政策網絡視角下行政事業性收費政策變遷研究

摘 要：本文利用政策網絡理論，以羅茨模型為基礎，構建起了行政事業性收費政策網絡。通過對相關政策文本進行梳理后，我們將行政事業性收費政策管理體系的發展歷程劃分為探索、建立、發展以及完善四個階段。在對政策多元主體的行為進行分析后，發現政策社群對市場認識的轉變、政策社群對府際網絡行為的規范以及政策社群與議題社群間的互動增強，是推動行政事業性收費政策變遷的主要動因。

關鍵詞：政策網絡;行政事業性收費政策;羅茨模型

改革開放40年來，我國一直致力于提高行政事業性收費管理水平，通過管理體系的優化，營造良好的營商環境助力企業的成長，從而實現經濟的高質量發展。在這一歷程中，外部環境中的風險加大、管理理念的變革、參與主體的多元化以及管理手段的革新都會對其政策的制定與執行產生重要的影響。但是目前關于我國行政事業性收費變遷歷程及其背后推動因素的分析仍然較少。本文正是在此背景下，通過使用政策網絡理論中的羅茨模型，對行政事業性收費政策的發展歷程及現狀進行梳理，分析不同主體在該政策變遷過程中所起到的作用，更好探索行政事業性收費政策的改革方向。

一、行政事業性收費政策網絡分析

（一）政策網絡理論與政策變遷

近年來，隨著我國發展進入新階段，公共問題的復雜化、參與主體利益訴求的多樣化、公共政策產生影響的擴大化以及政府職能發生轉變，促使人們急需一種新的分析工具來研究公共問題[1]。政策網絡理論產生以后，以一種新型的研究視角，將傳統的功能研究擴展至結構研究，滿足了時代發展的需要。這一理論最早產生于上世紀五六十年代的美國，在其傳入英國后得到了迅速的發展，而后荷蘭、德國等歐洲學者將該理論進行了深化。由于各國國情及制度設計存在差異，該理論在各國形成了不同的傳統及分析框架，其分別強調從微觀層面的人際關系、中觀層面的利益集團以及宏觀層面的政府與市場、社會間關系角度來對公共問題進行分析。本文所采取的是中觀層面的英國代表學者羅茨的觀點及分析框架來對行政事業性收費政策變遷展開分析的。

羅茨強調成員間的相互依賴，并認為政策網絡正是成員在不斷進行互動與交流，并對權威、資金、信息、合法性、組織資源進行交換，所形成的一種網絡結構[2]。任勇（2005）指出多元主體的參與、網絡結構與功能、權力關系以及行動者所采取的各種策略等要素共同構成了政策網絡[3]。目前國內運用政策網絡理論研究政策變遷主要有兩種研究思路：一是從利益訴求的多元化入手。即通過分析政策運行過程中不同主體所扮演的角色，按照羅茨模型構建政策網絡，分析不同政策網絡的利益訴求、行動策略以及政策結果及影響，從全局的角度探究政策變遷的動因[4];二是通過分析政策網絡運行的關鍵因素，包括外部環境、行動者以及政策結果間的相互作用，解釋政策變遷的過程及原因[5]。而本文主要采用的是前一種研究思路，即以行政事業性收費政策為研究對象，構建一個多元主體的政策網絡，在對政策發展歷程進行合理劃分的基礎上，分析多元主體的行動及其對政策變遷所產生的推動作用。

（二）行政事業性收費政策網絡類型劃分及其主體特征

本文采用的是羅茨對政策網絡的分類方式，將其劃分為政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡以及議題網絡五類。通過利用羅茨模型，我們對行政事業性收費政策變遷中的相關主體進行了劃分，并對其網絡特征進行概括，具體如下：

1. 政策社群。政策社群主要包括全國人大、執政黨、中央政府、財政部、發改委以及政府職能轉變和“放管服”改革協調小組等。政策社群在整個行政事業性政策網絡中處于核心地位，通過與其他網絡的密切互動，從宏觀的層面制定政策，從而更好地實現高質量的發展。

2. 府際網絡。府際網絡主要包括省級、自治區、直轄市以及市、縣各級地方政府。地方政府即是政策社群政策的執行者，同時其往往根據本地實際情況制定具體的行政事業性收費細則。

3. 專業網絡。專業網絡主要包括地方各級政府中的政策研究室、各地“智庫”以及高校中的專家學者等。專業網絡主要通過理論論證、實地調研、數據分析等方式，對特定的問題展開研究。其研究結果往往是保證政策社群制定政策科學性的重要參考依據。

4. 生產者網絡。生產者網絡主要包括各級政府內部具體提供公共服務，收取行政事業性費用的部門及其相關部門。

5. 議題網絡。議題網路主要包括農民、各類企業、各類企業協會、農民專業合作社、新聞媒體以及社會公眾。其作為行政事業性收費政策的主要收費對象，在收費過重或收費不合理時，往往會通過借助網絡、新聞媒體的報道以及知名企業家的發聲等途徑通過引起政策社群和社會輿論的關注，從而間接參與到政策過程中維護自己的利益。

二、我國行政事業性收費政策發展的脈絡梳理

（一）行政事業性收費管理體系的探索階段（1978—1997年）

改革開放之初，各級政府財力嚴重不足，無力承擔各種公共服務的開支，一些地方開始將行政事業性收費作為彌補財政不足的手段之一。現在普遍認為行政事業性收費最早由遼寧省物價局提出。中央層面關于行政事業性收費最早的描述出現在1987年的《價格管理條例》中，1988年對其具體含義做出解釋，并開始提出要對有關問題加強管理。但在1997年《價格法》中，并未將行政事業性收費作為一項單獨的財政收入進行規定。由此可以看出，在這一階段我國對行政事業性收費的概念、范圍、作用對象等相關問題的認識仍在不斷的變化，相關制度體系仍未能有效的建立，仍屬于探索階段。

（二）行政事業性收費管理體系的建立階段（1998—2004年）

1998年——2004年間的三項政策①的出臺則確立了許可管理、收支分離以及目錄管理三項基本管理制度，從根本上打破了原有了“自收、自管、自支”的局面，確立了改革的方向。2004年將收費項目審批權收歸中央和省級政府，進一步加強了對地方收費行為的約束。此外政府開始采用取消、費改價、費改稅等手段，不僅強調要加強對行政事業性收費的清理和規范，也開始注重費稅結構的調整。這標志著我國行政事業性收費管理制度體系已經初步建立起來。

（三）行政事業性收費管理體系的發展階段（2005—2010）

2005年我國開始通過專項治理加大對各類行政事業性收費的管理力度，并在隨后進行了兩項主要調整：一是將行政事業性收費收入全部納入預算管理，通過引入和加強人大監督，進一步規范政府財政收入管理;二是加強對收費許可證的管理，包括核發的范圍、依據、變更、注銷、審驗等流程管理進行細化，加強源頭管理。經過這一個階段的制度建設，我國行政事業性收費管理體系逐漸得到了完善，隨后我國制度建設的重點逐漸由規范管理轉向質量管理。

（四）行政事業性收費管理體系的完善階段（2011—至今）

在對行政事業性收費從收、管、支全過程進行全面規范管理后，行政事業性政策的關注點逐漸轉變為服務實體經濟的發展，提升收費收入質量，實現可持續化發展。自2011年開始，中央政府開始實行普遍性降費政策不斷減輕企業及居民負擔，地方各級政府則關于優化收費收入進行了各種探索。

1. 中央層面的推動引領

第一，不斷減小收費范圍。僅2011年財政部、國家發展改革委相繼發布三項通知②，對于那些不合理、只管理不服務的收費進行取消，并在之后形成了收費項目“只減不增”，收費標準“只降不升”的原則，進一步擴大優惠范圍，營造良好的營商環境，更好的促進經濟的發展。

第二，加強制度建設。主要是加強收費單位收費情況報告和收費統計制度、收費公示公告制度的建設。前者主要是通過監測行政事業性收費總量和收費變化情況，更好的預測和分析下一步改革的重點。后者則主要是通過加強和完善行政事業性收費清單制度建設，加大收費的透明度，引入外部監督，減少亂收費行為。2014年中央政府開始對收費目錄的設置及具體內容進行細化③;2016年開始嘗試在市縣逐步實行收費目錄清單制度，通過引入外部監督，進一步約束政府的定價權，更好地維護收費對象的合法權益，最終實現中央到地方四級聯動，全面公開的目標④。

第三，加強信息化建設。2013年開始逐漸重視信息技術在收費管理中的運用⑤，開始推廣全國收費動態監管系統的運用。該系統要求各部門由專人負責，錄入各項收費關鍵信息，實現中央、省、市、縣區四級收費全覆蓋，從而真正實現對各地行政事業性收費的動態監管、精準監管。

2. 地方層面的探索實踐

首先，2014年深圳對省級行政事業性收費實施“零收費”政策，隨后16省市相繼開始采納。其次，地方政府除了貫徹落實中央政策外，減免各項收費外，還通過“費轉價”等手段優化財政收入。2017年浙江省的特種設備檢測費、河北省的衛生防疫服務費等，通過引入市場競爭轉為經營服務類收費，從而更好地發揮市場的作用，提高收費效率。此外從加強收費監管的角度來看，2011年后各地開始通過實行收費單位的自糾自查、主管部門日常監督和專項檢查、明察暗訪、以及第三方評估等多種手段，系統、全面的對收費進行科學管理。

三、行政事業性收費政策變遷的政策網絡分析

（一）政策社群對市場的認識發生轉變

政策社群的認知發生轉變主要是指以中央政府為代表的政策社群，在改革開放后對市場在資源配置中的作用由十四大的基礎性作用轉變為十八屆三中全會中的決定性作用[6][7]。行政事業性收費其本質是政府為了彌補市場的缺位和不足而采取的一種政府干預行為。政策社群對市場作用的認識是確定政府對市場干預領域和程度的前提和依據，這直接決定著行政事業性收費的范圍和標準。因此政策社群認知的轉變將直接促使行政事業性收費政策發生動態調整。隨著市場發育的逐漸完善，政府開始通過漸進式的改革，對于各種行政事業性收費采用分批取消的方式，將許多不該管、管不好事務交還給市場，更好的發揮市場這雙“看不見的手”的作用，從而實現經濟的高質量發展。

（二）政策社群對府際網絡行為的規范

政策社群制定行政事業性收費政策后，需要由府際網絡中的各級地方政府進行執行。從實際情況來看，地方政府在執行行政事業性收費政策過程中出現了選擇性執行、亂執行等機會主義行為。一方面是由于地方政府所面臨的財政壓力。長期以來我國地方政府在執行政策的過程中一直面臨著財權與事權不匹配的問題。隨著我國主要矛盾的轉變，人民對于公共服務的需求不斷增多，且呈現出多樣化的趨勢，使得地方政府要提供更多的人員和經費來保障和改善民生，從而導致地方政府所面臨的財政壓力加大，促使其進一步選擇通過加大收費力度來滿足其履行職能的需要。另一方面孟天廣（2015）指出我國非稅收入存在“同儕效應”與“鄰居效應”。前者會使促非稅收入增加，后者則會使其減少。但從總體來看，前者要強于后者，這最終表現為地方政府非稅收入的增加[8]。行政事業性收費也存在這兩種效應。在這兩種原因的共同作用下，我國行政事業性收費規模的不斷膨脹，一直到2013年以后其在我國財政收入中的占比才開始出現持續下降。

在這樣的情況下，僅僅依靠府際網絡自身是無法完成根治亂收費的任務，必須依靠政策社群來規范地方政府的行為。在行政事業性收費管理體系的探索、建立和發展階段，政策社群更多是以問題導向的方式推進政策的發展。主要是強調要正本清源、治亂清費，按照綜合治理、標本兼治的原則，通過不斷進行制度的完善以及開展專項治理，整頓由于亂收費所產生的不良影響，包括影響市場的健康發展、社會反映強烈、以及貪腐問題等問題。隨著外部環境的急劇變化，再按照以往的方式推進政策變遷已經不能適應社會發展的需要。在這樣的背景下，政策網絡開始積極主動通過多種途徑動態監測相關制度的運行情況，及時進行調整和修補，并通過運用法律、制度、技術等手段，緊扣關鍵環節，實行精準治理，從而真正為企業和居民減負。

（三）政策社群與議題網絡間的互動增強

首先，中央層面的高度重視是一個重要原因。在形成規范化的行政事業性管理體系后，政策社群開始大力推進各項優惠政策。如2014年《關于減免養老和醫療機構行政事業性收費有關問題的通知》，即是中央政府根據現階段我國的發展現狀后，進行深入論證，提出要注重養老的多層次需求后，所采取政策積極推進養老服務業的發展，從而提升人民的幸福感、滿足感的重要舉措。

其次，地方政府的理念的轉變也是一個重要原因。行政事業性收費政策的變遷，一則政府的信息化建設不斷完善，信息公開透明程度不斷提升，使得上級政府能夠更加準確、有效的對其進行監管;二是隨著依法治國工作的深入推進，對于地方政府形成了強有力的約束力，使得亂收費問題明顯減少;三是十九大報告指出我國主要矛盾已經發生轉變。這使得地方政府的工作除了發展經濟外，還開始強調保障和改善民生，清費減負成為了多地營造良好的營商環境，打造服務政府的主要著眼點。

再次，議題網絡參與的積極性、主動性增加。議題網絡是行政事業性收費政策的主要作用對象，其往往對收費的種類、標準、規范性和合理性有著最為直觀的感受。隨著中央對其重視程度的提升，越來越多議題網絡成員開始主動通過省長、市長、縣長信箱、市民熱線、信訪等正式反饋途徑，以及貼吧、論壇、微博、微信公眾號以及訴諸報紙、電視新聞媒體扥各類非正式途徑發聲。議題網絡成員眾多、分布較廣的特點，使得其能更加全面的反映出各方的需求，幫助政府更有針對性的對自身存在的問題進行主動反思，探索解決途徑，打造服務型政府。

四、結語

我國行政事業性收費政策經歷了一個從無到有，從有到優的過程。從政策網絡理論的角度來看，我國行政事業性收費政策的變遷不僅是由于外部發展環境的變化，同時也是多元主體的行動共同作用的結果。在行政事業性收費政策網絡中，政策社群關于政府與市場的認知直接決定行政事業性收費的范圍和種類，而對于府際網絡中所出現的機會主義行為，則促使政策社群開始運用多種手段，推動其行為朝向規范化、法治化的方向發展。同時議題網絡中的相關公眾、企業、媒體參與政策網絡積極性、主動性的增強，使得政策社群和府際網路的政策制定更具有精確性、針對性。

近年來，我國行政事業性收費政策管理制度得到了不斷的完善與規范。但是仍存在市場發展與政府職能調整不匹配，使得收費邊界調整不及時、收費依據的法律層級不高、違規收費等問題時有發生。因此從政策網絡的角度來看，可以通過進一步推動政府職能轉變、完善立法和加強制度建設 等方面著手，更好地為企業、居民減負的同時，進一步提高收費質量。

注 釋：

① 分別為1998年國家計委關于印發《收費許可證管理辦法》的通知、1999年五部門印發的關于《行政事業性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規定》的通知、2002年財政部、國家紀委印發的《關于發布2011年國家性及中央部門和單位行政事業性收費項目目錄的通知》。

② 分別為《關于取消部分涉企行政事業性收費的通知》、《關于免征小型微型企業部分行政事業性收費的通知》以及《關于取消253項涉及企業行政事業性收費的通知》。

③ 2014年《關于進一步完善行政事業性收費項目目錄公開制度的通知》。

④ 2016年《國家發展改革委辦公廳關于全面實行收費目錄清單制度的通知》。

⑤ 2013年國家發改委辦公廳相繼發布《關于組織開展全國收費動態監管系統運用軟件試點工作的通知》、《關于全面推進收費動態監管系統運用工作的通知》，通過先試點后推廣的方式，在全國穩步推進信息化建設。

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基金項目：中南財經政法大學研究生科研創新項目資助（201811226）

作者簡介：王文琪（1996- ），女，湖北十堰人，中南財經政法大學公共管理學院研究生。