商業銀行參與PPP項目路徑研究

摘 要：自2014年財政部提出推廣運用PPP模式鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等的投資和運營，PPP模式在我國迅速發展，為商業銀行提供新的資金投向，有利于商業銀行豐富業務范圍及利潤來源，密切銀政合作關系，在優化資源配置，促進產業結構轉型升級具有一定意義。文章結合近年PPP發展狀況及新發布的政策法規，就商業銀行在PPP項目中的參與途徑進行討論，梳理商業銀行為PPP項目提供金融支持時面臨問題，就如何完善PPP中商業銀行金融服務提出建議。

關鍵詞：商業銀行;PPP項目;參與路徑

一、PPP模式概念及應用

政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。PPP模式通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。PPP模式的本質是政府和企業在一個特定項目上就共同目標達成協議，整合項目參與方的優勢，構建“雙贏”或“多贏”的相互合作形式，形成戰略聯盟，實現效用最大化。目前，政府認可的運作方式包括BOT（設計-建造-融資-運營），BOO（建設-擁有-運營），TOT（轉讓-運營-移交），ROT（改建-運營-移交）等。

自從1982年英國政府首次提出鼓勵私人投資行動的概念并加大基礎設施融資模式的創新力度之后，PPP模式在世界范圍內，特別是在基礎設施和公用事業建設領域逐漸被廣泛應用，如俄羅斯的索契冬奧會，中國北京地鐵四號線等。歐洲和北美等多國將PPP模式應用在醫療衛生、養老和環境等領域上較為常見，在交通、水利和能源等領域的應用也十分普遍。

自2014年財政部在財稅政策描述中提出“推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等的投資和運營”，PPP模式在我國被廣泛應用，對減輕地方政府壓力，拓寬社會資本投資領域起到一定作用。

二、監管政策密集發布，規范PPP融資

從表1可以看到，2017年以來，監管不斷加強對PPP融資資金的“穿透審查”及政府債務的管理力度，包括：

1. 明確國有金融企業加強“穿透式”資本金審查，若發現債務性資金作為項目資本金將不得提供融資。

2. 金融機構應審慎評估項目主體資金來源及還款能力，地方政府不得向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益，不得提供各種形式的擔保、還款承諾，不得兜底項目投資建設運營風險，違規項目金融機構不得提供融資，不得通過各種方式異化形成違規政府性債務。金融機構不得為地方政府違法違規或變相舉債提供支持。

3. 資管產品參與地方項目強化期限匹配，資產產品資金單獨管理、單獨建賬、單獨核算，不得開展或者參與具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池業務。

4. 禁止剛性兌付，PPP項目投資者收益完全市場化，喪失優先級本息回購等保障，資管產品吸引力下降，融資難度上升。

5. 發行資管產品參與項目應加強資金投向管理，全面掌握底層基礎資產信息，掌握底層基礎資產信息，禁止多層嵌套，部分商業銀行資金進入PPP項目將受阻。

三、商業銀行參與PPP項目的主要途徑

PPP模式一般集中應用在投資規模較大，建設周期較長的領域。以商業銀行為代表的金融機構成為PPP項目的主要資金來源。當前，銀行業的資金規模較大，業務處理流程完備，有較強的風險控制及管理機制，商業銀行參與PPP項目的主要路徑如下：

（一）信貸融資

PPP模式的發展及推廣將有效解決政府在公共事業及公共服務供給中出現的融資瓶頸，商業銀行在資金成本上具有一定優勢。PPP項目融資一般體量大，期限長，利率低，通常通過項目貸款、銀團貸款等方式從銀行獲取融資。

對于通過物有所值評價且能夠產生穩定經營性現金流的項目，可通過項目貸款進行融資，充分利用項目貸款期限長、融資成本低的優勢。如安徽安慶市外環北路工程PPP項目即由國開行提供了11年期基準利率的項目貸款。

對于投資金額較大的PPP項目，銀行則可通過與其他銀行發起銀團貸款對項目共同提供融資，解決項目的大額融資需求的同時，達到降低單家銀行集中度風險的效果。如安徽池州市主城區污水處理及市政排水設施PPP項目總規模20.54億元，合作期26年。項目貸款4.99億元，即由國開行、中國農業銀行池州分行、中國建設銀行池州分行、中國銀行司池州分行及中國工商銀行池州分行組成的銀團提供。

（二）理財資金

銀行先根據借款人的切實需求，結合主體評級、債項評級調查，據以確認適當的發行額度、增信措施、風控條件，以中介機構的身份通過公開或非公開定向的方式，向投資人發售理財產品。銀行將通過投資人認購理財產品而募集到的大量資金，通過委托貸款、信托計劃、資管計劃的形式，為借款人提供金融支持。業務全程商務銀行扮演資本中介的角色，匹配借貸雙方，提供豐富可靠資信，銀行理財融資是表外融資，可為PPP項目公司提供債權融資，也可以提供股權融資。

（三）投貸聯動

投貸聯動作為一種融資方式，結合了“信貸投放”和“股權融資”的特點，使用具有股權及債權性質的金融工具向企業提供金融服務。一般情況下，信貸投放由銀行完成，股權融資的主體以風險投資機構、境內外子公司、銀行所在集團內具有投資資格的子公司、產業投資基金較為常見。商業銀行可與投資機構進行戰略合作，簽訂協議，約定把貸款轉讓成對應比例的股權期權，或者同時將信貸資金和投行資金注入PPP項目，如此一來，銀行在成為項目公司債權人的同時還是股東，既能享有固定收益，又能獲得資產增值和股權分紅，抵補部分信貸風險。如農行陜西省分行采用投貸模式向西安綜合管廊PPP項目提供15億私募基金及近百億元貸款支持，助力城市基礎設施建設，提高城鎮發展質量。

（四）資產證券化

資產證券化是指以缺乏未來穩定現金流的財產或財產權作為基礎資產，通過結構化金融技術，將其轉變為可以在資產市場上流通和轉讓的證券。2015年1月，銀監會下發《中國銀監會關于中信銀行等27家銀行開辦信貸資產證券化業務資格的批復》標志著商業銀行發行PPP項目貸款資產證券化受政策支持。

作為資產證券化的發起機構，商業銀行可將PPP項目公司的貸款信托，再由信托機構發行以信托資產支持的資產支持證券，并委托承銷商銷售。信貸資產證券化可幫助商業銀行完成存量資產出表，騰出信貸規模，減少資本占用，提高資本充足率，改善資產負債表結構。商業銀行參與資產證券化的運作將有利于盤活與PPP項目相關的各項信貸資產，方便、及時地提升商業銀行的資產流動性，拓寬銀行的資產投放渠道，一定程度上可解決期限錯配問題。而持有一定的流動性緩沖，調整風險資產權重，也可緩解資產負債結構失衡，有助于轉移或降低風險。

（五）產業基金

近年來，各地產業基金陸續成立，有效引導資金流向，優化資源配置，一定程度上可推動產業結構轉型升級。PPP基金可由政府或社會資本發起，商業銀行依托自身在金融市場中強大的社會資本籌集能力，成為基金資金的主要提供者。商業銀行擁有極具規模的客戶資源，不僅在風險控制上積累一定經驗，在零售渠道上也有一定優勢。

往常，商業銀行將理財資金通過資管計劃投入PPP產業基金，再對PPP項目進行注資（如圖1）。然而，資管新規禁止多層嵌套，嚴控期限錯配，而上述通道已經超過嵌套上限，且理財期限明顯短于基金周期，不符合期限匹配的要求。商業銀行雖也可通過其境外子公司發起設立產業基金，但目前也僅限具有投資資質的銀行。因此，資管新規頒布后，在金融監管升級，加強金融風險防范力度，控制地方政府債務的大環境下，商業銀行通過產業基金介入PPP項目的難度加大。

（六）其他

PPP項目建設時期長，在建設期需要大量流動資金，具有現金流大，資金存款數量大的特點。商業銀行可發揮其在資金成本，法律，風險管理上的優勢，依托其信息系統及結算系統提供多元化的綜合性服務，如現金結算、收付款、現金管理、代發工資、顧問咨詢及融資租賃等，滿足PPP項目生命周期內不同階段的資金需求。

四、商業銀行參與PPP項目中遇到的主要問題

（一）風險控制要點改變

傳統金融服務的主體通常是融資企業自身，而PPP金融服務的主體多為項目公司，即專門為建設、運營PPP項目而由政府及社會資本共同成立的有限責任公司（SPV）。新成立的SPV公司既沒有經營業務也沒有信用記錄，無法進行信用評級;并且新公司缺乏現金流及收入等歷史數據，評價經營業績、現金回流速度及盈利能力時缺乏數據支撐;PPP業務周期長，涉及領域廣，參與機構多，結構復雜，專業程度高，資金需求量大，生命周期內現金回流速度差異大，這對商業銀行在風險識別、管理、評估各方面提出更高要求。

（二）期限錯配明顯，滾動發行受限

通過理財資金直接進入PPP項目，或用理財資金對接PPP基金再注入項目，都面臨時間錯配問題。銀行理財產品的期限一般在1年以下，產業基金周期一般為5～10年，而PPP項目，特別是涉及基礎設施建設的周期一般較長，最低年限為10年，長期年限為30年。當資金供給時間往往受融資工具期限約束，金融機構往常通過滾動發行短期理財產品通過資管通道來提供長期資金支持。

然而，資管新規頒布后，一方面，無論通過理財產品或產業基金介入PPP項目，資金需求與供給的時間錯配問題明顯，長期資金來源嚴重不足，凸顯流動性風險;另一方面，資管新規限制理財產品滾動發行，采用封閉式管理方式，阻斷了理財產品與PPP項目的資金對接通道。對商業銀行而言，為避免期限內中、短期融資不斷周轉和替換帶來的信用風險，將傾向于向期限較短的PPP項目提供融資，甚至停止提供融資。

（三）多層嵌套模式受阻

新規定頒布之前，銀行理財資金通過資管計劃投入基金，再進入PPP項目的模式，無論是財政支持基金或是母子基金，均由于超過嵌套上限而被限制。倘若理財資金跳過資管計劃直接進入私募基金，審查時需向上穿透至投資人，而根據《理財資金投資人不符合基金合格投資者的標準》第十二條，理財資金投資人不符合基金合格投資者的標準。

（四）政策變化大

近五年來PPP模式應用廣泛，運作模式日漸成熟并進入快速發展階段。在推進PPP項目運作，分擔政府財政壓力，提升公共服務質量的同時，也出現不適合PPP項目但是以PPP名義開展，或是表面上社會資本與政府共擔風險實際由政府兜底，或者項目預算超出地方財政承受能力這類對政策規定執行不嚴的狀況。

為了遏制政府隱性債務增加，2017年以來，規范政府類融資的政策頻繁發布，政策不斷收緊，規范PPP項目運作的要求不斷變化，一方面對有關部門的職責進行明確，另一方面細化工作流程，在操作細節上樹立邊界，通過加強入庫審核，清理入庫項目，嚴禁明股實債，禁止政府擔保承諾收益等措施來加強監管，商業銀行等金融機構在制定業務開展流程、規劃資金介入通道、業務模式選擇、項目用資審查上的要求也在不斷變化，銀行介入PPP帶來政策機遇的同時，也帶來一定政策風險和合規風險。

五、完善商業銀行PPP項目金融服務的建議

（一）盡快完善PPP相關法律

2017年起，有大量的PPP相關法規出臺，層次不一，從不同角度對PPP的運作及融資進行約束，由此可見制度體系正不斷被完善。但現存的規章數量多，發布過于密集，在一定程度上導致金融機構無所是從。2017年下半年開始，商業銀行對PPP項目大多持謹慎觀望態度，除了風險分擔不合理、回報不夠高之外，政策不夠明朗、缺乏完善的金融退出保障。因此，加快完善頂層設計及法律法規的步伐，建立完整的監管體系，加強法規之間的兼容協調，明確邊界，加強商業銀行進入PPP項目的權益保障，才可增加PPP對商業銀行的吸引力。

（二）加強金融產品創新，促進理財產品轉型。

近年來，國家的金融政策、產業政策不斷更新完善，PPP項目特征風格迥異，各級地方政府財力強弱不一，PPP項目融資需求多變，不存在PPP融資的標準模式可套用，這更需要商業銀行對不同領域PPP項目的差異和變化進行深入研究，發揮機構專業優勢，注重經驗積累，開展金融產品創新，設計更多可提供中長期資金支持的金融產品，打破剛兌，豐富封閉式凈值型理財產品種類，解決PPP項目融資需求時的期限錯配問題。同時，商業銀行也可發展理財直接融資工具，直接對產業基金投向的單一企業或項目提供債權融資，豐富對PPP項目提供資金支持的渠道。

（三）完善融資保障體系

為保障融資安全，傳統貸款一般要求資產抵押，動產或不動產均可。但考慮PPP項目的借款主體一般都是SPV，資產以在建工程為主，可供抵質押融資的資產有限，且PPP項目一般涉及公共服務領域，部分項目的資產還屬于公益設施，在抵押品的認定上與傳統融資有所不同。2017年，《政府和社會資本合作法》（征求意見稿）第三十條中規定，合作項目的收益權可以質押。因此，PPP項目可采取收費權質押或應收賬款質押方式，商業銀行應審查收費權及預期收益是否合法合規，并確認已依據有關規定正確辦理質押登記，確保質權合法有效，在解決PPP項目融資保障邁出了重要一步。

在保證擔保方面，一般情況下，項目公司為具有獨立法人資格的經營實體，承擔有限責任。商業銀行還可嘗試引入項目公司控股股東擔保和第三方補充擔保。為避免項目公司因自身償付能力有限或其他原因難以有效償付債務，在落實抵押擔保方式時，商業銀行還可爭取社會資本方、其母公司或集團公司擔保。

另外，由于PPP項目周期長，在建設初期難以預料未來可能發生的所有風險，為保障商業銀行資金安全，可要求項目公司對項目資產進行投保，并要求作為受益人優先受償，降低風險。

（四）注意防范合規風險

對PPP項目提供融資服務的商業銀行應以PPP規范運作作為提供融資的前提條件：即對PPP項目進行評審時首先確認項目已通過物有所值評價及財政承受能力論證，并就上述相關信息進行充分披露;審核項目是否進入財政部門或發改委項目庫;評估招標程序是否符合PPP相關政策規定;明確政府的支付責任，項目未來現金流若是基于政府付費、財政補貼，是否納入財政中長期預算和年度預算，是否經人大批準。此外，對于提供抵質押擔保的項目，銀行還需審查特許經營權或收費權合法合規、估值合理、足值抵押、抵押登記手續完整，確保有優先受償權。

2017年開始，規范政府融資行為的政策密集發布，規范PPP項目運作，遏制隱性債務風險增量。商業銀行需熟悉相關領域的法規，了解監管要求，在此基礎上制定內部控制流程，并在開展工作時嚴格遵守。與此同時，還需不斷完善合規風險預警機制，篩選合理的預警指標，選擇合適的衡量標準，采取適當的預警方法，建立合規風險預警系統。

（五）商業銀行需保持一定流動性緩沖

若商業銀行發行PPP項目資產證券化產品，則需要基于自身的經營特征及未來流動性預期，保持一定的流動性緩沖。雖說參與資產證券化可將商業銀行的非流動資產轉化為流動資產，可有效提升銀行信貸資產流動性，但證券化資產的價格容易受市場波動影響，當價格出現大幅下挫而致使資產證券化無法順利進行時，會導致商業銀行出現流動性問題。因此商業銀行保證一定流動性緩沖將有助于解決由于擠兌而出現的流動性困難，降低商業銀行的流動性風險。

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基金項目：福建省中青年教師教育科研項目（JAS150858）

作者簡介：藍茵（1986- ），女，畬族，福建漳州人，講師，碩士，主要從事財務管理、風險管理研究。