各地小區配套園治理工作亟待明確細則

程知音

小區配套園的建設，是堅持公益普惠學前教育方向的保證。自2019年1月9日國務院辦公廳發布《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（文號：國辦發〔2019〕3號）之后，筆者特地關注了各省市開展小區配套園專項治理的情況。

事實上，在國務院辦公廳發文之前，湖南省長沙市長沙縣人民政府辦公廳于2018年5月7日針對小區配套幼兒園專項整治就發布了《長沙縣城鎮住宅小區配套幼兒園專項整治工作方案》;山東省人民政府辦公廳于2018年9月19日發布了《山東省城鎮居住區配套幼兒園專項整治工作方案》和《山東省無證幼兒園專項整治工作方案》。工作方案與“國辦發（2019）3號”文件精神是一致的。

在國務院辦公廳發文之后，福建省人民政府辦公廳、貴州省人民政府辦公廳、河南省人民政府辦公廳、重慶市人民政府辦公廳等先后發布了相關城鎮小區配套幼兒園治理工作實施方案，結合本地區的實際情況開展了小區配套幼兒園專項治理工作。筆者認為，其中，長沙市長沙縣和重慶市的治理工作方案可圈可點，并具有可執行性。

梳理文本后不難發現，以上兩個地方的治理工作方案，綜合考慮了幼兒園土地的取得方式、幼兒園驗收的時間節點、幼兒園移交的補償方式、幼兒園的舉辦現況、土地出讓合同的約定等因素，做出了較具有可執行性的規定。但，也有部分地區的執行卻顯得差強人意。

我們先來看看今年1月9日國務院辦公廳《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》的三項工作任務。第一，城鎮小區嚴格依標配建幼兒園;第二，確保小區配套幼兒園如期移交;第三，規范小區配套幼兒園使用。這三項工作任務中，無論是第一依標配建幼兒園還是第二確保如期移交，從法律關系上都跟舉辦者沒有直接的關系，發生于開發商與地方政府部門之間。只有在第三規范小區配套園使用時，才關系到舉辦者的切身利益。按照通知的內容，即“小區配套幼兒園移交當地教育行政部門后，應當由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。”從治理的步驟和字面解讀來看，必須先完成小區配套幼兒園房屋的移交，之后才會存在教育部門辦成公辦還是委托辦成普惠的問題。個人理解，這是有先后順序的。

從目前我們了解的情況，結合我們收集的信息、客戶的咨詢和顧問單位遇到的實際情況，個別地區教育主管部門并沒有先跟開發商處理房屋移交事宜，而是直接跟所管轄區域內的幼兒園溝通轉普惠事宜。小區配套幼兒園的移交變成了簡單的小區內幼兒園的普惠。這無意間影響了舉辦者對于營利或非營利的選擇。一定意義上，對舉辦者來講，確實顯失公平，也違背了“一事一議”“一園一案”的原則。

《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》指出：“2019年6月底前，各省（自治區、直轄市）要制定小區配套幼兒園建設管理辦法，健全發展改革、自然資源、住房城鄉建設、教育等部門聯動管理機制，做好配套幼兒園規劃、土地出讓、園舍設計建設、驗收、移交、辦園等環節的監督管理。各省（自治區、直轄市）要對小區配套幼兒園規劃、建設、移交、辦園等情況進行專項治理，2019年年底前整改到位。”目前，大部分省市的小區配套幼兒園建設管理辦法也明確規定了小區配套幼兒園的移交和產權應當在土地出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件中進行明確。那么，各地在治理工作方案中應當按照本地區小區配套幼兒園建設管理辦法的規定依法進行移交工作，與開發商進行幼兒園產權的移交，而不是直接與舉辦者溝通，甚至通過行政手段干預，不考慮幼兒園房屋產權已經私有化的事實而強行普惠。

小區配套園的建設、整頓、治理與規范，需要政府各部門通力協作與配合，必須明確政府不同部門的責任，全力確保小區配套園建設到位。當然，筆者也查閱了幾十家幼兒園辦學場地的土地出讓合同等資料，涉及多個省市，基本上在土地出讓合同涉及需要移交的條款中要么空白要么劃線，這也是當前的客觀情況。正因為此，長沙市長沙縣和重慶的文件都考慮到了這一點，并給以時間節點的劃分，具體問題具體分析，對解決當下國有土地出讓合同未明確約定幼兒園移交的情況如何處理，給出了一個明確的政府處理方案。只是基于法律邏輯，筆者尚有一個疑問，按照重慶的文件“渝府辦發〔2017〕174號文件施行前，土地出讓合同未約定須無償移交教育行政部門的在建和已建成的小區配套幼兒園，區縣政府可采用回收、回購等方式收回。”如果，當地政府沒有足夠的回收、回購資金，而決定不回收、不回購的話，那么此類幼兒園未移交到教育部門名下時，如何處理其幼兒園法人屬性的問題？

按照中央的政策，到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%。在當前普惠園為非營利性幼兒園的主流觀點下，普惠園的覆蓋面之廣，急需各地研究制定針對小區配套園（特指普惠園）的補貼獎勵、租金減免等財政扶持政策，讓民辦園的舉辦者能夠安心辦學，優質辦學。

【作者系北京盈科（上海）律師事務所教育產業資深律師，經濟師，上海民辦教育協會法律事務中心特聘專家】

《長沙縣城鎮住宅小區配套幼兒園專項整治工作方案》

……對2010年11月21日之后聯合驗收的配套幼兒園，原則上由縣人民政府在2018年底之前收回。幼兒園建設用地原出讓金（扣除土地成本后的地價款，下同）退還給開發單位。退還方式順序是：如開發項目土地價款未交清的，退還款在需補交的土地價款中抵扣;土地價款已交清的，但開發單位有后續開發項目的，退還款可在后續項目中沖抵土地價款，或在項目中等價折算補償建筑面積;開發單位無后續開發項目的，或在后續開發項目中難以等價折算補償面積的，退還款由縣財政部門根據縣國土部門核實應退還的已繳納出讓金進行資金安排。……

《重慶市城鎮小區配套幼兒園治理工作實施方案》

……幼兒園收費實行公示制度，接受社會監督。發展改革部門要按照國家和我市有關規定會同財政、教育行政部門制定公辦幼兒園收費標準;在審核民辦幼兒園教育成本合理性、真實性基礎上對其收費標準予以備案。幼兒園教學及生活用水、用電、用氣價格執行居民類用水、用電、用氣價格;有物業管理的幼兒園，物業管理費按照該區域內普通住宅物業服務收費標準收取。市場監管部門要會同教育行政部門加大對幼兒園違規收費或強制服務等違法行為的查處力度。……