我國耕地保護制度的變遷

張艷琳

“民以食為天”，糧食事關國運民生，糧食安全是維系社會穩定的“壓艙石”，是國家安全的重要基礎。新中國成立70年來，我國糧食生產不斷進步，糧食安全已由供給短缺轉變為供求基本平衡的穩定階段。耕地是糧食生產的命根子，耕地安全關系到國家糧食安全，耕地保護也在不同時期面臨著不同問題，并針對不同問題出臺了相應的制度和政策。根據耕地保護制度的特點及經濟社會發展階段，我國耕地保護制度的形成和演變可以劃分為五個階段。

耕地保護制度的萌芽時期（1978～1985年）

據統計資料顯示，新中國成立初期，我國的耕地面積呈現逐年減少的趨勢，耕地保護問題沒有得到應有重視。改革開放以后，我國進入快速工業化和城市化的階段，導致耕地快速減少。1982～1985年，耕地保護問題急切性初步顯現，主要特點就是土地多頭管理、耕地被大量無序占用。

這一階段的標志性事件是在農牧漁業部內成立了土地管理局。經過農村制度的改革、改革開放政策的實行以及農業生產效率的提高，基本建設的發展、非農業產業發展以及農民建房導致耕地被大量占用，出現了耕地面積大量減少的現象。但由于國家還沒有頒布土地管理法，農牧漁業部土地管理局仍受部門局限，無法全面形成統一管理全國土地的權限和職責，耕地被大量占用的情況也沒有得到根本轉變。在此背景下，耕地保護問題逐步引起重視，歷年政府工作報告多次提到耕地保護，中央政府也對耕地減少進行了有針對性的總結，并通過建立專門的管理機構、頒布中央一號文件的形式對認識到的問題進行重點部署。這一時期耕地保護意識逐步覺醒，并成為我國耕地保護制度建立萌芽時期。

耕地保護制度的啟動時期（1986～1996年）

隨著我國改革開放進程的加快，經濟增長迅猛，城鄉基礎設施以及各類工業建設等全面鋪開，加之農業結構調整及災毀等原因，這一時期我國耕地流失速度仍然較快。據統計，1986～1996年期間全國耕地凈減少4655.70萬畝。

這一階段的標志性事件是成立了國家土地管理局和頒布了《土地管理法》，耕地面積銳減勢頭初步得到控制。1986年3月，將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為必須長期堅持的一項基本國策，并在1994年7月4日頒發了《基本農田保護條例》，開始實施以耕地保護為目標的基本農田保護制度。我國第一輪土地利用總體規劃（1986～2000年）在這一階段編制也順利完成，明確了切實保護耕地、保障必要的建設用地、努力改善生態環境、提高土地利用率和生產力、實行土地“開源”與“節流”并舉的方針，并要統籌兼顧、量力而行，合理調整土地利用結構。

這一時期耕地保護政策欠缺系統性，多屬應急行為，政策實施效果有效期短，難以應對經濟社會快速發展對耕地占用的需求。自1990年以后，全國普遍形成開發區熱和房地產熱，加之農業結構調整和城鎮工礦用地的擴張，耕地占用規模因此而擴大，直接帶來了耕地保護政策的進一步完善，尤其是基本農田保護制度的建立、耕地總量動態平衡理念的提出，促使更加系統、嚴格的耕地保護制度體系得以形成。至此，以“土地用途管制”“耕地占補平衡”和“基本農田保護制度”為核心的耕地保護制度體系的基本框架已經搭建完成。

耕地保護制度的發展時期（1997～2003年）

1992～1994年間耕地的迅速減少，使得耕地保護問題引起了政府的高度重視。1996年中央財經領導小組辦公室組織了耕地保護的專題研究，為今后一段時期內耕地保護政策體系的建設奠定了基礎。

1998年8月29日修訂通過的《土地管理法》，修改了征用耕地的補償標準以及審批權限、確立了耕地總量動態平衡和以耕地保護為核心的土地用途管制制度，成為我國耕地保護政策體系初步建立階段的重要標志。1998年成立的國土資源部設立了耕地保護司等職能部門，開始統一管理耕地保護問題，也為構建耕地保護政策體系奠定了體制基礎。

這一時期，我國基本農田保護區調整劃定工作基本完成，各項基本農田保護制度初步建立完善，耕地總量動態平衡和土地用途管制制度正式確立。耕地保護管理的體制也進行了調整，通過土地開發整理與復墾等手段增加和補充耕地的工作也得到重視，并成立了土地整理中心，在有效增加耕地數量上發揮了巨大作用。至此，耕地保護政策體系初步建立，耕地資源的占用在很大程度上得到了較為有效的控制。盡管如此，由于工業化、城市化迅速發展的慣性作用，耕地的數量和質量仍然在持續下降，但下降幅度明顯降低。

耕地保護制度的成熟時期（2004～2011年）

2003年國務院首次提出將土地作為宏觀調控手段，10月14日閉幕的黨的十六屆三中全會提出要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。

這一階段的標志性事件是第二次修正《土地管理法》，區分征收和征用，出臺了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，建立了國家土地督察制度。2004年8月28日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》區分了征收和征用。同年，國務院下發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，首次提出對補充耕地數量、質量實行按等級折算。2005年，國務院辦公廳發布了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，并由原國土資源部、農業部、國家發展與改革委等七部委聯合發文提出要建立基本農田建設集中投入制度，建設高標準的基本農田。2006年6月16日，國土資源部發布了《耕地占補平衡考核辦法》，7月24日，國務院《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》正式出臺，標志著國家土地督察制度開始全面實施。

2007年國家提出要牢牢守住18億畝耕地這條紅線，保障中國的糧食安全。同時還要守住兩個底線：糧食播種面積不能低于16.5億畝，谷物面積不能低于14億畝。2008年，原國土資源部發布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，標志著我國城鄉建設用地增減掛鉤政策的正式確立。同年，黨的十七屆三中全會發布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》首次提出實行永久基本農田保護制度，明確“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高”的方法。

2010年9月，原國土資源部下發《關于切實加強耕地占補平衡監督管理的通知》，提出建立耕地占補平衡全面全程監管制度。至此，我國已逐步形成了以《土地管理法》《農業法》為基礎，以耕地占補平衡政策、土地用途管制政策、基本農田保護政策為核心，以耕地保護動態監測和責任目標考核為保障的耕地保護制度體系。

耕地保護制度的完善時期

（2012年～至今）

2012年6月，原國土資源部發布《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》，首次以文件的形式明確了耕地質量建設與管理是各級國土資源部門的重要職責和任務，明確了保護、建設、管控、監測、落實責任等六大方面十六條措施，構建了我國耕地質量管理的整體政策體系框架。同年，土地復墾等基本管理制度逐步建立，并強調沒有編制土地復墾方案或編制不符合要求的，不得通過建設用地審查，不得批準采礦權許可或采礦權許可證的延續、變更、注銷申請。

2012年11月，黨的十八大報告提出“優化國土空間開發格局”“給農業留下更多良田”“嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制”等具體要求，開啟了我國耕地保護新時代。2015年5月，習近平總書記對耕地保護工作作出重要指示。他強調，要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。

2017年1月，黨中央、國務院下發了《關于加強耕地保護改進占補平衡的意見》，同時提出“兩個絕不能”，即已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。按照要求，原國土資源部會同農業部、統計局等部門對《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》進行了修改完善，進一步突出了永久基本農田保護、耕地質量建設與管理，補充了耕地休養生息等生態保護相關內容，完善了考核結果應用。

根據國家耕地后備資源調查結果顯示，全國耕地后備資源在長期的土地開發下日益減少，且多分布在生態脆弱區域。耕地后備資源的空間分布與經濟發展占用耕地需求的空間錯位，要求我們創新耕地占補平衡政策。2017年12月，原國土資源部對占補平衡做出重大改革，要求建立補充耕地儲備庫，實行指標分類管理，采取指標核銷方式落實耕地占補平衡，破解了“占優補優”瓶頸。

“兩個絕不能”提出后，為占用永久基本農田搞非農建設戴上了緊箍咒，2019年1月，自然資源部、農業農村部印發了《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》，明確只有重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，經論證報自然資源部審批后可調整補劃永久基本農田。同時，也打開了另一扇窗戶，即開展農村土地綜合整治的，在確保耕地數量有增加、質量有提升、生態有改善的前提下，可以對涉及的永久基本農田進行調整。

2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議第三次修正《土地管理法》，圍繞耕地保護管理一系列重點任務，提出的政策要求指向性更明確、措施更具體、力度更大，對維護國家糧食安全和農民基本利益具有重要意義，成為我國的耕地保護制度日趨完善的重要標志。此次修正，要求在耕地保護方面只做加法不做減法，保留了禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚條款，不再提及基本農田等有關概念，取而代之的為永久基本農田，體現了黨和國家對耕地保護著眼長遠的戰略安排，為我們做好今后的耕地保護工作提供了重要支撐。（作者單位：河南省自然資源廳）