就學、衛生服務等利益訴求不斷增加，對優化公共服務等方面都提出了更高的要求;五是地緣親緣特征明顯。織里童裝產業歷經二十多年的發展，從小散到形成市場，外來人員從少量到集聚，地緣、親緣的關系特征很明顯，現鎮區以省或市組建的商會約有十五個。如安徽安慶市就有6.5萬人之多，流入地高度集中，極易形成相對閉環的群體，只是把織里當作務工、賺錢之地，親情難以融入本地文化，從而導致外來人口與本地人之間存在隔閡，絕大多數外來人口難以融入到城鎮的各種文化娛樂生活當中去，產生強烈的心理落差，一旦接受到社會的不良風氣，極易走上違法犯罪的道路。

（二）盜竊案件頻發

據統計近九成的盜竊犯罪嫌疑人在進入居民家中實施盜竊時都去選擇那些完全沒有防范設施的住宅。老舊社區沒有統一的社區物業管理部門，大部分安全防護設施由于缺乏維修和改造早已老化損壞。外來務工人員來到織里鎮老舊社區租房通常都抱有僥幸心理并且不想花費太多的資金去修復、安裝防盜門窗，這也就給犯罪分子提供了可乘之機;由于外來人口較多，織里鎮老舊社區的住戶大多以外來租戶為主，租戶時常變動工作崗位，導致其在同一社區居住時間不固定，搬家頻繁，這就使得原本熟悉、穩固的鄰里關系變得越來越陌生，當盜竊案件發生時，可能旁邊鄰居注意到了也不愿去多管閑事。與此同時，白天工作期間，這些外來務工人員的住所基本都是人去樓空，犯罪分子也正是抓住這一時空特點多選擇在白天實施入室盜竊。另一方面，由于織里鎮的道路相比較而言較為狹窄，街道縱橫交錯，同時織里鎮人口密度大，店鋪多，這使得在上下班時間段，織里鎮的交通狀況混亂不堪，堵車現象十分嚴重，因此人們出行大多選擇比較快捷的交通工具，比如自行車，電動自行車。但是老舊社區占地有嚴格限制，沒有停車的位置，更缺乏專人看管，因此人們下班回來隨意停放在樓下的自行車，電動自行車以及電動車電瓶被盜的案件發案率較高，治安狀況逐漸惡化。

（三）色情服務呈迅速蔓延之勢

織里鎮顧名思義以手工業，服裝加工業著稱，即主要以勞動密集型產業為主。因此勞動務工人員較多，且基本多為男性。上文提到因為老舊社區房租價格較低，能夠節省不少薪資，造成了外來務工人員聚居在老舊社區的出租房里。由于織里鎮老舊社區老舊社區的街道婉轉狹窄，胡同弄堂較多，很多地方都是監控的死角，這就為賣淫嫖娼活動提供實施條件。筆者對織里鎮老舊社區進行了走訪調查，發現很多老舊社區中存在浴室、發廊、按摩店等場所，這些場所門廳的沙發上大都坐著一兩位女性，同時也是打著洗澡與按摩的名義來從事賣淫嫖娼活動。筆者以人民路，園東弄以及潘家弄的多處出租屋，住宅為調查地點，對其中大約50名租客進行采訪調查，據統計大約超過八成的租客在上下班的過程會途徑這些場所，并且有大約不到一成的租客經常成為他們攬客招嫖的對象，這些受訪者基本以外來務工者為主。同時很多賣淫窩點集中在公園路，該路屬于鬧市區，來來往往的人數較多，并且織里中小學就在附近，在這些地方攬客招嫖，嚴重影響中小學生的身心健康，干擾附近居民的日常生活起居。

（四）物業管理責任缺失

織里鎮上的物業公司由于得不到鎮政府的支持，大多不愿接手和參與老舊社區的物業管理。這也就將保障社區治安的責任全部推給基層公安機關，然而基層派出所也時常會出現警力不足，協調不力的情況，這就給老舊社區造成嚴重的治安隱患。此外織里鎮老舊社區的老舊樓群其中大部分是我國改革開放之初興建的一批建筑，這些建筑基本都在四到五層左右。這些建筑的建造者在建造樓房時并沒有將犯罪預防的因素考慮其中，如最早興建的高層建筑樓道彎道過多而且視野不夠開闊，并且樓梯間、單元門都處于開放狀態，沒有安裝門禁設施，更沒有配備物業保安看管，任何人都可以隨意進出，并且老舊社區的物業管理處于空白狀態，缺乏日常維護管理，社區居住環境惡化，到處是臟亂差，這樣的社區環境極易成為犯罪分子作案的首選地點。老舊社區公共配套設施投入欠賬，消防設施配置不齊全，安裝不夠規范，消防拴和消防管道破舊老化，消防水源缺乏，并且老房老宅多，人口密度大，街巷狹窄并且縱橫交錯，不少街道消防車輛難以通行，[2]極易引發火災事故。

三、織里鎮老舊社區主要治安問題的原因分析

（一）外來人口管理難度大的主要原因

對外來人口的登記工作不到位。派出所警務平臺模塊系統的使用，從工作的角度看，給公安機關辦案、查控提供了較大的方便，但在外來人口登記管理過程中與外來人口信息采集系統還存在不兼容、相關數據難匹配的問題，給登記率和信息準確率難以達到規定標準;專門負責人口登記的外包單位（含少數協輔警）素質參雜不齊、業務技能不熟的問題還時有存在。尤其是外包單位招人難，隊伍不穩定的問題還比較明顯，經了解2017年上半年以來“織北”轄區二個外包單位共有35人離職（其中劍盾保安公司20人、眾邦保安公司15人）。專職協管員入職離職頻繁，對責任片區的外來人口登記管理造成一定的影響。另外部分規上企業，因自身企業發展的需要，將多余的廠房出租給外來人口進行童裝加工，因這部分人不是企業內部人員，企業不會將這些人自主登記在該企業內，如果企業管理人員責任心不強，不將這些情況告訴轄區派出所或外包單位，易導致這些廠中廠內外來人口出現真空登記不到的問題。

針對外來人口的公共服務滯后。外來人口的管理并不僅僅是治安管理問題，外來人口在勞動、教育、醫療等公共服務上應當與當地居民享有同等的權利，這些問題處理不好，最直接的結果就可能是治安管理問題[3]。外來人口對醫療、計生、教育、公共服務等方面的需求日益增加，而國家和政府在為外來人口提供服務方面并沒有具體的規定，相關部門也不能完全保證外來人口與本地人享有同等的權利和待遇，這樣就極易在外來人口的群體中形成心理落差，加之外來人口普遍文化水平較低，道德素質和法律觀念存在局限性，外來人口管理工作就很難順利進行，更有可能成為治安管理的隱患。

（二）盜竊案件頻發的主要原因

上文提到老舊社區的住房和安全防護設施相對陳舊，經歷幾十年的風吹日曬，老化嚴重，安全性較差，并且不易進行大規模改造。社區安防措施大部分僅僅局限于安裝防盜門窗，社區居民和有關部門對于如何加固防盜設施，堵塞安全漏洞缺乏專業知識且沒有進行深入研究和思考?；A設施建設不到位，很多地段沒有路燈，沒有視頻監控，出現治安管理“死角”，形成社區治安盲區[4]。此外，由于歷史原因和現代化改造未能及時跟進，織里鎮老舊社區的“三防”（人防，物防，技防）都沒有完善到位。人員出入自由，基本處于無人管理狀態。

居民或租戶安全防范意識不強。在織里鎮老舊社區很多老年人是不法分子侵害的主要對象。究其原因，主要是許多老年人因年齡、身體等原因自我保護意識差，并且子女大多在外工作回家時間較少，部分老年人退休賦閑，經濟條件較好，不法分子大多會選擇這樣的住戶實施盜竊活動。另外部分社區居民治安意識缺乏，將自己的貴重物品隨意擺放，房門大多只用簡單的掛鎖，有的居民在短暫離開住所時只是將鑰匙放在門框上面或者甚至只是虛掩房門，這都給了小偷得手的機會。

鄰里關系松散也是織里鎮老舊社區盜竊案件高發的重要原因。外來人口的大量涌入打破了老舊社區多少年固定不變的居住模式和鄰里關系，鄰里之間關系冷漠，社區凝聚力不強，并且由于這些外來人口各自的所在工作崗位不同，工作時間和作息時間差異明顯，有的鄰居由于工作崗位不同，工作時間存在差異，導致鄰里之間甚至好幾月都沒有見過面，這為犯罪分子實施犯罪活動提供了契機，他們正是利用在新環境下，租戶之間相互之間缺乏交流往來彼此陌生，同時又只顧自身利益不愿多管閑事的心理，進行盜竊犯罪活動。

（三）賣淫嫖娼活動猖獗的主要原因

與城鎮新興建的社區相比，老舊社區的居民住宅，出租屋等具有天然的隱蔽性，這是其違法犯罪活動高發的重要原因?？椑镦偫吓f社區的老式居民住宅作為人們居住、休憩的私人空間，具有穩定、安全、私密等特點，而且街巷較為狹窄，縱橫交錯[5]。有些巷子和弄堂很深具有并多個出口，出租屋排布的十分緊密，與外界的隔離程度較高。在這些出租屋內進行違法犯罪活動，如果沒有驚擾到鄰居是很難被發現的。正因為這些老舊社區的居民住宅具有隱蔽性強的這特點，使得犯罪嫌疑人經常選擇在居民住宅中實施賣淫嫖娼等違法犯罪活動。

在織里鎮快速發展的過程中，大量勞動力不停的向鎮區轉移，雖然彌補了鎮區本身勞動力不足的短板，帶動了織里鎮的建設和發展。但由于鎮區內的工作崗位數量固定，勞動力面臨著更加劇烈的競爭壓力，況且涌入鎮區的外來務工人員大部分文化水平不高且沒有一技之長。這就導致織里鎮依舊存在很多固定無業人員。由于這些人沒有固定收入，一部分群體開始把目光投向非法行為。其中文化水平、技能水平較低的“打工妹”開始尋求另類的生活和工作方式，參與到色情服務這一行業中[6]，利用老舊社區房價較低，隱蔽性好的天然優勢從事賣淫等違法犯罪活動。

四、針對新型城鎮老舊社區治安問題的對策

（一）完善外來人口的管理和服務

1. 創新外來人口管理模式。深入落實國務院《居住證暫行條例》，聘請精干高效的治安協管人員對外來人口進行經常性的登記，積極協助公安部門辦證驗證，同時全面建立健全外來人口登記制度，實行以居住地為主逐漸取代以戶籍所在地為主的登記制度，進而如實地反映出外來人口的居住狀況和城市化水平。從而有助于人口信息統計和動態管理，可以有效地避免因“人戶分離”而產生的外來人口信息統計誤差過大的現象。結合老舊社區的實際情況，可實行以人為主和人戶兼顧的人口信息動態管理方法，建立人戶兼顧的外來人口信息管理檔案。同時，通過人口信息管理網絡系統加強公民身份證制度管理，建立以人口為中心的公民身份證號碼查詢信息系統，以身份證號碼作為獲取公民人口信息的唯一身份識別碼，成為依法獲取個人基本信息的唯代碼和憑證，使外來人口信息被公安機關及時掌握。外來人口市場化承包的運作要采取“政府出資、市場運作、公安監管”的運作思路，黨委政府統籌謀劃，找準工作重心，發揮承包企業的作用，增強管理實效。并針對外包工作的各成員單位，制定了責任分工機制、暢通信息流轉機制、考核激勵機制、督導檢查機制等。同時進一步落實老舊社區房屋租賃雙方的治安責任，加強房屋租賃管理，敦促戶主承擔起應有的登記責任和義務。

2. 利用“社區管理理論”對外來人口進行管理。社區管理的精神是把外來人口從精神到行為完全吸納為本地社區的成員并使其接受社區的管理規范和生活準則對社區產生認同感。這種管理模式可以把社區容納機制落實到具體的日常生活中，消除社區發展的隱患，預防社會問題的產生[7]。因此要以改善外來人口在社區中的生存環境為出發點，從精神到物質方面解決外來人口在老舊社區生活發展所面臨的問題，消除滋生的治安問題環境，而并非是對外來人口的直接限制。進一步強調政府在管理當中的服務職能，還可在外來人口聚居的老舊社區中建立外來人口自己的黨、團、工會等組織，充分發揮其權威作用，強化服務職能，鼓勵并幫助外來人口在同一社區能夠長期固定居住，從而也使黨委政府與外來人口之間保持密切的聯系，保證外來人口的訴求渠道暢通。

3. 服務為主，管理為輔。樹立“以服務促管理”的思想觀念，保護和尊重老舊社區外來人口的合法權益。首先要使外來人口與當地居民享受同等的醫療服務待遇，同時讓廣大的外來人口的子女公平享受優質教育資源，在公辦學校中實行“積分入學”，在鎮小學、中學每年都保留一定的名額，通過實施積分入學辦法，用于解決織里鎮外來人口的子女入學問題，從而增加了外來人口的歸屬感，逐步形成“經濟繁榮共創，發展空間共存，社會責任共擔”的良好氛圍。最后還要通過開展教育和宣傳等多種形式，提高他們的法律素質和安全防范意識，積極地引導外來人口融入當地的文化生活。

（二）建立治安宣傳教育體系

1. 大力開展老舊社區治安宣傳教育。向社區居民普及安全防范知識，開展治安防范教育活動，是加強老舊社區治安管理的有效手段。一是有關部門可以采取豐富多樣的教育形式如電視、廣播、社區報、治安宣傳欄等等，對老舊社區居民進行自身安全防范教育和法制教育。提示居民對進入社區區和樓門的陌生人進行詢問，發現可疑事件和可疑人員要立即報告社區民警或撥打110報警電話，不給犯罪嫌疑人留下任何作案機會[8]。二是有針對性地強化對老人或兒童等弱勢群體的關注，專門加強對弱勢群體的安防教育，使他們學會或懂得安全防范，能夠做到在遇到問題時第一時間發出求救信號。

2. 培養社區居民的合作意識。社區民警要努力激發社區民眾對“鄰里守望”的興趣和熱情，社區和民警可以聯合組織豐富多彩的社區集體活動，如舉辦警民聯歡會、預防犯罪展覽和各種專題講習班以提供居民關于鄰里守望的相關知識等，加強鄰里之間的互幫互助，增進民警與居民之間及社區居民之間的相互溝通和了解，增進社區的凝聚力，進而形成特有的社區意識，從而更有力地打擊和預防社區內的犯罪現象。

（三）切實加大基礎設施的建設力度

1. 從環境預防角度加大資金投入?，F代犯罪學家認為，空間、環境預防是預防違法犯罪的一項重要措施。因此從預防犯罪的角度出發并且結合織北老舊社區的建設狀況，及時發現安全隱患，因癥施策。一是針對老舊社區建筑物自身結構存在的缺陷采取補救措施，如加固住戶門窗、提升院墻的高度，并且建議住戶購置保險柜、安裝自動報警裝置等，從而使得住宅符合治安防范要求;二是對老舊社區的道路進行規范化的安全設計，具體包括完善路燈，充分發揮“一盞路燈就是一個警察”的作用;在重點場所、路口以及較為狹窄的巷子增加視頻監控設施，隨時監控，清除監控系統的死角和盲區;三是把老舊社區內部建筑垃圾堆放點和雜草叢生的死角進行改造并逐一清除，同時在老舊社區的入口處設置一些供人們休息消遣的長條椅、健身娛樂設施等。犯罪在實施違法犯罪行為的違法性和不正當性使其產生心理壓力，害怕犯罪行為被看到、犯罪被發現是犯罪分子的普遍心理。利用這一點，將長條椅、健身娛樂設施擺放在社區的入口處，既可以利用在這些設施上鍛煉休息的人對進入社區的人員進行自然監視，又可以對意圖進入社區實施犯罪的人形成威懾力[9];四是全面提升改造老舊社區的消防設施，整治亂搭亂建現象，保證消防通道的暢通;五是在社區邊界設置圍墻、柵欄。將社區領域與外部空間隔絕起來，以利于空間控制。敞開的社區無法對出入社區的人員進行控制，隨意出入為犯罪入侵社區提供了便利。有限的出入口既有利于社區保衛人員對出入社區的人員進行檢查和監視，又有利于在發生犯罪時迅速切斷犯罪嫌疑人的潛逃路線，進行圍追堵截，抓捕犯罪嫌疑人。

2. 在老舊社區實施物業和準物業管理。根據老舊社區地形條件和建筑布局，通過修建柵欄，安裝門禁等方法，盡可能地堵住社區通向外界的諸多通道，使樓群地區成為相對封閉的區域;聘請物業保潔員負責樓道等公共空間的清掃和垃圾的清運工作;在此基礎上，向老舊社區引入物業保安，建立社區保安值班室，實行24小時值班制度，禁止小商、小販隨意進入小區叫賣，對外來人員和車輛進行詢問等，以增強內部防范能力，減少案件發生，10確保社區內部治安秩序。

（四）強化基層派出所的職能

1. 完善巡邏機制，加強對老舊社區的全方位控制。首先，要堅持把網格布警與高峰勤務、定點執勤與武裝巡邏、屯警街面與動中備勤等措施緊密結合起來，并著力把警力向案件高發、防范薄弱的重點路段和時段傾斜，提高見警率、盤查率和現場查獲率[11]。其次在原有街面巡邏工作機制的基礎上，建立了常態街面視頻巡邏工作機制，成立一支專業的視頻巡邏隊伍，對重點區域、重點場所實行24小時不間斷視頻巡邏，形成了網上、網下兩支專業巡邏隊伍相互呼應互相支撐的局面，進一步提高巡防效能。依托老舊社區的警務室和警務站，加強同社會各基層單位的協作配合，促進各部門密切合作、落實日常監管責仼、預防犯罪關口前移，努力源頭上消除各類治安隱患;最后，可以社區民警牽頭，組織離退休黨員、干部、群眾和社區志愿者成立“家園衛士”等專職巡隊伍堅持“以塊為主”，對老舊社區重要路段、樓院、道口等部位采取輪班制巡邏，達到嚴防死守的防控效果，增強治安威懾力。

2. 發動社區群眾，實現警民聯動應對治安問題。美國警學專家Hollmer曾經說過，“假如警察人員沒有民眾合作的話，即使使用一半的人口充當警察，也不能保證達到良好的治安。”這句話深刻闡述公安工作必須牢牢依靠人民群眾，脫離了人民群眾的配合有些公安工作很難順利開展。[12]一是要建立健全警民交流溝通機制，即可以將當地公安局互聯網門戶網站改造為警民溝通的平臺，解決“民意不暢通”問題，社區民警定期與老舊社區的居民面對面交流，開通微博、QQ群和手機短信平臺，以及警務廣場手機報周刊，成為全天候的“網上公安局”，最大限度暢通社情民意，受理群眾報警;堅持參與，要不斷發展壯大群防群治力量，動員、組織社區內群眾開展安全防范工作，增強居民對社區的認同感和歸屬感，真正形成由治保會、平安志愿者、居民樓組長及巡防、保安隊組成的多層次、全方位、多元化群防群治網絡[13]，形成“我為人人，人人為我”、“人人參與個個出力”的良好治安氛圍。

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