政府投資的決策規制研究

摘 ?要：在社會主義市場經濟條件下，對政府投資的決策進行有效的規制是有效發揮政府投資作用的必然要求。面對當前我國政府投資發展中存在的權限劃分不清楚、程序不夠規范、對政府投資決策的監督不到位等問題，急需彌補對政府投資決策進行規制的專門性立法的缺位，以明晰政府投資決策的主體權限，構建嚴格規范的政府投資決策程序，建立健全政府投資決策的監督機制，以保障政府投資決策的科學性和合理性。

關鍵詞：政府投資決策;法律規制;權限劃分;監督機制

一、我國政府投資決策存在的問題

（一）政府投資決策的權限劃分不清楚

決策的權限劃分實質上是指決策權的配置，“決策權配置是指在組織的不同位置或組織任務的不同環節賦予不同的人以相應的決策權力。簡言之，決策權配置就是確定誰擁有相應的決策權?！痹谖覈恼顿Y中決策權限的劃分不清楚主要是兩個方面。其一是政府投資決策權限縱向劃分不清楚，也即在政府系統內部，不同層級之間的權限劃分模糊不清。我國行政機關不同層級之間是領導與被領導的關系，這就有可能導致在權力本位觀念的驅使下干擾和影響各自權限的行使，使得權限劃分起不到應有的規范和約束作用。重要的是，我國對于政府投資項目的決策權，主要甚至是一律根據投資項目的規模大小而分配給不同層級的政府負責審批決策，而項目本身的資本來源、投資動機、項目性質、產業政策等因素卻往往被忽略。此外，由于我國相關法律法規對此項問題規定的缺漏，導致在同一層級政府的不同部門機構之間的決策權限劃分不明朗，存在決策權限的重疊和漏洞問題，導致不同部門之間在利益觀的驅使下出現相互爭搶或是相互推諉的現象，進而導致決策權限不能有效行使，也就為政府投資項目的順利開展和實施帶來不利影響。其二是政府投資決策權限橫向劃分不清楚，也即人大及其常委會與各級政府之間的權限劃分不清晰。盡管我國的相關法律對于人大及其常委會和政府之間的權限劃分做出了初步的規定，但規定太過籠統和模糊，在實際的政府投資決策中，人大及其常委會與政府權限的模糊地帶往往會限制決策權限的有效行使，進而影響政府投資決策的效率。

（二）政府投資決策程序不夠規范

遵守法定程序是保障合理決策的一道重要防線?！巴顿Y決策嚴格的順序性成為科學決策的重要前提”，盡管在建設法治政府的號召下要求簡化和規范政府投資項目的審批和決策程序，但目前我國相關法律法規尚未建立起對于政府投資決策的程序性規定制度，導致在實際的投資決策中存在著由決策者個人任意決定的無序現象。也由于我國相關法律對投資決策程序規范的缺失，導致我國政府投資決策沒有適應當前發展實際的程序性規范可依據，因而在實際的操作中，總體上依然效仿計劃經濟時期的決策程序規定?！霸谖覈?，行政決策雖有其步驟與程序，如確定問題和目標、擬定決策備選方案、選擇和決定決策方案等，但其中最重要的步驟與程序如調查程序、可行性論證程序、聽證程序等并沒有用法律的形式確定下來?！庇纱怂鶎е碌暮蠊?，在政府投資的實際決策中，決策的事前審查和事后審查不到位甚至是缺失，在沒有進行充分的可行性研究和仔細分析論證的情況下，直接由決策者根據主觀的理解和認知決定決策的制定以及實施。這種無序的決策方式在各個環節都缺乏明確而可操作的標準加以遵循，導致透明度不高且缺乏相應的監督機制，所制定的決策也就可能會缺乏科學性，決策中的失誤等問題難以避免，因而決策的質量也就無法得到保障。

（三）對政府投資決策的監督不到位

政府投資項目往往耗資巨大，且多涉及公共領域，對社會的影響也大，因而對于投資決策理應有完善健全的法律監督機制加以規制和約束。我國現行的政府投資決策監督體制，主要由內部監督和外部監督兩部分構成。內部構成主要是指政府系統內部的自身監督，如審計、監察、內部稽查等職能部門的檢查和監督，外部監督主要是指各級人大及其常委會和社會公眾等的監督。然而，這兩部分都沒有對于政府投資決策的專門性監督，都是分散于各個職能部門，而沒有集中固定的專門性監督主體，各個職能部門也只是在職權范圍內進行有限的監督，因而對于政府投資決策的整個過程缺乏系統完整的監督。同時，由于監督主體的不專業化導致對政府投資決策的監督也缺乏有效性和專業性，監督效能低下。此外，陽光是最好的防腐劑，在政府投資決策中之所以會存在諸多諸如個人主觀臆斷和“面子工程”等的問題，一個很重要的問題就是沒有很好地發揮外部監督的功能，在決策過程中沒有充分保障人大及其常委會應有的監督權利，更重要的是，在整個政府投資決策的過程中沒有充分保障社會公眾的參與度，而主要是在各級投資主管部門和各專業主管部門的封閉系統中進行，導致很多決策脫離群眾脫離實際，而政府投資決策大多數是利用納稅人的錢作為投資資本進行經濟建設，本質是為人民群眾服務，理應聽取社會公眾的呼聲接受社會公眾的監督。

二、我國政府投資決策法律制度的建構和完善

針對當前我國政府投資決策中存在的種種問題，急需采取有效的措施引導政府投資決策走向更加科學、民主的道路，從而引領政府投資決策更好地為我國的經濟建設服務。要想實現這一目標，必須首先構建和完善對我國政府投資決策進行規制的法律制度。

（一）明晰政府投資決策的主體權限

西方發達國家在政府投資決策的過程中，各個環節都由各個或是多個具有明確決策權配置的機構或部門共同完成，各個機構各司其職，相互配合，相互制約，共同促成整個決策過程的順利進行，又充分保障了決策的合理性和科學性。美國最為典型，其實行的是“最終用戶、管理與預算辦公室、議會及財政部門等不同主體以不同形式參與決策”的決策體制。這種投資決策的權限劃分模式對我國解決投資決策權限劃分不明晰的問題具有積極的借鑒作用。面對我國由于投資決策主體權限不清而導致的決策權限重疊或是相互推諉的問題，我國應加快立法建設的步伐，通過法律明確政府投資決策的主體權限，綜合投資項目規模大小、資本來源、投資動機、項目性質、產業政策等多種因素合理劃分各級政府及其他有權決策機構的權限范圍，使政府投資決策的各個環節中各部門或機構都各司其職，相互配合并相互銜接，共同完成政府投資的決策制定，提高決策的效率。

（二）嚴格規范政府投資決策的程序

政府投資決策實質上屬于一種行政決策行為，因而必須遵守行政行為的法定程序。規范的投資決策程序首先要具有順序性，決策前的可行性調研和分析論證以及風險利弊的評估必不可少，通過不同環節和部門的層層把關和審批最終商定，當然，各個環節的審批決策程序都要詳盡地納入法律，由法律的強制力加以保障實施。同時還要保證各項方案等重要信息向社會公眾公開，保障決策過程的透明度。此外，也要注重決策后的評價考核工作，制定相應具體明確的管理規則和程序，全方位應對投資決策可能會出現的問題，以提高決策的科學性。

（三）建立健全政府投資決策的監督機制

強化對政府投資決策的監督有助于為政府投資決策的合理合法進行提供法律保障。加強對政府投資決策的監督力度主要從兩個方面進行。一方面是從內部監督入手，首先要設立專門性的監督機構和人員，對投資決策的整個過程進行整體系統的專門性監督;其次，也要提高政府系統內部審計、監察、內部稽查等職能部門的監督執行能力和監督水平，將其納入工作考評體系，敦促各個機構和部門實實在在擔負起監督的重大職責，保障內部監督的有效性。另一方面是從外部監督著手，一是要通過法律切實保障人大及其常委會對投資決策的審議監督，建立健全重大投資決策由人大審議的監督體制，由人大對決策方案進行實質性審查，并向政府提出是否可行及如何改進的建議。二是要充分保障社會公眾的參與度?！肮妳⑴c作為行政決策法治化的核心理念，是保證政府建設體現服務本質的基礎。我國行政決策法治化必須強化公眾參與，同時防止行政決策過程中公眾參與的形式化和低效益，努力提高公眾參與的廣泛性、有效性和專業性?！睆V泛聽取民眾的呼聲有助于投資決策的項目更能體現民意，接受大眾的監督能及時糾正決策中的失誤和漏洞，進而更有助于投資項目的順利推進。

參考文獻

[1] ?李善波、時現.政府投資項目決策權配置構造實證研究.中國軟科學.2008（10）.

[2] ?白冰、李文星主.公共投資引論.四川人民出版社.2001.

[3] ?曹海青、胡平.論行政決策法治化.法制與經濟.2009（8）.

[4] ?張偉著.政府投資項目代建制理論與實施.知識產權出版社.2008年.

[5] ?張華民.我國行政決策法治化的困境與路徑分析.大連干部學刊.2009（7）.

注釋

①李善波、時現：《政府投資項目決策權配置構造實證研究》，載《中國軟科學》2008年第10期

②白冰、李文星主編：《公共投資引論》，四川人民出版社2001年版，第23頁

③曹海青、胡平：《論行政決策法治化》，載《法制與經濟》2009年第8期

④張偉著：《政府投資項目代建制理論與實施》，中國水利水電出版社、知識產權出版社2008年版，第197頁

⑤張華民：《我國行政決策法治化的困境與路徑分析》，載《大連干部學刊》2009年第7期

作者簡介：郭鳳琴（1994-），女，漢族，山西朔州人，研究生在讀，西北政法大學行政法學院，研究方向：行政法學。