秩序與活力：成都社區發展治理的主題

陳藻 白飛

習近平總書記指出，社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關系。社區治理作為國家治理體系中的重要一環，無論是單一主體還是多元主體的關系格局，都要面對“秩序與活力”的平衡問題。

探討基于社區層面的“合理秩序”，其題中之義包括：體現社會公平正義、具有可持續性的基本公共服務供給;合法并且有效的政府執行能力;為廣大社區居民所普遍認可的價值規范。而基層社會的“活力彰顯”，則體現為通過社區居民自下而上的社區參與活動，形成社區規范，積累社會資本，提升社區的生活品質和社會韌性的過程。

干部隊伍社會治理能力現代化：撬動社區治理活力的“關鍵少數”

2019年10月，成都市委組織部面向全市各區（市）縣、市級各部門（含市屬國有企事業單位）各級干部，展開“領導班子和干部隊伍能力建設研究”問卷調查。在對“您認為當前成都在推進超大城市治理體系和治理能力現代化中，哪些領域最為關鍵？”的調查顯示，66.97%的受訪者選擇了“社會建設”，其受關注程度僅次于“經濟建設”和“生態文明建設”。由此可見，自黨的十九大以來，以黨組織統一領導的城鄉社區發展治理新機制，推動超大城市治理體系和治理能力現代化建設的城市治理思路，在成都干部職工中已凝聚廣泛共識。基層政府作為城市治理體系最直接的感知者和回應者，其干部隊伍思想觀念的轉變和更新，是推動“經濟發展和民生改善的良性循環”，無疑是確保改革順暢實施的強大動力來源。

對“您認為當前成都在推進超大城市治理體系和治理能力現代化中，哪些工作推進與您最息息相關？”的調查顯示，有66.47%的受訪者選擇了“社會治理”，居13個備選選項之首。

有鑒于此，基層社會治理關涉面眾多，需要黨委政府各部門齊抓共管、高效協同。當前，成都城鄉社區發展治理的制度性設計已走在全國前列，但部門職能的分割和碎片化、政府內部部門之間的協同和整合以及傳統的行政手段推動工作的慣性思維在一定程度上仍然存在。面對“發展中的困難”和“成長中的煩惱”，針對部分領導干部尚未徹底破除大包大攬、越位錯位的行政慣性，引導多元主體深度融入社區發展治理的意識和能力不足等現狀，如何將基層社區發展治理工作轉變為提振基層干部成就感的公共事業，進而推動社區治理創新由“任務型”導向轉換為“事業型”追求已成為當務之急。基于此，在統籌考慮本地政治、經濟、社會以及民心等各種資源的基礎上，推進社區發展與治理需要重視體制創新和政策供給，首先需要重視廣大干部隊伍這個社會治理“關鍵少數”的理念創新和方式變革，切實增強其治理精細化水平、發揮規劃引領作用和動員群眾參與社區治理的能力讓體制創新切實轉化為發展治理能力，讓方式變革有效轉化為現實動力。

在推進社區治理體系和治理能力現代化的能力素養方面，成都各級領導干部應當堅定對表黨的十九大及十九屆四中全會加強和創新社會治理的總體要求，適應成都基層社會治理的階段性特征，創新領導體制、治理機制和工作體系，推動基層社會治理從“行政管控型向協商共治型、從被動維穩型向主動服務型、從經驗依賴型向制度保障型”轉變，進一步把黨的政治優勢組織優勢轉化為城市治理優勢、把社區發展治理勢能轉化為城市發展動能、把制度創新成果轉化為城市治理效能，加快構建超大城市基層社會治理新格局。

以民生促進民主，以民主保障民生：成都社區治理創新的“活力之源”

“身邊的民主”，往往最容易吸引廣大人民群眾積極參與，并將為社會主義民主政治建設提供強大動力。在黨的十九大報告社會治理體制“20字方針”的基礎之上，十九屆四中全會增加了“民主協商”和“科技支撐”的表述，明確提出構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。

多年以來，成都一直致力于探索推進“以民生促進民主，以民主保障民生”的基層治理成都實踐模式，其制度性成果包括：第一，構建社區居民協商議事制度，奠定社區民主決策基礎;第二，在政府的主導和推動的社區保障基金和社區營造示范項目，構建社區公共財政制度，夯實社區民主管理的基礎;第三，構建院落自治制度，探索形成“還權、賦能、歸位”、“三事分流+三治治理”等居民自治機制，開展“問需于民、問計于民、問效于民”的意見征集壩壩會、吐槽會，推動居民常態化參與社區治理;第四，通過社區基金、社區社會企業和社區公益自組織“三位一體”的社區綜合治理新模式，鏈接企業、社區、居民三方，整合社會資金、資源，構建可持續發展的社區公益生態價值鏈閉環。上述有益的實踐探索，與村/居民（代表）大會、黨員代表大會等相互補充，讓民眾真正參與到基層的常規決策之中，又激發了廣大基層群眾參與基層治理的熱情，豐富了基層民主決策、民主管理、民主監督的內涵。

縱觀成都在“民主協商”領域的創新探索，與黨的十九屆四中全會《決定》“推進基層直接民主制度化、規范化、程序化”的改革思路遙相呼應，其核心價值在于建立健全充滿活力的基層群眾自治制度，并將各個層面的具體機制或做法制度化、程序化，從而真正走出了基層創新“因人成事、人走政息”的治理怪圈。其間，黨委政府肩負社區資源撬動者的重責，并非大包大攬、取而代之，而是切實做好資源的連接服務、鼓勵扶持工作，為社區共治提供基本的公共服務配套和自治項目支持，并且通過引入社會組織，開展區域化黨建、結對共建等活動，為社區共贏提供外部資源。迄今為止，成都基本完成了社區發展治理的1.0版本，即夯實社區“秩序和活力”的基石工程，未來還將著力推進社區發展治理的2.0版本和3.0版本，即“睦鄰式社會資本的積累”和“居民深度參與的社區共同營造”的創新實踐。

“黨建引領”推動社區發展治理：重塑社區秩序，煥發基層活力

黨的十九屆四中全會強調，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的領導是實現社會治理體系和治理能力現代化的根本和關鍵，只有堅持和加強黨的領導，社會治理體制才能夠注入活的靈魂。

首先，各級黨組織要充分發揮領導作用，堅持把方向、管大局、保落實，從領導理念、領導方略方式、領導體制機制等維度重塑黨的政治領導力，整合社區發展治理資源，推動工作重心、社會資源下沉到社區“最后一公里”，提升社區優化資源配置水平。特別是在社區發展與治理政策資源整合、平臺系統融合、治理力量聯動等方面加強統籌力量，有效解決政策資金管理使用的部門化、碎片化現象，杜絕資金落地基層后“增量不足”和“存量沉淀”等矛盾問題的并存共生。

第二，充分利用“縱向到底、橫向到邊”的黨的組織體系和組織能力優勢，積極探索黨組織政治引領、思想引領、組織引領、機制引領的途徑和載體，引導社區發展治理功能升級轉變。“行政資源”有邊界，“黨建資源”無邊界，在社區發展治理中，社區黨組織不應成為懸在小區之上的“架空層”。“黨建引領”應當聚焦城鄉居民小區，針對小區自治、物業管理、環境整治等痛點難點問題，制定系統性、針對性的治理措施，推進社區發展治理的平臺化雙空間治理格局;針對機關單位“大院意識”難以打破，社會主體“圍墻意識”根深蒂固，社會公共服務資源不足與駐區單位資源閑置、“共享易、共治難”等問題，匯聚治理合力、以黨的組織和工作傳遞服務的溫度和管理的善意，加強對社區居民的組織動員、對社會組織的引領統攬能力;聯通社區運轉、群眾服務、居民協商、社會參與，激活社區活力、穩定城市秩序，塑造社區功能，通過打通基層治理“最后一百米”，推動城鄉社區發展治理體系現代化。

此外，各級黨組織還應當借助信息技術革命進行組織變革，充分推動大數據、人工智能等高科技手段在城市治理和社會治理領域的廣泛應用，推動社會綜合治理資源和力量向社區下沉;為滿足廣大市民日益增長、動態變化和多元化取向的服務需求，系統研判和精準施策，加強對于市民共性訴求的系統研判和個性需求的有效回應。

“睦鄰社區”和“居民深度參與”：活力、宜居和可持續性城市發展的根基

理想的城市應當兼具活力、宜居和可持續性三大特質。成都提出建設高品質和諧宜居生活城市的目標，單靠政府精細化管理是遠遠不夠的。在社區發展治理中，群眾參與意愿還不強、社會組織發育還不足、多方主體協同不夠等問題仍然存在，如參與社區活動的主要群體以婦女、兒童、老人為主;社會組織、社會企業總體呈現散、小、弱等特征，全市萬人擁有社會組織僅7個，遠低于先進城市20個的平均水平，1.3萬個社會組織中3A級以上的僅占8.5%，73家認證社會企業中品牌型、樞紐型的僅有3家等。調動各類主體的協商共治、共同參與的積極性與主動性，成為未來推動成都社區發展共同體建設的的核心要義。有鑒于此，2019年10月，成都“城市社區和諧鄰里關系營造三年行動”正式啟動，該行動通過打造品牌性鄰里交流活動，共建共享鄰里公共空間，構建多方參與的鄰里協商制度，旨在建立和諧融洽的社區鄰里關系，形成共同遵守的規則，培養社區公益、志愿和奉獻精神，從而營造有溫度的社區。以民生問題為載體進行鄰里家園建設，從利益需求到鄰里認同，容易吸引人民群眾廣泛參與，在參與社區公共事務的動態過程中培育居民對社區的歸屬感，實現社區從“熟”起來到“熱”起來，再到“動”起來的深刻轉變，推動社區規范和社區秩序的形成，從而發展社區民主自治，營造有活力的社區。

在日漸多元化、治理環境日趨復雜化的現代社會，運動式、臨時性的治理體系難以滿足新時代發展的要求，把握基層社會的復雜性質，強化基層社區治理的異質性視角，根據基層社會的性質特點精準施策是社區發展治理的前提條件。以城市治理中三個高度分化的社會維度“外來人口與本地居民、不同社會階層及各年齡段群體”為例，在現有的社區發展治理及其相關政策設計中，全市96項基本公共服務事項中尚有26項未覆蓋外地來蓉人員;青年群體“上班一族托幼難、樓宇一族就餐難、大齡一族婚戀難”，老年群體“60歲要旅游、70歲要吃飯、80歲要下樓”等不同需求未能得到精準有效滿足，適應不同領域、不同層次、不同年齡段群體的服務供給機制亟待健全。而基于超大型城市治理的視角，成都各種類型的社區之間也具有極強的異質性，倘若在一個缺乏人際紐帶的純商品房小區打造“熟人社會”無疑困難重重，反之，用一成不變的城市社區治理邏輯去治理眾多“村改居”社區也難免“水土不服”。再以城市的中等收入階層和青年群體為例，作為在經濟社會領域十分活躍，并具有較強社會參與能力及決策能力的主流群體，如何有效發揮其主體作用，是超大城市社會治理提升精細化水平，構建“人人有責、人人盡責、人人享有”社會治理共同體的關鍵所在。

總之，人的發展涉及到方方面面，涵蓋政治、經濟、文化、社會和生態等問題。成都正在統籌推進的品質社區、人文社區、美麗社區、和諧社區、活力社區建設，其本質正在于“秩序與活力”的平衡，將上述內容與社區建設本身進行有效匹配，從而實現以系統工程的方式，將社區發展治理的內容和要求予以落實，這既符合建設全面體現新發展理念城市的總體愿景，也符合廣大社區居民的共同愿望。