多源流理論視角下事業單位養老保險制度改革過程研究

張卓

[摘要]本文以美國政策學家約翰·W·金登的多源流理論為依托，對中國上世紀九十年代開始的事業單位養老保險制度改革活動進行了詳細解析，分析了改革過程的多源流構成，闡述了其中的問題源流、政策源流以及政治源流構成，在此基礎上分析了這項跨度20多年的改革活動對于我國政策實施帶來的啟迪，希望可以為我國今后改革活動相關政策的制定和實施提供一定的參考借鑒，推動我國社會改革的順利實施。

[關鍵詞]多源流理論;事業單位;養老保險制度改革

[中圖分類號]F842.67 [文獻標識碼]A [文章編號]2096-5249（2019）18-0216-02

在中國社會保障體系中，養老保險占據著十分重要的地位，我國的事業單位養老保險制度改革雖然在最后以并軌制的確立宣布完成，但是在改革實施的十幾年間，由于全國各地區的改革活動并未采用統一的方法，因此在過程中遇到了許多問題，如改革碎片化、覆蓋范圍小等。從多源流理論的視角對我國事業單位養老保險制度改革過程進行研究有助于改革方案的優化完善，為我國今后改革活動的開展提供科學有效的支撐。

一、我國事業單位養老保險制度改革過程的多源流構成解析

1984年，美國政策學家約翰·W·金登提出了政策科學的多源流分析模型，代表著多源流理論的誕生。多源流分析模型有效反映了政策制定、政策議程的推動方式和形成條件。根據多源流理論，任何政策的實施都是背后推動力量作用的結果，即政策執行方案是問題流、政策流以及政治流三者共同作用的結果。在政策之窗開啟前，此三者互不干擾，但若是在某個特定的條件下，三者出現耦合，則該政策就會被政府上升到正式議程。根據以上理論，中國事業單位養老保險制度改革過程所體現的多源流構成要素主要包括以下三個方面：

（一）問題源流：政策客體以及政策環境是問題源流的主要影響因素，在事業單位養老保險制度改革的過程中，其問題源流的內容主要包括三個方面：其一，中國企業和事業單位所遵循的養老保險制度之間存在差異。一方面我國事業單位的養老保險采取的是國家全保的模式，不需要繳納費用，而企業的職工則需要履行繳費義務。另一方面事業單位的養老金額度遠高于私人企業。其二，雙軌制養老保險制度下，中國政府所承擔的財政壓力持續增加。目前我國老齡化社會已經到來，同時入口生育預期則不夠理想，這樣一來，我國養老金的繳費收入將持續走低，而支出則在不斷增加，這將是我國政府面臨的財政壓力不斷增長。其三，養老雙軌下的勞動力資源配置不合理。在現代社會發展中，人才是競爭的關鍵要素，在雙軌制下，人才想要在企業事業單位之間流動，養老金則會重新計算，為了避免這種情況，很多人才則會打消跳槽的念想，這時的行業單位之間人才的自由流動受到了極大的阻礙。

（二）政策源流：養老保險制度的改革關乎每一位中國公民的切身利益，因此制度改革一直以來都是社會各界廣泛關注的事件，而且在改革的過程中，政策共同體會根據發展態勢提出相應的政策方案，形成政策源流，其主要由兩個部分構成：其一，相關領域專家學者針對中國國情所提出的改革方案意見建議。我國事業單位養老保險制度改革開端于上世紀九十年代，當時很多該領域的專家學者均對其進行了關注，同時也醞釀出了許多政策方案，可以總結概括為四點：（1）改革應該秉持公平價值理念，尤其是在養老金待遇規則方面。（2）積極探索由政府集中管理、繳費確定型的養老金模式。（3）統一職業年金制度。（4）事業單位和機關統一規劃改革，形成相互協調，完善制度措施。其二，各地區試點改革積累的經驗。我國事業單位養老保險制度改革是從地方試點改革開始的，之后又經歷了中央試點改革，積累了豐富的實踐經驗。一方面，從地方試點改革結果來看，我國各地區改革方案普遍存在差異性，地區間養老金碎片化嚴重，配套設施不完善。同時，繳費比例、養老金計發辦法等方面也存在較多不同。另一方面，中央試點改革選擇了上海、廣東在內的五個省市，改革方案著重關注了單位和個人共同繳納養老費用、養老保險基金省級統籌、事業單位養老保險管理社會化等方面的內容，在決策中積累經驗，不斷消除不足之處，為并軌改革奠定了堅實的基礎。

（三）政治源流：在多源流理論中，政治源流對政策過程的走向有著顯著的影響。在我國事業單位養老保險制度改革過程中，對政治源流走向的研究應從以下幾個方面入手：其一，民眾情緒。長期以來，雙軌養老金政策存在的不公平備受爭議，近些年來，我國社會公眾對養老金待遇模式的不滿日益增長，社會與網絡輿情持續升溫。根據2014年兩會前夕的網絡調查數據來看，參與調查的民眾中持有“支持并軌”意見所占的比例高達86.29%，且關于養老金多軌制的留言也是數量最多的。同時，全國兩會代表所遞交的提案中也給出了廢除養老金“雙軌制”的建議，尤其是在2012年兩會上，有幾十名入大代表和政協委員指出了養老金待遇有失公平的問題。除此之外，我國很多專家、學者也積極主張廢除養老金“雙軌制”。如清華大學教授楊燕綏、廈門大學教授高和榮等均在許多場合闡述過養老金政策存在的弊病，并通過調研論證政整合了廣大民眾的心聲，獲得了社會各界的廣泛支持。其二，利益集團的作用。社會的變革走向取決于客觀社會條件以及相應的利益沖突關系，利益集團的反應是政府決策的重要依據，由各階層利益集團相互妥協而獲得的方案、政策往往能夠獲得順利的實施。因此，各項利益關系的處理是改革的關鍵，處理好利益和矛盾才能保障改革的順利實施。如，我國2009年中央試點改革中，由于改革方案未將公務員相關內容按入其中，使得事業單位成員利益遭受損害，這種不公平行為使得很多反對者出現，嚴重阻礙改革的推進。

二、事業單位養老保險制度改革過程帶來的啟迪

我國事業單位養老保險制度并軌改革前后持續了23年，其過程之曲折遠勝其他公共政策改革。通過上文多源流構成的分析可知，養老保險制度改革涉及內容十分之廣，如養老金管理模式、公平問題的解決、配套設施的完善、利益矛盾的協調等，因此這項改革可以為我國其他社會改革提供豐富的實踐經驗。

（一）基于問題源流的啟發：在社會改革的過程中，要加強對政策問題的重視，把握社會熱點問題，構建完善的監控預警和反饋機制，對改革方案執行情況進行動態監控。從事業單位養老保險制度改革來看，起源于社會問題，即雙軌制下的不公平、阻礙人才流動的藩籬、政府財政壓力等，決定了改革的必要性以及具體的方向。

（二）基于政策源流的啟發：在改革實施的過程中，應務求完善政策方案的可行性、科學性，為了達到這一目標，應加強社會參與，營造社會關注和探討的氛圍，如拓展政策制定階段的意見采集渠道，推動公眾和專家學者參與，加大資金投入發展政府和民間智囊機構。

（三）基于政治源流的啟發：強化政府執政能力，對各方利益進行協調平衡。作為改革的推動者，我國政府上層決策者應加強對民眾情緒反應的重視，積極組織專家學者和利益相關方，召開論壇或是聽證會，保障政策方案的順利實施。

結束語：

綜上所述，事業單位養老保險制度改革過程包含了問題、政策以及政治三項源流，基于此，在改革活動中，應從這三個方面出發，做好問題采集和分析、廣泛征集意見優化政策方案，平衡各方利益，保障方案實施，如此才能推動改革活動的順利完成。