地方金融監管協調機制探究

寇強

摘 要：在“一委一行兩會一局”新型金融監管體系下，協調監管的不到位使得地方金融監管一直都存在著監管重疊、監管真空、監管低效等問題。故而，本文在綜合分析地方金融監管協調機制必要性的基礎上，從法律制度、資源支持、監管治理三個方面對地方金融監管協調機制存在的問題進行了探究，并圍繞這三方面為優化地方金融監管協調機制提出了較為系統的建議。

關鍵詞：地方金融監管;協調機制;聯席會議制度

一、引言

近年來，地方經濟的快速發展推動著地方金融的持續繁榮，尤其是互聯網、大數據、云計算等科技的進步，更是對新型金融機構、金融業態的發展起到了一定的加速作用。周春喜，黃星澍（2014）曾指出諸如小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、商業保理、融資性租賃等均呈現出繁榮發展、遍地開花的趨勢，一些民間借貸和地下錢莊等也有著顯著的發展。但是在地方金融大步邁進的同時，地方金融行為也越來越復雜，防范風險的問題也頻頻出現，給地方金融監管帶來了巨大的壓力。

在原有的“一行三會”垂直監管體系下，“一行三會”的派出機構對于新型的金融組織和業態的監管顯得力不從心，地方金融辦又難以起到監管補充的作用，中央與地方、部門與部門之間不加以溝通交流，使得地方金融監管普遍存在監管重疊、監管真空等問題，大大降低了監管效能。隨著“一委一行兩會一局”新型金融監管體系的建立，監管協調機制得到了進一步的加強。統一負責“7+4”類機構的地方金融監管局、銀保監局、證監局和人民銀行的各省市分行共同承擔對地方金融的監管。但是在實際運行過程中，如何以較低的監管成本獲得較高的監管效率，如何解決以往存在的監管問題，如何有效防范系統風險，這都存在一定程度的困難。因而，加快對地方金融監管協調機制的構建與完善顯得尤為重要，要做到既有制度保證，又有資源支撐，還有監管治理，確保協調機制能將各金融監管機構串聯起來，發揮監管合力。

二、地方金融監管協調機制的必要性

（一）“大勢所趨”下的內在邏輯

2008年金融危機后，金融監管協調得到了進一步的發展。目前，已形成跨部門的協調機制、以央行為核心的協調機制和超主權的協調機制。世界各國在金融監管體系變革過程中也將協調機制融入其中：美國設立了金融穩定監督委員會，以便促進信息共享和監管協調;英國在“雙峰”監管模式下，為監管機構間的協調合作提供了制度保證;澳大利亞就監管協調中的數據共享和人員溝通等方面提出了具體措施;日本則是在法律層面加強了監管協調，要求金融廳和日本央行能夠向對方提供協助。當然，金融監管協調在實踐中的運用離不開其“內在邏輯”，即相應理論的支持：從協同論角度來看，加強金融監管系統內各個子系統之間的協調配合，能夠有效防范系統性金融風險;從系統論角度來看，協調合作可以將各金融監管機構串聯在一起，形成一個整體，發揮系統效應，有利于金融體系的整體安全和穩健運行;從成本效益論角度來看，監管協調能在減少監管成本的同時提高監管效率，使得金融體系能在競爭、公平、穩定的環境中發展。因此，協調機制的構建與完善對地方金融監管效能的提升有著重要作用。

（二）協調機制是地方金融監管的內在要求

地方金融監管的內涵不同于地方政府金融監管的內涵。兩者不同之處在于地方政府金融監管主體是地方金融監管專門機構，如地方金融監督管理局，以及一些承擔金融監管職能的政府部門，而地方金融監管的主體除此之外，還包括中國人民銀行分行、銀保監局和證監局等。因而，在構建地方金融監管體系過程中，對于不同監管機構的監管范圍、監管內容等工作的安排本身就是一種協調，能從整體上提升監管效率，如加強地方金融監管局對新型金融機構的監管便是對“一行兩局”監管的補充，對地方金融監管體系的完善和整體監管效能的提高都有著重要的意義。其次，地方金融監管機構多且復雜，相互之間各自為政、缺乏配合，沒有統一的監管目標，也沒有統一的監管步調，這就極易產生監管重疊、監管混亂、監管真空等問題，因而加強監管機構間的協調合作是非常有必要的。如若在監管體系構建過程中就加入協調機制，那么協調監管更能高效運行，取得顯著的成果。如澳大利亞在金融監管機構成立之初，就通過相互簽署諒解備忘錄建立了雙邊協調機制，以便支撐金融監管委員會運作。再者，監管機構間的協調互助也是共同防范系統性風險的內在要求。在不完善的地方金融監管體系下，監管機構常忽視地方金融風險持續增加的現象，使得風險頻發、風險傳染等各種問題通通暴露出來。故而，加強協調機制建設，打破監管信息壁壘，多方合作共同處置風險，能大大降低金融風險，維護金融系統穩定。

三、地方金融監管協調機制問題分析

2002年上海金融辦成立，成為我國第一個金融服務辦公室，旨在完成相關協調工作，配合“一行三會”及金融機構開展工作。自此，各省級政府相繼成立金融工作辦公室，并不斷加強對地方金融的監管。隨著中央層面的金融監管協調機制逐步創建與完善，我國的直轄市和各省級城市都在逐步建立相關協調機制。據統計，目前約13個省擁有著較為正式的金融監管協調機制，主要有政府部門主導、人民銀行主導和“雙牽頭”三種組織形式，并建立了相應的金融監管工作聯席會議，對地方金融業的穩健發展發揮了一定的作用。但隨著地方經濟發展對金融需求的不斷增加，以及以互聯網為特征的新型金融業態的大量涌現，使得地方金融監管的壓力持續加大，原有的監管協調機制所存在的問題也開始顯露出來。

（一）地方金融監管協調機制難以合理有效運行

1. 地方金融監管法律缺位

近年來，地方金融辦紛紛“掛牌”成為地方金融監管局，其行政地位雖然得到了提升，但監管權限依舊缺乏。原因在于地方金融監管的法制建設仍需進一步加強，除“一行兩會”分支機構在地方金融監管層面的工作有法可依外，其他監管部門幾乎沒有執法權。這不僅削弱了地方金融監管職能，限制了風險處置活動的有效開展，而且加大了地方金融監管局與“一行兩會”分支機構、其他監管部門之間協調合作的困難。即使某些地方制定了地方性法規，但法律效力依舊低下，難以真正發揮作用。相反，美國在地方金融監管上依舊有著嚴格的法律法規，如《佐治亞州法典》、《佐治亞州保險控股公司法》等等。

2. 協調監管機制缺乏完善的制度保障

近年來，多地均對金融監管的協調機制進行了探索，目前雖取得了一些成果，但整體效果并不明顯，資源配置效率低下，本質原因則在于協調機制缺乏有效的制度保障。首先，協調機制所采用的聯系會議的組織架構不合理，參會的監管機構未涉及到監管的方方面面;其次，聯席會議或領導小組在議事規則上并未達成一致意見，從而形成了不清晰的獎懲機制，不到位的績效評估，不系統的爭議解決機制等等。這就使得不同監管機構的監管職責和權限不太明晰，監管資源常常無效分配，協調聯動能力大打折扣，一些意見的征求工作也往往流于形式，而且會議形成的合作備忘錄也難以對各監管機構形成有效約束。故而，各省的金融監管協調機制在運行過程中往往困難重重，缺乏時效性與有效性。相比之下，國外關于協調監管的制度安排較為有效，如在英國，審慎監管局與金融行為監管的高層負責人互為對方的董事會成員;關于保障制度也更加具體且可操作性較強，如規范協調合作過程中的決策和執行程序，共同出席金融危機討論會議，舉辦協調會、半月會等等，能夠很好地為金融監管協調機制的運行保駕護航。

3. 橫向、縱向監管協調不足

地方金融監管局成立之前，地方金融監管職責分散于多個部門，如工商部門、財政部門等均涉及個別監管事項。橫向的監管協調長期以來呈現高成本、低效率的現象。目前雖各省紛紛成立地方金融監管局，并開始整合散落于不同部門的監管權，但這一過程注定是漫長的，而且受復雜的地方金融監管環境的影響，如何有效整合各部門監管職責并發揮一定的效用仍存在巨大的困難。在此背景下，地方金融監管局常常也無暇顧及如何與“一行兩會”分支機構就各項監管事宜進行協調合作，故而在短期內橫向監管協調可能依然不會有重大突破。

此外，地方金融監管的資源多集中在省市兩級，而縣域的監管資源與其金融機構明顯不匹配，省內縱向金融監管協調顯著不足，監管真空現象較為嚴重。具體而言，在“一行兩會”中，僅有中國人民銀行在縣域設置了較為完整的機構，銀保監局、證監局等并未在縣級設置相關機構，一些負有監管職責的政府部門對于某些金融監管失職問題更是鞭長莫及，尤其是地方金融監管局沒有很好地彌補“一行兩會”在縣域金融監管的短板，使得省內縱向金融監管協調往往無從談及。

（二）地方金融監管協調機制缺少有效的資源支持

1. 缺乏有效的信息交流平臺

在現行的地方金融監管體系中，信息不對稱表現地較為嚴重。不同的監管機構對不同金融業務活動的信息采集與分析過程不盡相同，而且所采用的標準和著重關注的要點也不一致。目前，在地方金融監管下的各種行業中，唯有典當行擁有著全國統一的監管信息系統和成熟的監管指標體系，而其他行業的信息收集都相對有些滯后。在此方面，澳大利亞則是建立了一元化信息匯集機制，由審慎監管局依法進行信息收集、統計、分送工作，為數據共享提供了堅實的基礎。相比之下，我國在分業監管的框架下，各部門往往獨立進行信息收集，形成了一定程度的信息壟斷，因而各部門即使就監管信息進行交流時，他們也會對重要信息有所保留，所談內容多數停留在問題的表象，而不深究其本質所在。這種不透明且低效的信息共享機制不僅浪費了監管資源，而且弱化了監管的有效性，使得信息共享機制難以在地方金融監管協調機制中發揮真正的作用。

2. 地方金融監管人員綜合能力偏弱

地方經濟的快速發展加大了地方對金融的需求，使得金融創新變得十分頻繁，金融產品和金融業務也日趨復雜。在此背景下，地方金融監管隊伍的監管能力不足成為了制約地方金融監管協調機制有效性的重要節點。首先，長期以來地方金融監管部門之間交流甚少，使得監管人員自身缺少協調監管的意識，從而無形中加大了地方金融監管協調機制運行的難度;其次，監管人員受多種因素影響逐漸放松了對自己的要求，在學習的內在動力與外在激勵雙重缺失的條件下，監管人員的監管能力大大下降，難以在日益復雜多變的監管環境中做出正確的判斷，間接地阻礙了地方金融監管協調機制的高效運行。

（三）地方金融監管協調機制缺乏有效的監管治理

目前，監管治理在協調監管機制中并未得到有效的運用，主要體現為問責機制的建立不太完善。首先，問責機制的主體與對象不太明晰，不僅使得監管責任無法落實到具體部門或團隊，而且協調監管機制中的內部治理與激勵約束也無法得到進一步的加強，不利于協調監管機制有效性的實現;其次，問責機制的基礎-地方金融協調監管績效評價體系還未建立起來，既無法準確衡量協調監管機制取得的成就，也無法清晰判斷協調監管過程中各監管機構是否存在失職行為，故而難以為問責機制的良好運行提供有效支持。

四、完善地方金融監管協調機制的對策建議

（一）保障協調機制合理運行

1. 加快地方金融監管立法

目前，完善地方金融監管體制正在逐步進行之中，地方金融監管局快速成立，并開始整合原來分散于不同監管部門的監管職能。為了更好地強化地方金融監管和處置風險，地方金融監管的立法工作也應加快步伐，賦予監管機構執法權，明確規定監管責任和監管權限，充分考慮地方金融監管優勢和新型金融業態特征，合理分配地方金融監管范圍。既要做到嚴格規定，也要留有一定的靈活性，以便地方金融健康發展。此外，在國家授權基礎上，各地政府也可以基于本身實際情況積極推動適合自身的省級金融監管條例及細則的出臺，從而為地方金融監管與地方金融業持續穩定發展提供法制保障。

2. 完善聯席會議制度

聯席會議作為一種金融監管協調機制，其制度是否完善在很大程度上決定了協調監管是否能夠合理運行下去，也決定了協調監管能否取得顯著的效果。因此，地方政府需要通過制定相關規章制度來明確規定聯席會議的組織架構、議事流程、協調聯動的風險防范與處置等相關內容。既要在合理分工原則的基礎上，明確界定各監管主體的職責，清晰劃定監管協調的內容，更要在事前、事中、事后三個方面優化聯席會議制度。通過不斷完善聯席會議制度來加強聯席會議的權威性，從而使地方金融監管局與“一行兩會”分支機構真正做到協調聯動，優劣互補。

3. 全方位加強監管協調

首先，要明確人民銀行省級分行在地方金融監管協調機制中的主體地位，并由其不斷督促指導地方金融監管工作的開展，具體可以以地方金融聯席會議為平臺，組織各監管機構對金融監管政策進行及時有效的溝通與交流，并通過專題報告、業務分析等形式共同深入了解本地金融監管情況，從而加強橫向監管協調，發揮監管合力。其次，地方金融監管局要以重監管、輕服務為目標，積極整合分散于多部門的金融監管職責，并在此基礎上發揮其屬地優勢，將財政、工商、公安等相關部門歸入協調機制中，統一由省級協調機制進行縱向的監管協調，通過加大基層監管力量，不斷延伸監管協調范圍，來構建省內縱向的金融監管協調機制。再者，全國各地的地方金融監管局可以就同類金融機構的監管標準達成一致意見，以防止監管套利情況的發生。對于某些新型金融機構的監管，地方金融監管局可以在中央監管部門的指導下逐步進行，待有一定經驗之后可以抓緊完善相應監管制度，逐漸形成全方位的地方金融監管協調機制。

（二）強化資源支持協調監管機制

1. 建立監管部門間的信息溝通平臺

地方金融監管機構之間能否有效地進行信息交流決定著監管協調工作能否高效率地展開，并取得一定的成果。因而，構建一個統一的金融監管信息平臺不僅能隨時監控金融風險，而且能對緊急事件快速做出反應。因此，一是要加大科技投入來推動現有金融監管信息軟件系統的升級與優化，同時組織專業技術人員針對不同的監管要求來研制新型的監管信息系統。通過“一行兩會”分支機構與地方金融監管局之間信息平臺的網絡化建設，改變信息的傳遞方式，并擴充監管信息的廣度和深度，為共享監管信息提供基礎性的保障。二是可以在全國建立統一的數據信息交流中心，搭建互通共享的大數據庫，并擴大共享信息的采集范圍，對各相關行業的監管信息進行收集與整合，從而提高監管信息的綜合性、準確性與時效性;三是推動信息交流的規范化與制度化，可以明確規定信息收集的格式與要求，并就監管信息的統計口徑、性質、內容等做出具體的界定，以避免信息在不同監管機構因各種標準不同而無法互通共享。其次可以將信息采集、分析、使用過程完全透明化，以便監管機構合理有效地進行數據分析。

2. 強化地方金融監管隊伍和能力建設

為了進一步提高地方金融監管能力，并構建有效的協調機制，提高金融監管人員的業務能力則顯得尤為重要。首先要加強對監管人員準入的管理，明確要求監管人員所需持有的相關資格認證，以便激發監管人員主動學習，提升自己。其次要加大對監管人員培訓的投入，定期開展培訓課程，并與高等院?；蚪鹑跈C構進行合作交流，組織監管人員去學校或企業學習，不斷掌握基礎理論知識和行業最新發展情況。此外，也可以引進金融監管高級人才，逐漸提高地方金融的整體監管水平。最后要持續加強監管人員的團隊協作能力，培養合作共贏的意識，促使監管部門間的協調監管變得既可行又有效。

（三）強化協調監管治理能力

一要明確問責機制中的主體與對象，可由國務院金融穩定發展委員會的省級協調部門作為問責主體，對包括“一行兩會”派出機構以及地方金融監管局等具有金融監管職能的部門工作進行問責，貫穿全省上下。具體而言，由省級協調部門向金穩會提出問責建議，分別督促金穩會辦公室與省級政府對“一行兩會”和地方金融監管局落實問責，二是要構建地方金融監管機構的考核評價體系，要求各監管機構定期向省級協調部門遞交工作報告，并收集匯報重大金融風險信息等，省級協調部門則要對監管機構的監管工作進行現場檢查和非現場檢查。同時，要出臺金融監管問責辦法，為考核評價提供制度保障，公正合理地對監管工作取得的成就給予獎勵，對監管工作的失職進行處罰。

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